我国食品安全领域行刑衔接机制研究

董艳慧

（赤峰市食品药品安全监测中心，内蒙古赤峰 024005）

行刑衔接，又叫两法衔接，主要是指行政执法与刑事司法的有机衔接，在具体衔接中，检察机关会加强与行政执法机关、公安机关以及行政监察机关的合作，实现工作对接，避免出现以罚代刑问题和有罪不究问题以及降格处理问题，确保行政执法中查办的涉嫌犯罪的案件能够被及时移送到司法机关予以处理，使整个工作机制更加完善。食品安全关系着民生问题，食品行政执法能否和刑事司法进行有效衔接，是依法打击食品犯罪、确保人们饮食安全健康的关键因素。为了更好地打击食品安全犯罪问题，《刑法》《行政处罚法》《食品安全法》和《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》等已作出了修改，对具体的操作规程等作出规定，从而为行刑衔接提供了科学的法律参考依据。但在实践中却因种种主观、客观原因导致食品安全领域行刑衔接工作还不够完善。现就我国食品安全领域行刑衔接工作背景和历程、立法现状、操作模式和行刑衔接中存在的问题与建议进行分析。

1 行刑衔接工作背景和历程

2001 年，国务院首次于《国务院关于整顿和规范市场经济秩序的决定》对行刑衔接进行了解释。同一年，国务院颁布了《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，继而将行刑衔接首次纳入法制日程。2010 年12 月，中共中央办公厅联合国务院办公厅转发了中纪委等部门提出的《关于加大惩治和预防渎职侵权违法犯罪工作力度的若干意见》，明确了完善行刑衔接机制，加强查处渎职侵权犯罪力度等措施。2011 年的2 月，中办、国办再次联合国务院法制办等有关部门转发了《关于加强行政执法和刑事司法衔接工作的意见》（简称《意见》）。2015 年12 月，原来的国家食品药品监管总局联合其他部门颁布了《食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》，这一办法继十八届四中全会后行刑衔接的第一项机制建设成果，对行刑衔接的相关工作流程与措施予以进一步明确，同时，为解决食品药品领域行刑衔接案件办理工作的低效问题以及深层探索在全国推广操作等工作提供了更细致的可操作性指导规范。2020 年8 月，国务院修改《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》。

2 行刑衔接立法现状

目前，我国《刑法》《行政处罚法》《食品安全法》等分别对两法衔接的操作规程作出规定，为两法衔接提供了法律依据。例如，《刑法》中所规定的关于食品安全的犯罪主要包括生产销售不符合食品安全标准的食品罪、生产销售有毒有害食品罪、生产销售伪劣产品罪和非法经营罪等。当前最新修订的《食品安全法》对食品生产经营中所出现的违法犯罪行为的查处进行较大范围的改革,要求执法部门首先要判断违法行为是不是构成刑事犯罪,若已构成了犯罪行为,就直接交由公安部门开展侦查工作,追究刑事责任；若还没有构成刑事犯罪,就由行政执法部门自己依法实施相应的行政处罚。现行《行政处罚法》只对行刑衔接作了原则性规定，可操作性不强。2021 年修订的《行政处罚法》对行刑衔接制度进行了细化，明确了对依法不需要追究刑事责任或者免予刑事处罚，但应给予行政处罚的，司法机关应当及时将案件移送有关行政机关。

3 全国各地行刑衔接的操作模式

我国大多数地方针对食品安全行刑衔接案件所采用的运行模式是：①食品安全监管部门发现案件并决定是否将其移送；②公安机关对食品安全监管部门所移送的案件进行审査；③实施立案侦查；④移送起诉，检察机关对案件进行审査，并提起公诉；⑤审判机关（法院）对所指控的犯罪事实进行开庭和审判。各机关之间互相配合，采用“流水式作业”模式开展单向作业，这样的协作存在一大缺陷，配合有余，监督制约力度不足[1]。国家颁布《食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法办法》之后，各地区开始结合本地以及相关部门执法实际效果和具体情况，积极探索和构建独具地方特色的管理操作模式。

（1）吉林省经过一番认真探索，构建了“专家委员会”论证模式。由食品安全监管部门与公检法等部门加强合作，建立了专家委员会，对于棘手的案件性质与证据规则等予以最充分的论证，以此确保证据认定的有效衔接[2]。

