治理现代化视域下的“智慧警务”建设研究

2021-11-29乔淑贞

安徽警官职业学院学报 2021年1期

乔淑贞

（河南警察学院，河南郑州 450046）

随着大数据技术的迅速发展，公安机关在探索警务机制改革中纷纷利用网络和信息技术、大数据、云计算、人工职能等最新的科技成果，打造“智慧警务”。智慧警务是推进国家治理体系和治理能力现代化的具体实践，在提高警务效能方面取得了显著的成果。但同时，也存在着一些亟待解决的问题，需从理论上加以厘清。

一、智慧警务建设的背景

大数据“正在改变我们的生活以及理解世界的方式”[1]，与此同时，也在推动着社会管理的变革。大数据为我们提供了应对医疗、交通、预防犯罪等各个领域挑战的全新的解决途径，对解决我国现代化建设中面临的种种问题提供了创新方式，尤其是在2020 年的新冠疫情防控中发挥了巨大的作用。

自2010 年IBM 正式提出 “智慧的城市” 愿景后，世界各国纷纷启动“智慧城市”建设。 2012 年我国确立首批国家智慧城市试点名单（90 个），截至2017 年底，中国超过500 个城市均已明确提出或正在建设智慧城市。[2]在“智慧城市”建设框架下，各个领域正在向着“智慧”的方向发展，“智慧交通”、“智慧社区”、“智慧校园”，“智慧” 成为我们所处时代的关键词。警务治理是城市治理体系的重要组成部分，为适应智慧城市建设步伐，各地公安机关在警务信息化实践中也纷纷开始探索“智慧警务”模式，将新一代信息技术运用于警务实践中。

大数据时代对创新社会治理体系、提高治理能力提出了新的较高的要求。党的十八届三中全会以来，推进国家治理体系和治理能力现代化成为一项重大的战略任务。公安机关作为社会治理的重要主体，必须转变治理理念，创新治理机制。公众对高效便捷服务需求的不断增长与有限的警务资源不能有效满足社会治安的需要之间的矛盾在大数据时代更为突显，传统警务模式与新形势新任务不适应日益突出。党的十九大以来，公安部以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，做出“科技兴警”的重大战略部署。在2018 年1 月召开的全国公安厅局长会上，公安部部长赵克志提出“公安大数据战略”，就“智慧警务”建设作出全面部署。智慧警务正是在大数据时代因应治理现代化对警务模式进行探索的产物。

二、智慧警务建设的基础

（一）智慧警务的实践基础

1.公安信息化建设

20 世纪90 年代，伴随着我国推行电子政务的进程，公安信息化建设得到快速发展。尤其是1999年正式启动的“金盾工程”，经过十多年不断投入和建设，已取得令人瞩目的成果，建成了包括治安管理信息系统、人口管理信息系统、刑事案件信息系统、出入境管理信息系统、交通管理信息系统等在内的八大数据库及各类公安应用信息子系统。这些应用信息系统的建设为我国人口管理和服务、社会治安维护、打击违法犯罪做出了巨大的贡献，并在一定程度上实现了信息共享。[3]2008 年开始,“金盾工程”二期将目标和重点转向信息资源的管理与共享，致力于“形成公安信息资源和社会信息资源全警采集、全警应用、全警共享的公安信息化应用格局”[4]。 “金盾工程” 的实施在基础设施建设和警务模式转变方面为“智慧警务”建设奠定了重要基础。

2.地方的探索与实践

与此同时，地方警务实践是推动警务机制改革的内生力量。 2010 年以来，部分城市公安机关一方面为适应智慧城市建设，另一方面在积极创新警务机制改革的过程中逐步开始了警务新模式探索，新的信息科技成果被吸收进警务治理机制中成为重要要素。如早在2011 年，河南省商丘市基层派出所就通过扩建“警务e 超市”、推广安装服务群众窗口评价器等方式，不断完善警务信息化管理，打造“智慧警务”。[5]浙江省金华市婺城公安分局通过打造融海量信息并可瞬间做出数据分析的“一点通”警用地理信息系统，实现智慧破案。[6]随着大数据和新的信息工具的应用，目前，各地“智慧警务”建设进一步走向深入。

