农村治理体系和治理能力现代化评估与瞻望

赵秀玲

(中国社会科学院 政治学研究所， 北京 100732)

党的十八大明确提出“两个一百年”奋斗目标，十九大进一步提出：在2020年之后两个十五年的工作任务要求，即到2035年基本实现社会主义现代化，21世纪中叶将我国建成社会主义现代化强国。这是一个清晰的时间表和路线图。其中，“治理体系和治理能力现代化”成为党和国家的工作重点和普遍遵循。不过，目前，人们普遍重视和着力推进的是国家层面的治理体系和治理能力现代化建设，对于农村基层则多有忽略。那么，如何在今后两个十五年的紧迫时间里，不让农村治理滞后于国家治理，使其成为国家治理的坚实基础和有力支撑，这是需要给予高度重视和及早谋划布局的，更需与国家的整体发展大局对标对表，否则，国家治理体系和治理能力现代化奋斗目标就很难真正实现。

一、农村治理体系和治理能力现代化的重要性

在我国治理体系和治理能力现代化建设中，一直有一种自觉不自觉的倾向甚至误区，那就是片面追求城市现代化。于是，在城镇化过程中，大城市、特大城市、超级大城市成为人们的普遍向往，但农村则日渐式微甚至出现“去乡村化”倾向。这就形成较为简单的现代化思维，即将更多农村变为都市，中国的现代化就可以实现。这是一种错误理解认识，它不利于国家治理体系和治理能力现代化的真正完成。

一是农村治理体系和治理能力现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，它与城市治理体系和治理能力现代化一样重要。目前，虽有不少农村逐渐变为城镇，也有大量农民正在不断市民化，但仍有大量农村农民，这就需要有理性清醒，即中国广大农村不可能也不适于全部城镇化，即使在许多发达国家也仍有农村农民存在，更何况以农业文明为基础的中国乡土社会。就如习近平总书记所言：“即便我国城镇化率达到70%，农村仍将有4亿多人口。如果在现代化进程中把农村4亿多人落下，到头来‘一边是繁荣的城市、一边是凋敝的农村’，这不符合我们党的执政宗旨，也不符合社会主义的本质要求。这样的现代化是不可能取得成功的！40年前，我们通过农村改革拉开了改革开放大幕，40年后的今天，我们应该通过振兴乡村，开启城乡融合发展和现代化建设新局面。”〔1〕因此，在国家治理体系和治理能力现代化建设中，我们一面确实需要积极、快速、有力推进城镇化；另一面又要振兴乡村，将农村治理体系和治理能力现代化作为不可或缺的工作任务来完成，这既是城镇化的补充，也是整体国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。换言之，“两个一百年”奋斗目标，既包括城市治理体系和治理能力现代化，也离不开农村治理体系和治理能力现代化，这是国家治理的双重变奏。

二是农村治理体系和治理能力现代化作为基础工程，在国家治理体系和治理能力现代化建设中具有更重要地位。一般认为，城镇化是国家治理体系和治理能力现代化的关键，也是中国现代化建设的巨大引擎，某种程度上说，这是对的。不过，也要看到，没有广大农村农民的现代化，特别是农村治理体系和治理能力的现代化，不要说整个国家就是城市的治理体系和治理能力现代化就会成为空中楼阁。关于这一点，马克思主义者一直坚持和强调农村农民的重要性，也将之视为一切工作的重点甚至生命线。恩格斯曾说：“从爱尔兰到西西里，从安达卢西亚到俄罗斯和保加利亚，农民到处都是人口生产和政治力量的非常重要的因素。”〔2〕毛泽东更直接说：“中国的革命实质上是农民革命”，“农民问题，就成了中国革命的基本问题，农民的力量，是中国革命的主要力量”〔3〕。习近平总书记特别强调农村农民的基础地位，乡村干部的大厦钢筋作用，并表示：“我一直强调，没有农业农村现代化，就没有整个国家现代化。在现代化进程中，如何处理好工农关系、城乡关系，在一定程度上决定着现代化的成败”；“农村现代化既包括‘物’的现代化，也包括‘人’的现代化，还包括治理体系和治理能力的现代化。我们要坚持农业现代化和农村现代化一体设计、一并推进，实现农业大国向农业强国跨越”〔4〕。在此，习近平总书记延续了以往马克思主义者的理路，但又有所推进创新，即将农村治理体系和治理能力现代化作为一个核心概念予以高度重视和强调。不过，也应该承认，就目前情况看，真正能深入理解和高度重视习近平总书记这一论述者并不在多数。