可见，我国自上世纪90 年代开始的公安信息化建设成果和实践层面各地公安机关在智慧城市建设框架下进行智慧警务探索共同推动了我国的智慧警务建设。

（二）智慧警务的理论探索

对“智慧警务”进行概念界定不仅是理论研究的出发点，也是“智慧警务”实践的认识论前提，有助于解决实践中的问题。在近10 年的研究中，学者多从技术的角度关注智慧警务的实现过程，或将其作为一种理念和模式单纯强调智慧警务对智能要素的整合。对智慧警务的这些概念界定在一定程度上忽略了其时代特征。事实上，任何一种概念都难以全面涵盖智慧警务的所有要素，只有充分认识其时代背景才能充分揭示智慧警务建设的意义。因此，笔者更赞同从宏观角度对智慧警务进行界定，乔智在文中的如下概括可视为一种不错的尝试：“智慧警务是因应信息化发展步伐，为提高警务运作效率、提升动态治安掌控能力而做出的具体探索。 ”[7]

智慧警务是以新一代网络信息技术为依托，以提高警务治理能力为目标的一种新理念和新模式。作为一种新理念，它要求突破传统警务的思想局限，充分认识现代化的信息处理技术等智能要素在警务中所能发挥的效用，在警务机制的各个环节融入智慧要素；作为一种新模式，智慧警务与传统警务模式相比，其核心是信息的获取、处理和使用，这极大地影响了公安机关的工作方式、决策的正确性和行动的有效性。作为推进警务信息化建设、深化警务机制改革的新成果，智慧警务融入了网络、大数据、云计算、人工智能等最新的科技要素，“使得警务资源高度融合、治安管控高效有力、公安服务更加便捷。 ”[8]

三、智慧警务实践和研究中的突出问题

智慧警务依托网络和信息科技、云计算、大数据和人工智能等最新科技，具有传统警务无可比拟的优势，在解决警力不足、信息获取延迟、信息沟通不畅等传统警务难题方面尤为凸显。随着网络信息科技的迅速发展，智慧警务将不断走向深入，与此同时，数据安全、法律领域的挑战及伦理价值冲突等风险也与日俱增。目前的实践和研究中，体现了以技术解决为导向，在一定程度上忽略了制约智慧警务深入发展的制度因素和人文因素。

（一）技术中心主义导向

1.平台繁多、数据分散，严重制约智慧警务走向深入。为了贯彻“科技强警”和“公安大数据战略”，除了依托全国公安信息平台外，各地公安机关在实践中通过警企合作与本地大数据龙头企业或阿里巴巴这样的超级网络商务平台或华为通信公司合作，使社会主体在一定程度上参与到警务治理体系，公安机关得以有效整合社会资源，积极适应网络和大数据技术的快速发展。如贵州省公安厅刑侦总队在刑侦领域对接贵州省大数据龙头企业，就业务难点开展研究合作。[9]目前，除了国家层面由公安部主导的“金盾工程”的建设成果外，从省、市公安厅局到县区级公安机关和基层派出所事实上均自主开发或通过警企合作的方式建设了大大小小的警务应用平台，形成了多层级的格局。这些平台的建设对于解决本地公安工作的现实困难，提高警务效能起到一定的助推作用。但同时无法避免的是，各级公安机关自行开发的应用平台存在着数据结构不统一，不同层级和部门重复投资建设等不利于长期发展、深入应用的问题。

必须看到，制约智慧警务深入发展的除了技术因素外，制度因素也是不容忽视的。一是公安机关的条块管理体制的制约。条块结合，各个部门职能分工明晰的行政管理优势在一定程度上成为实现信息共享的障碍，因此，在2018 年1 月全国公安厅局长会议上，赵克志部长提出“要打破部门警种壁垒，打通交换共享渠道，集聚优质资源，推进开放共享，努力实现数据规模效益和价值最大化”。二是在警企合作和警务机制创新中缺乏国家层面的宏观指导，相关法律法规尚不完善。在警企合作中缺少运营准入标准，各级及不同地方的智慧警务建设依托于不同的商业化技术平台，各平台之间难以实现数据共享，从而形成数据孤岛，不仅警务系统与其他社会领域和部门之间难以实现数据共享，即便在公安机关内部各部门之间也存在着数据互不融通问题，导致智慧警务建设中的大量投入难以有效发挥作用。

2.警务数据安全风险是智慧警务持续发展面临的严峻挑战。大数据时代即大风险时代。智慧警务建设的核心是对警务数据的整合，通过各种传感器和警用摄像头等数据终端每天实时采集海量数据，同时，存储技术的进步和高速无线网络的融合使数据的高速传输成为可能。可以预见，随着科技的发展，当前制约我国智慧警务建设的技术问题将迎刃而解。未来，有了这些技术的支持，警务部门实时收集和传输以及分析数据的能力将大大提高。但与此同时，警务数据的安全风险也日益增大。 “随着大数据在当今社会活动中的不断渗透，其越来越多地被用作公共决策和治理的基础和依据，这一过程中由于警务大数据自身错误和扭曲等原因导致的后果可能非常严重，数据质量、隐私安全、价值争议等问题已经成为大数据时代警务新的风险议题。 ”[10]此外，警企合作中第三方运作的数据监管不到位，个人信息保护专项立法缺位，警务行政主体在个人信息保护中的法律责任不明确有可能加剧这种风险。警务数据的重要组成部分是公民个人信息，目前，维护数据安全或信息安全的一个基础性法律是《网络安全法》，该法的出发点是维护网络领域的国家安全，因此在个人信息保护方面有着一定的局限性。

（二）指标主义倾向

智慧警务建设中如何加强顶层设计？是否应在国家层面建立统一的评价指标体系？还是应充分发挥各级公安机关的积极性，能动地探索多元模式？也是目前智慧警务实践中亟需回答的问题。

如前所述，各地公安机关在智慧警务的探索中自主开发或合作引进的系统平台存在着数据标准不一，重复收集等问题，限制了数据融合。对此，学者主张加强顶层设计，呼吁出台国家层面的统一标准。笔者对此持审慎态度。如果放在我国法治建设的大背景下来观察就会发现，通过建立指标评价体系进行绩效评估并非某一领域的偶然做法。在我国的法治国家建设过程中，围绕依法治国和社会主义法治国家建设目标，全国范围内曾出现“依法治省”、“依法治市”、“依法治县”、“依法治乡”、“依法治村”等“法治运动”。地方政府热衷于设计法治指数，试图通过将法治建设工程量化为具有较强可操作性的指标来逐步推进。在当前方兴未艾的智慧城市建设中，确立指标体系进行评价也为理论倡导者和各级实践主体所热衷。有学者主张建立国家“评价体系”，通过数据融合汇聚和共享开放，以新型智慧城市评价为抓手，推动城市治理、公共服务和科学决策水平持续提升。受这一思路启发，智慧警务建设虽仍处于探索发展的初级阶段，研究者也尝试从各个角度提出智慧警务建设的具体指标体系和框架。建立指标体系进行量化评估体现了现代社会的精细化管理，法治评估已然成为“全面依法治国的重要组成部分”，是引导地方在各领域发展的一个重要手段。 “地方法治工作的成就应当获得展现，这是激励地方积极性的重要形式”。 “来自上级及中央的评价是地方法治工作的基本动力，是地方赢得‘注意力竞争’ 的主要方面”。[11]然而，在热衷于各类指标体系设计的同时尤应保持理性。与经济领域GDP 可以精确量化不同，法治更多是一种理念和原则。在设定统一评价体系中，会否导致地方过于追求绩效，而忽视法治的价值追求，最终与法治的初衷背道而驰？在智慧城市、智慧警务建设实践中建立统一的评价标准是否会导致有些城市及公安机关盲目跟风，把智慧城市、“智慧警务”建设作为政绩工程和形象工程，严重脱离本地经济社会发展的实际？对这些问题如不能理性地加以分析，则只能加剧地方在智慧警务建设中的各种风险。

四、智慧警务法治化的路径选择

法治是现代国家治理、社会治理的基本方式，法治化是实现国家治理体系和治理能力现代化的关键，完善的法律制度是社会公平正义和人民权利的重要保障。法治化也是智慧警务建设的必由之路。

（一）构建和完善法律体系，加强制度保障

完善立法是对现代科技进行有效规制的首要途径。

1.完善个人信息保护法律体系。党的十九届四中全会提出，要“建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则。推进数字政府建设，加强数据有序共享，依法保护个人信息。 ”[12]随着上世纪90 年代以来我国电子政务的发展，公安机关已经成为最大的公民个人信息库主体，并在一定范围内实现跨部门的信息共享。各地公安机关在智慧警务建设实践中也多采用与第三方合作的方式搭建信息平台，实现数据收集、分析等智能化过程，但现有立法中并未明确包括公安机关在内的政府主体在收集、管理使用个人信息中的责任。因此，应尽快出台专门的《个人信息保护法》，完善以权利保障为核心的立法体系，明确各方主体尤其是政府（拥有最大的个人信息数据）在个人信息采集、使用、管理中的责任。