三是农村治理体系和治理能力现代化在实现过程中，面临各种各样的困难与挑战，还有很长的路要走，可谓任重道远。应该承认，在国家治理体系和治理能力现代化进程中，最困难、基础最差、最需要加大力量的还是农村治理，这是城市治理远远无法比拟的。这是因为：第一，中国农村农业农民确实牵扯面广、复杂多样，很难用西方模式甚至不能用一种方式进行治理，这就需要根据中国国情特别是农村实际采取行之有效的方式予以对待和解决。从此意义上说，中国农村现代化只能借鉴外国经验，但要走一条中国特色的创新之路，而这往往是最为艰难的价值、理念和方法选择。第二，与许多国家相比，我国农村人口众多，基础设施较差，居住环境非常恶劣，这就为农村治理带来极大障碍和难度。以经济发展为例，中国农村农民经过百余年的现代化追求，特别是中华人民共和国建立已逾七十年，然而直到今年仍面临脱贫攻坚的艰巨重任，由此可见在今后三十年要将我国建成社会主义现代化强国面临的更大挑战。更重要的是，农村农民脱“经济”之贫远比实现“扶智”来得简单和外在化，这就意味着农村农民现代化之路更为急迫艰辛。第三，农村治理体系和治理能力现代化是一个有着更高要求的宏伟目标，它是现代化进入一定新阶段特别是高级阶段后的必然要求。换言之，从一般意义上要求农村现代化较为容易，但要做到农村治理体系和治理能力现代化却相当困难，因为这是一个具有整体性、系统性、科学性的结构性功能。目前，我国的农村治理远未达到“体系和能力现代化”的水平，只能用现代化的初级阶段进行概括。这就意味着农村治理体系和治理能力现代化是中国现代之路上不可避免又必须面对和逾越的巨大高度。

农村治理体系和治理能力现代化如关山隘口，它既是国家治理体系和治理能力现代化的一部分，又是不得不突破的难点、焦点、制高点，具有战略地位和作用。这是一场更大的硬仗和攻坚战，败则满盘皆输，胜则使我国治理体系和治理能力现代化走上坦途。

二、农村治理体系和治理能力现代化的成功经验

经过百余年特别是改革开放以来的现代化追求和探索，中国农村发生了翻天覆地变化，在治理体系和治理能力现代化建设上初见成效，有不少成功经验可以总结。这既有助于回顾以往的历史进程，也为今后的进一步推进、深化和发展提供一个重要参照，还可以总结出一些带有规律性的特点与启示。

比较全面、系统、科学、有效的制度化建设，是我国农村治理体系和治理能力现代化的第一个特征。应该说，与西方发达国家相比，“五四”以来我国的制度建设相对滞后，关于农村治理的制度规定更是如此。比如，早在1908年，清政府就制定了《城镇乡自治章程》，但因时间仓促且徒有虚名，并未产生多少实效。20世纪二三十年代，晏阳初、梁漱溟、卢作孚、陶行知等推行的乡村建设运动，因偏重于实验性和运动式，在制度建设方面明显薄弱。早在陕甘宁边区时期特别是中华人民共和国建立后，关于农村治理的有关规定才多起来，并产生较大影响。1939年和1941年分别通过的《陕甘宁边区选举条例》和《陕甘宁边区各级参议会选举条例》，还有后来针对这两个条例出台的《陕甘宁边区各级参议会选举条例的解释及其实施》，都很有代表性。其中，包括农村农民的自治选举规定办法，都充分反映了民主平等参与政治的制度建设努力。1953年，在《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》中，明确规定了间接选举的原则、程序和方法，这是中华人民共和国成立以来的首次普选，它成为之后选举遵循的法规，如1954年全国就是根据这一法规选出乡级人民代表560多万名〔5〕。在1982年我国修改的《中华人民共和国宪法》第111条中，第一次提“村民自治”，明确规定了“村民委员会是基层群众自治性组织”，这为农村治理特别是村民自治提供了法律依据。最重要的是，1987年通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》(试行)，是我国第一个正式的村级自治组织大法，后经1998年、2010年和2018年等多次修订，最后变得比较成熟和完备。与此相关的是，村组法试行以来，国家各部委、全国各省市地县甚至乡镇村相继出台各种实施办法、规章制度，从而使农村治理制度建设趋于丰富多样、细致严谨、科学有效。以1994年民政部下发的《关于开展村民自治示范活动的通知》为例，它明确提出“四个民主”，即民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，于是与此相关的各项制度规定相继出台，这为农村基层民主治理提供了较为广泛、可靠的保障。以山东章丘为例，自20世纪80年代始，它先后出台村级治理的文件规定有：《关于强化村级基础管理工作的意见》(1989年)、《章丘村级“三位一体”规范化管理试行规定》(1990年)、《埠西村村民自治章程》(1991年，这是全国第一部村民自治章程，被称为“小宪法”)、《关于深化村民自治的意见》(1996年)、《关于实行村民代表议事会制度的意见》(1996年)、《中共章丘市委章丘市人民政府关于进一步加强和完善“两公开一监督”制度的意见》(1998年)、《中共章丘市委办公室章丘市人民政府办公室关于进一步做好村级公开工作的通知》(1999年)、《中共章丘市委办公室关于村务公开的实施办法》(1999年)、《章丘市村民代表会议规程》(1999年)、《章丘市村民自治章程示范本》(2003年)、《关于实施三级联动整体推进村务公开民主管理工作的意见》(2004年)、《关于进一步健全和完善村务公开民主管理制度的意见》(2005年)、《关于印发〈章丘市村务公开民主管理工作细则〉的通知》(2005年)、《印发〈关于加强村(村社区)协商民主工作的实施方案〉的通知》(2017年)等〔6〕。由一个县级市(现为济南市辖属一个区)可见，我国村民自治制度化建设的成就。当然，这只是全国探索创新的一个示范单位，还有很多地方的制度化建设值得给予充分肯定和总结，反映了农村治理体系和治理能力现代化的显著进展和不断提升。

治理主体多元化和广泛深入参与，这是农村治理体系和治理能力现代化的第二个特征。中国古代农村治理虽然也有自治因素，特别是非正式制度起到较大作用，但治理主体基本是一元化的，即封建统治者实行自上而下的压力型权力统治。中华人民共和国成立后特别是改革开放以来，农村治理主体逐渐多元化，也出现一种结构性和功能性变化，即由一元化行政管控向多元主体参与的治理转型。具体说来主要表现在：第一，“一核多元”的协同治理。所谓“一核”是指以党建为核心，将党的领导贯彻到农村治理的全过程和各方面，从而达到高效能和高水平；所谓“多元”，是指多元化主体参与，这包括把党委、政府、企业、社会、市场、村民等多方主体纳入治理，形成协同有序和优化高效治理。概言之，这是一个由党委领导、政府负责、社会协调、村民参与的治理模式。如成都市郫都区唐昌街道战旗村在坚持党的领导前提下，大力推进志愿者治理。2018年以来，志愿者为全村开展老年人兴趣工坊16场，帮助长期患病互助小组活动12场，结合农民夜校开办养生课堂9期，少儿国学礼仪22次，服务村民1500人次，成效显著〔7〕。浙江安吉高禹村于2016年通过村级事务运行机制，即一面抓党建，一面实行“所有决定村民定、所有决定都签字、所有讨论都参与、所有财务都公开、所有干部不碰钱”，这“五个所有”大大提升了村民的主体性和参与度。安徽南陵在强调党建的过程中，创建“三会四自一平台”农村治理模式。所谓“三会”，是指“议事会议事”“理事会干事”“监事会察事”；所谓“四自”，是指“自选”“自建”“自监”“自受”；所谓“一平台”，是指“美好乡村建设”。很显然，这样的协同治理与村民治理主体觉醒是前所未有的。第二，放权赋能的服务型政府治理。由原来的强政府压力型向服务型政府转变，这是近些年特别是十八大以来的重要举措，也是治理主体发生的一个深刻变化。这主要包括：各级政府已不再是全职全能的管控者，而是将权力下放和赋予下级权力。县级向乡镇下放权力，乡镇向村级下放权力，村两委向村民小组下放权力，于是服务大厅、提供公共产品、建立行政村和村民小组自治等，成为农村治理的新举措。如江苏淮安盱眙县马坝镇积极开展以村民小组为基本单元的村民“微自治”，最大限度推进农村社区服务管理向末端延伸，畅通基层服务治理“最后一公里”，实现了农村社区服务管理的精细化、信息化和高效率。该镇结合“四议三评两公开”机制，在坚持民主协商议事的基础上，广纳老党员、老干部、群众代表、人大代表、政协委员及基层群团组织、社会组织人员参加，采取村民协商、决策听证、民主评议等形式，以民情恳谈日为平台，开展灵活多样的协商活动，积极处理热点、难点问题，取得良好效果〔8〕。第三，横向跨域的协同治理。这主要包括村、乡镇、县、市甚至省之间的联动。较有代表性的是浙江兰溪的“强村智囊团”，它让强村帮弱村，为落后村诊断和出谋划策，很有针对性和实效性。浙江嘉兴平湖独山港镇与上海金山卫镇签约结对，实行“人才共建”，通过两镇的工会、共青团、妇联、科协、关工委及行业协会、商会、新生代企业家联谊会等各种平台，进行人才联育。通过项目化运作、互派式挂职、定期性交流、定向性互访，充分发挥协同发展、资源共享与整合力量作用。浙江青田与平湖的山海协作“飞地抱团”，重在“活血帮扶、区域互动、合作共赢”，是一种发展村集体经济的创新模式。浙江平湖还与上海金山两地成立“联合党支部”，因为它们都有一个山塘村，于是实现了资源共享、产业共赢、人才共用、群众共融、社会共治、文化共建，这是一个关于跨省实现“党建+”的农村治理新模式①。总之，多元主体的协同治理创新模式，是我国农村治理体系和治理能力现代化的成功尝试，其间的探索性、丰富性、创新性值得大书特书。