2.加强智慧警务建设的宏观指导和规范，明确各级、各方主体在智慧警务建设和警企合作中的地位和责任。警务数据安全风险一方面缘于数据来源，一方面缘于管理责任不明确。因此，应明确地方各级公安机关、各个部门开展警企合作的广度和深度，以及公安机关和第三方在数据收集、使用、管理各环节的责任。

（二）重视智慧警务建设中的人文要素

智慧警务建设中不仅要建立健全法律制度体系，更要将法治思维、法治方式贯穿于警务治理的全过程，以法治化推动警务治理现代化。

1.促进公安机关和警务人员主动转型，积极适应大数据时代的社会变革。科技的迅猛发展，网络的全覆盖，使社会生活的各个领域被信息化所裹挟。在此背景下，充分掌握和利用海量的数据资源成为实现社会治理现代化，提高治理能力的必然要求。公安工作面向的是更为庞杂的大数据，“来源于人口、刑侦、交管、监管、涉外、治安等多系统、多接口，信息庞杂，数据格式不统一”，带有高复杂性，超出了传统的人工处理能力。因此，警务体系必须积极适应大数据时代的变化，主动实现转型，借助大数据技术，最大限度地释放警力，提高警务治理能力。公安机关和警务人员应充分认识大数据带来的时代变革，积极适应并推动警务机制转型。

2.坚持以人为本的发展理念，坚持人权保障原则。以人工智能为代表的新一轮科技革命正在深刻影响着人们的生产方式、生活方式和思维方式，也引发了诸多道德判断困境及其伦理思考。在人工智能所到之处，均应进行目的价值的追问。人类在积极主动地改造客观世界的同时，现代科技越来越使人类陷入边缘化、被动化、客体化的危险。信息化时代，人的信息随时被暴露，成为各种犯罪的手段。社会治理创新，警务治理模式改革需要不断吸收最新的科技成果，但无论治理方式发生怎样的变化，治理主体始终是人，治理的目标和受益者也只能是人。智慧警务“汇聚人的智慧，赋予物以智能，使汇集智慧的人与具备智能的物互存互动、互补互促”，其始终是以“人”为中心，综合各种周边要素，实现对社会秩序的有效管控。人的主体地位，人在智慧警务发展中的主体能动性决定了智慧警务的走向。

（三）激励多元的智慧警务模式

毫无疑问，地方经济文化发展水平是影响智慧警务建设的重要因素。智慧警务需要大量的基础设施投入和人才配备。就全国范围内“智慧警务”建设而言，走的路径是：在先进地区试点实践，取得成效之后，由中央进行战略部署，进而在全国范围内铺开。由于各地经济文化发展的差异，对“智慧警务”建设的需求表现出差别。整体而言，在经济文化发展相对先进的地区和城市，如省会城市，对“智慧警务”建设持积极和主动的态度；而在经济文化相对落后的地区，对“智慧警务”建设则表现被动。信息科技的迅速发展不仅加速了城市运转，也使民众对便捷高效的城市公共服务有着更高标准的需求，因此在经济文化发展相对先进的城市和地区，对智慧警务建设的需求也更为迫切，这是智慧警务建设的内部推动力量。如较早进行智慧警务实践的深圳，即是在其经济文化发展到一定程度，社会需求推动下进行的积极主动探索。在经济文化发展相对落后，对智慧警务建设需求不是那么迫切的地区以统一指标强制推行智慧警务建设，则是忽略服务基层民众需求的准则和宗旨，将不可避免造成公共资源的巨大浪费。

以中央为指导，地方为主体进行智慧警务建设，鼓励地方探索多元化的“智慧”警务模式。智慧是一种理念，是大势所趋，智慧警务建设要求充分吸收和利用当前科技发展中的智慧要素，但智慧警务建设没有也不可能设定统一标准，不可能脱离各地的社会发展现状和环境。对经济文化相对落后的地区需要有一个过程，要有充分的思想准备。因此，中央在部署“智慧警务”建设战略时，应充分注意“智慧警务”建设中的区域差异。“智慧警务”建设如果脱离本地的经济文化基础，则不仅难以实现高效的目标追求，还会造成大量基础设施投入的浪费，同时增加基层警务人员的负担。因此，笔者主张在全国范围内采取阶梯式建设，充分考虑地区差异，分层实施。以满足服务基层民众需求为准则和目标，使供需适宜。同时，各地在“智慧警务”建设中应充分注意吸收优势的本土资源，把先进的科技成果与本地文化资源相结合，建设具有本地特色的智慧警务模式。