治理内容的广泛拓展与丰富多样，是农村治理体系和治理能力现代化的第三个特征。在改革开放较长一段时间里，我国农村治理主要偏重经济发展，这从村民自治选举、达标示范活动以及新农村建设和脱贫攻坚战中可见一斑。某种程度上说，这无可厚非也是必然的路径选择，因为没有经济发展特别是雄厚的经济实力，农村现代化就是一句空话。如邓小平说过：“现代化建设的任务是多方面的，各个方面需要综合平衡，不能单打一。但是说到最后，还是要把经济建设当作中心。离开经济建设这个中心，就有丧失物质基础的危险。其他一切任务都要服从这个中心，围绕这个中心，决不能干扰它，冲击它”；“先把经济搞上去，一切都好办。现在就是要硬着头皮把经济搞上去，就这么一个大局，一切都要服从这个大局”〔9～10〕。不过，也应看到，在重视经济发展过程中，有不少地方片面理解和形式主义对待，从而导致经济至上主义倾向，而其他方面如政治、思想、文化、道德、生态等受到忽略，特别是社会主义核心价值观没有得到很好体现。进入新世纪特别是十八大以来，以习近平同志为核心的党中央开始进行调整，一面是继续加大经济发展特别是脱贫攻坚力度，制定具体和坚定的时间表；另一方面，将全面健全创新发展作为现代化总目标，于是新格局、新理念、新谋划等应运而生，系统性、体系化、辩证性等发展理念也得到高度重视。最有代表性的是乡村振兴、文化软实力、绿色经济、青山绿水就是金山银山等科学生态思想对于改变以往的经济至上，有着根本性突破和超越。这为农村现代化发展提供了全新的观念和维度。近些年，农村经济发展开始由能源消耗型向更加科学合理的节约型经济转变，绿色经济成为不少农村发展的动力，青山绿水生态发展为农村治理所遵循，农村书屋与文化发展成为乡村治理的重点之一。总之，农村治理体系和治理能力现代化在内容上获得了广度、幅度、深度和力度，正在向科学化、系统化、全面性、有效性推进。以“五水共治”和“厕所革命”为例，浙江省在这方面成绩卓著。如嘉兴凤桥镇以“河长制”提档升级为依托，持续将“五水共治”工作向纵深推进。共动员全镇19名镇级河长、44名村级河长以及116名助理河长做好每月巡河工作。同时，镇“五水共治”办还联合镇“四位一体”办等相关部门加强巡查频率和力度，全力做到每周全覆盖。关于卫生环境治理和厕所革命，浙江省农村也加大力度，到2018年底，全省共创建国家卫生乡镇58个，省卫生乡镇867个，省卫生村9790个，全省无害化卫生厕所普及率达98.55%〔11～12〕。应该承认，长期以来，农村生态环境污染十分严重，在农村治理现代化中很难引起足够重视；习近平总书记到全国各地农村考察时多次指出，要进行“厕所革命”，这是关涉“民生小事”的“大情怀”，这在新农村建设中具有标志性特点。据统计，农村厕所改造加速推进，农村卫生厕所普及率从2012年的71.7%，提高到2016年的80.4%〔13〕。应该说，如今的河流甚至厕所治理都得到高度重视并取得显著成就，标志着农村治理体系和治理能力现代化向前迈进一大步。

治理方式更加多样化，特别是新科技的广泛应用大大提升了工作效率，这是农村治理体系和治理能力现代化的第四个特征。传统的中国农村治理往往注重墙报报栏、广播喇叭、宣读宣讲、纸本存档等方式，随着时代和社会生活巨变特别是新媒体发展，这样的方式渐被新的治理方式取代，至少从根本上实现了全面和整体性跨越。最具代表性的是，通过大数据分析就可将农村扶贫低补中的弄虚作假检验出来，农民足不出户就能通过手机控制绿色农业温度湿度及病虫害，在城市打工的农民也可通过视频与身在农村的父母妻儿见面聊天，身在别处也可通过智慧灯光和手机视频观察家中安危。与此同时，农村还可以利用手机微信和网上信息化平台互相交流与授课学习，从而达到线上提高能力水平和农村优化治理。在此，农村治理体系与治理能力现代化确有根本改观，也发生了革命性变化。如广东“清远模式”率先探索让电商进入农村和贫困山区，充分发挥市场和科技扶贫力量，在科技治理乡村中迈出坚实步伐〔14〕。成都大邑县对党员实行“六化”式“微党校”培训，这“六化”包括：远教(远程教育)升级化，用活远教站点；布局全域化，培训全覆盖；师资多元化，提高培训质量；课程微型化，易学易记易用；基地统筹化，生动鲜活务实；培训体系化，科学规范高效。以课程微型化为例，每次上课一般不超过两节，每节课10至30分钟。上课内容主要以“党性+”方式进行，如“党性+精准扶贫”“党性+法治教育”“党性+创新创业”，到2016年县委党校牵头重点培训14期，共1300人；乡镇党委轮训100期，培训4000人；村(社区)和社会组织等培训249期，约2万人〔15〕。还有全国不少农村实行网格化管理，小到政策宣讲、民情收集、村民评议；大到矛盾化解、环境治理等，中国越来越多农村通过创新农村基层管理建设，不断增强乡村公共服务、公共管理和公共安全保障能力，提高服务群众能力。如甘肃定西渭源县田家河乡香卜路村，在以村民小组为单位的网格化管理体系中，7名村民小组组长担任一级网格员，22名村民成为二级网格员，为全村260多个家庭提供服务，基本实现全覆盖。与此同时，每个网格还配备了包片调度员，由驻村工作队队员或村干部担任，负责协调指导网格员开展工作，及时掌握群众要求，确保服务重心下沉。包片调度员和网格员还会定期开展政策宣传工作，在医保报销、惠农资金发放等方面解难释惑，使群众的诉求得到及时回应和解答〔16〕。这样的农村治理方式既系统全面又灵活多样，收到了良好效果。

与发达国家相比，中国农村情况非常复杂，其治理体系和治理能力现代化还处于起步阶段，不过，其成就不可低估，也不能简单否定。特别是在改革开放四十年时间里，能实现历史性跨越和突飞猛进式发展绝非易事，这些成就的取得和宝贵的经验启示将会为今后进一步发展打下坚实基础，并获得新的长远发展动能。

三、农村治理体系和治理能力现代化的困境与突破

评估中国农村治理体系和治理能力现代化程度水平，既需要有纵向的历史发展维度，还要有更高的横向及其未来发展标准要求。这是一个更具综合性、体系化、系统性和科学性的结构图景。就如有学者所说：“一般认为，国家治理体系由经济治理、政治治理、文化治理、社会治理、生态治理五大体系构成，但这种纵向治理体系的观点，实际上是一种各自为政、部门化的思路，无法从根本上建构起系统、整体、协同的治理格局。根据全球‘治理’思想精髓、世界发达国家治理实践和中国国情相结合的视角来看，具有中国特色的‘国家治理体系’，应该包括五大基本内容。”这主要包括：一是治理结构体系，“党、政、企、社、民、媒”六位一体。治理结构解决的是“治理主体是谁”“治理主体之间是什么关系”两大问题。二是治理功能体系，动员、组织、监管、服务、配置五大功能。功能体系解决的是“治理体系主要发挥什么作用”的问题。三是治理制度体系，法制、激励、协作三大基本制度。治理制度体系解决的是“如何保障治理结构有效运转”的问题。四是治理方法体系，法律、行政、经济、道德、教育、协商六大方法。治理方法体系解决的是“具体靠什么手段进行治理”的问题。五是治理运行体系，自上而下、自下而上、横向互动三大运行方式。治理运行体系解决的是“治理体系采取何种方式、何种路径运转”的问题〔17〕。以这一标准衡量，我国目前农村治理问题多多，离体系和能力现代化还有较大距离，需要实行根本性突破与历史性跨越。

其一，以全局性眼光和系统观念，克服农村治理体系和治理能力现代化过于停留在局部甚至细枝末节的弊端。如前所述，全国农村虽有不少地方表现出协同共治局面，也有不少系统化制度规定和治理创新探索，从而将治理体系和治理能力现代化向前推进了一大步；但是，也应该承认，整体而言，目前的中国农村治理体系和治理能力现代化程度不高，离国家两个一百年现代化宏伟奋斗目标还有很大距离。这主要包括：一是不均衡甚至失衡的情况大量存在，这在整体上表现较为突出。比较而言，像浙江、山东、四川、广东、北京、上海等地的整体系统观念较强，也出现一些协同治理、系统发展的典型案例；然而，就全国范围看，这方面的短板非常明显，不要说中西部，就是经济较为发达的东部省份甚至沿海地区，大多数也难做到协同治理和系统发展。这就为我们提出一个严峻挑战：在今后15年甚至30年时间内，要克服更多农村局部甚至细枝末节式治理，进入全局性、战略性、系统化发展格局。二是在不均衡的局部甚至细部，也仍存在不均衡、矛盾性甚至近于断裂的治理问题。以村两委为例，在村支书和村委会主任之间一直存在权力关系的困境：较早是村委会主任强势出击，认为自己是民主选举的，对于没经过民主选举的村支书有合法性优势；后来，在强调党的领导下，村支书取得了村治第一责任人的合法性，于是村委会主任渐趋弱势；再到后来，全国各地大量实行村两委书记和主任一肩挑。当前，这一问题仍处于争论中，有人赞成有的反对。其实，站在农村治理体系和治理能力现代化角度说，未来必须解决村两委关系，从而达到二者的合理结构关系。另如乡镇一级在农村治理中的模糊甚至尴尬地位：作为农村治理的中坚力量，乡镇党委和政府上承下达，作用不可代替；然而，现实情况是其权小责大，特别是在村民自治和取消农业税后，乡镇党委和政府有明显的边缘化倾向，这也是它不断被上级政府“甩锅卸责”的一个重要原因。今后，应重视为乡镇定位，在放权赋能和尽职尽责等方面确定其应有的边界，理顺县、乡镇、村之间的关系。当然，在“四个民主”中，也存在重选举而轻决策、管理和监督的情况，致使农村民主治理不平衡和不彻底。三是农村治理与城市治理、国家治理的失衡。在不少人看来，国家治理体系和治理能力现代化就是城镇化，是以农村的消亡为前提和代价的，有人直言在农村“三无”(老、弱、小)人员情况下，如何实现现代化？还有人甚至认为，只需要城市社区，至于农村社区甚至农村行政村也只是过渡性的。表面看这似乎不无道理，但细加思之，这是没有大局观、系统观和战略发展的狭隘与盲目。为避免这种情况发生，我们必须有整体思维和系统思维，从国家全面战略发展高度理解习近平总书记关于乡村振兴及农村现代化的有关论述，改变农村现代化与城市现代化和国家现代化的失衡甚至断裂。四是调整农村治理与世界化和人类命运的失衡。“五四”以来，中国的现代化进程已经开启，并紧跟欧美为代表的世界文化前行，但我们很少思考世界化与人类命运将走向何方，它是否代表人类的未来与幸福？不反思这个问题，中国农村治理就会失去农业文明这个基础，也就对西方现代化包含的异化习焉不察。因为理想健康、自然幸福的人类文化与文明，一定包括城市现代化和农村现代化的双向变奏，这需要在互相补充、相得益彰中取长补短。事实上，西方现代化带来的城市病，特别是这次新冠肺炎疫情在都市的肆虐就很好说明这一点。中国农村治理体系和治理能力现代化必须有这样的整体意识、大局观和战略站位。

其二，确立资源共享和合作共赢理念，改变农村治理体系和治理能力现代化各自为政的封闭保守状态。改革开放以来，我国打开了国门，我国农村也走出了封闭保守，于是城乡二元对立开始进入城乡统筹发展治理格局，农民工到城里打工和农民变市民已变得平常自然。不过，在这种巨大的变革进步面前，广大农村在观念的守成保守却是根深蒂固的，要真正有所改变并非朝夕可成。在农村治理中也是如此：一面是现代进程的开启与突破，一面是对非现代因袭传统的守护甚至难以克服的惯性依赖。因此，不要说物理上的区隔在数十年后依然存在，心理、精神、文化、思维上的固守更难根除。这就造成农村治理体系和治理能力现代化进程中，地方的、地域的、单位的、组织的、职业的各自为政，从而影响资源共享和合作共赢，这必然大大降低实效，也难以实现最大优化。比如，农民工作为一个巨大的社会群体，也是改革开放至今不可忽略的重要流动现象。关于它的信息资源一直处于模糊甚至封闭状态，很难达到资源共享，也无法为农民工提供真正的服务，从而导致农民工流动及其研究的盲目和无效。又如，全国各地的网站，关于农村治理方面的资料甚少，不要说各级政府的公共平台，就是有关农村研究机构和团队，也少有将相关资料拿出与大家共享，更不要说向外普及与推广。再如，我国农村自实行生产承包责任制以来，广大农民由原来人民公社时期的集体经营变为个体单干，这是生产力和生产关系的一次真正革命，也是自由、自主、自为、自在的重新获得。然而，我们也不能忽略另一面，即这是一种开放中的保守、自主中的自私自利、个性张扬中的失范。因为不少农民变得越来越“个我”和自我，这也是为什么，原来人民公社时期农民参加义务劳动习以为常，单干后国家花钱也买不来农民劳动，拆迁户死活与国家没商量，以及上访事件和群体性事件频发。表面看来，这种信息封闭和不对称只是单位主义、地方保护主义或个人主义所致；往深处讲，仍是封闭保守观念和现代公民意识缺乏的结果。因为现代化的核心价值观就是要在破除封闭保守，获得自主性、主体性后，走向开放、自由、平等、对话、公平、正义、共赢。因此，今后中国农村治理体系和治理能力现代化必须走出狭小格局，获得天地之宽和现代思想意识，在资源共享、优化共赢中获得更大的发展空间和巨大动能。

其三，重视全球化视野和新科技力量，摆脱农村治理体系和治理能力现代化过程中较为传统的思维定式。现代科技日新月异，世界正面临前所未有之大变局，任何国家治理都不可能靠自己独立完成，必须在全球化视野中实行协同发展。中国农村治理也是如此，不要说在传统的思维定式中停滞不前，就是紧跟世界步伐以及与先进科技同行，也不一定能做到不落人后。就目前情况看，我国农村治理在以下方面令人担忧：一是干部年龄普遍偏大，年轻干部外流现象严重，有的乡镇30岁以下的年轻干部屈指可数。在某县的乡镇和科局一把手中，35岁以下只有12人，占全县年轻干部的7.1%，乡镇一把手中的年轻干部占比更低。而30岁以下的年轻干部在各乡镇不超过2人〔18〕。二是干部队伍素质较低，这既包括学历低，也包括缺乏专业，更不要说掌握现代化的管理技术和紧跟世界发展潮流的能力水平。以成都都江堰市为例，2004年，在44个农牧片区部工作人员中，非专业人员占92%；在29个林业片站工作人员中，非专业人员占83%〔19〕。在农村专业口中是如此，在非专业口的非专业人员情况更可以想见。不少乡镇村干部之所以感到工作压力山大，整天喊哭叫累，甚至以各种形式主义对付填表、报表，与他们不会电脑打字，更没掌握网络信息化操作程序不无关系。在这次新冠疫情防控中，不少地方的卫生部门领导不是学医的，这可能是疫情突袭时，他们变得手足无措、无以应付、造成较大损失的重要原因。如复旦大学公共卫生学院的姜庆五表示，在全国很多地方，卫健委的一、二把手都无医学背景，也没有公共卫生教育背景。因此，这次被提拔重用的9位卫健委干部，能找到资料的，有5人为医学相关专业，且多是卫健系统的“老兵”〔20〕。这当然包括基层特别是农村卫生院领导干部在内，反映了农村治理体系和治理能力现代化过程中，没有专业的无能干部是多么可怕。习近平总书记指出：“把握新发展理念，不仅是政治性要求，而且是知识性、专业性要求，因为新发展理念包含大量充满时代气息的新知识、新经验、新信息、新要求”，“如果只是泛泛知道其中一些概念和要求，而不注重构建与之相适应的知识体系，知其然不知其所以然，讲话做事就缺乏专业水准”〔21〕。从此意义上说，中国农村干部最缺乏现代的知识体系、专业能力、管理经验、治理水平。这是今后需要下大力气攻关和解决的重要问题。三是农村科学创新、转化、运用能力较差，势必影响治理体系和治理能力现代化水平提升。以往，我们总是从更高层级的科研院所或大学要求科技创新、转化、运用，至于广大农村则重视科技反哺农村，特别是让科技工作者尤其是那些掌握简单科技的基层工作者到农村帮扶，这就造成整个农村科技研发动能不足，使科技流于表面化，大大阻碍和限制了农村科技现代化与科学管理现代化。其实，除了让科学家到农村建立科技小院，还要注意培养农村科技创新发展，营造农村广大干群热爱科学、运用科学、创造发明的氛围。只有当整个农村科技创新能力水平得以提升，民间力量特别是农民智慧得以开发，科技才会获得真正广阔的发展空间。事实上，有不少农民包括农村基层科技人员是发明能手，也是农村农业科技力量的拥趸者，而且这个队伍人数众多，发展潜力巨大，是一股不可限量的民众力量。因此，今后如何让中国农村与城市、世界科技对接交流，这是农村治理体系和治理能力现代化快速实现的捷径。当然，要做到这一点，加强培训、有组织推进、请进来和走出去、建立奖励激励与考核制度机制，都是必要的切实可行办法。

其四，强调中国式现代化发展思路和方法，避免农村治理体系和治理能力现代化无所适从甚至迷失正确航向。一个世纪以来，中国的现代发展基本遵从西方标准和路径，作为后发国家某种程度上是必要也是必然的；但另一面，我们必须坚持中国特色的社会主义现代化，即中国式的现代化发展之路。特别是在中国广大农村，更应考虑中国的历史语境、国情和农村实况，否则就很难让治理体系和治理能力现代化在农村生根发芽和开花结果。以村民自治为例，在较长一段时间内，我们依据的主要是西方理论、标准和方法，所以每次选举都请外国专家给予指导，在温岭民主恳谈和一些乡镇的财务预算中，也引进了西方的计量标准，以至于在学界形成这样的共识：由于中国村民自治过于注重政府推动，特别是运动式开展各项达标活动，从而导致自治程度不高的结论。还有，即使在清末民初的地方自治章程和20世纪二三十年代的乡村建设运动中，晏阳初等人也多以西方民主模式对中国农村农民的贫穷愚昧实行改造，其知识分子的高位启蒙特点非常明显。梁漱溟曾表示：“我们与农民处于对立的地位；他们是被改造的，我们要改造他。譬如定县从贫、愚、弱、私四大病，而有所谓四大教育；很显然地贫、愚、弱、私是在农民身上，我们要用教育改造他。这怎能合而为一呢？其中最核心的一点问题，就是农民偏乎静，我们偏乎动；农民偏乎旧，我们偏乎新。”〔22〕还有，在中国农村推行西方的社会组织标准和模式，也带来不接地气的局限。这就导致长期以来中国农村现代化的西化特点，也不利于中国式农村现代化的特色优势发挥和创新。事实上，今后中国农村治理体系和治理能力现代化特别需要在借鉴西方现代化优点长处的情况下，走出一条适合中国自身的现代化道路，以充分体现社会主义核心价值观的具体要求。最有代表性的例子是，农村治理的自治、德治、法治观念与实践。目前，农村治理中有两种倾向值得注意：一是过于强调西方法治模式，凡事都诉诸法律，于是导致机械运用和盲目崇拜西方法治的做法。这就导致许多本可靠协商、调解解决的小问题，都要通过法律程序，引起不必要浪费，也不符合中国传统文化精神和熟人社会特点。因为一旦因小事走法律程序，即使官司赢了，也容易使双方成仇。如用中国的调解协商，再辅以西方的法治精神，往往能达到事半功倍之效。二是过于拘泥中国传统的调解方式，本该追求公平、正义，以显示法律尊严的一些重要重大案件，往往被“协商”掉了，这不利于法治精神倡扬。在农村治理体系和治理能力现代化建设中，如何走出西方法治模式，同时又能实现对于传统的现代性转换，是个值得研究的课题。因此，中国式现代化最可靠也是最能得到较好体现的，应是在农村治理体系和治理能力的完善和提升上。

中国农村治理体系和治理能力现代化还有很长的路要走。但是，我们必须坚持走自己的路，更要有清醒的理性自觉认识，以便在总结评价过去历史时，又能立足于国情，在批判借鉴外国成功经验的过程中，面向人类美好的未来。

注释：

①资料来自笔者2019年9月在浙江嘉兴平湖市的调研座谈记录。