（2）海南省建立立体化打击食品违法犯罪的新机制，创建“食药＋公安”的协作管理模式，成立“联合督办室”实现全方位“线上+线下”的工作结构[2]。

（3）云南省设立了“联席会议办公室”，为各个办案机关提供互相交流经验、共同探讨疑难问题、实现信息分析与共享的平台，这样，各部门与合作机关能针对食品药品领域行刑衔接工作中所存在的问题进行共同探讨，经过协商制定最佳解决措施，并形成良好的监管合力[2]。

（4）湖南省在行刑衔接工作中主要采取了两项基本措施：①搭建信息平台，对大部分案件进行电子化录入，从而完整保存案件信息；②构建“智慧食药监”系统，以此加强监管信息化建设。通过构建和启用“智慧食药监”系统可以及时地发现和移送食品药品违法犯罪行为，确保衔接工作的顺畅性，使依法打击食品药品违法犯罪行为更快捷[3]。

（5）湖南长沙探索形成食品安全行刑衔接“长沙模式”。即设立行刑衔接食品检验实验室，专用于涉刑食品检测，创新采取联合共建共享模式，发挥市场监管、公安以及检测机构的协同作用，实现最快时间锁定证据，有利于精准打击犯罪[4]。

4 行刑衔接中存在的问题

4.1 行刑衔接程序机制不完善

虽然在国家层面上就行刑衔接制定了相应法律法规及规范性文件，两高也出台了很多司法解释，但原则性规定多、实务性规定少，缺乏细化标准、量化指标或操作实务，不便于执法人员在实际执法中掌握和操作。近年来，国内有多个地区纷纷针对食品安全案件行刑衔接程序、机制设立了试点，上文列举的试点方案在制作与实行过程中虽有一定的差异，却均取得了突破性成绩，值得各地学习与借鉴。2015 年，国家所颁布的《食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》也在设计衔接程序、机制的基础上，做了很多有益的尝试，这是不可否认的。但值得注意的是，食品安全行刑衔接程序、机制属于一项跨权力领域且涉及了多个国家机关的综合性权力运行体系，若只是以制定规范性文件“工作办法”的形式来予以规定，就不易实现统一执法、掌握司法尺度的目标。

4.2 案件移送标准不统一、行政执法人员法律知识欠缺，移送案件线索的成案率不高

由于各种涉嫌犯罪案件并未明确移送标准、实施立案标准与证据标准，部分食品监管人员的法律知识水平不高，不能从刑事法律层面对案件进行准确研判，对违法犯罪行为的深层次剖析不够，忽略一些重要证据的保全，或是所收集的证据材料并未达到刑事证据的标准要求，严重影响违法事实认定和案件移交[5]。另外，只依靠执法人员初步到现场进行调查取证工作，很难判断其是否已达到中国刑法所规定的犯罪行为，若也没有设置明确、清晰的案件移送标准，案件的操作就存在较大的主观性，很难把握“罪”与“非罪”、是“罚”还是“送”，这样容易导致在具体实践过程中，部分行政执法机关因为要考虑部门利益或者在地方保护主义的影响下对于已经涉嫌犯罪的行为没有进行移送，只是进行警告和罚款，或者采取责令停产停业的行政处罚。

5 行刑衔接的建议

5.1 健全“行刑衔接”程序机制，制定明确的案件移送标准

针对我国立法存在原则性规定多、实务性规定少，缺乏细化标准、量化指标或操作实务的问题，建议：①加速立法工作，促进相关法律法规更加具有可操作性；②对移送标准、立案标准、证据标准予以细化、量化，制定操作细则，健全规范高效的联合打假工作机制，与人民检察院、公安部门定期或不定期召开联席会议，交流行政执法和刑事司法衔接中遇到的新情况，研讨行政执法与刑事司法衔接中遇到的新问题，提高行刑衔接工作效率。

5.2 提高执法水平，增强研判能力

定期开展针对食品安全管理的法律理论知识培训和业务技能培训，准确掌握食品安全犯罪的刑事立案追诉标准与构成犯罪行为的要件；加强专业证据的收集能力，提高对于主观故意的认定意识；不断增强行政执法人员的行刑衔接工作的能力与水平，增强查处食品违法犯罪行为的能力，做到对此类案件的深刻剖析和准确研判，确保行刑衔接工作有效运行。与此同时，要建立健全大案和要案公安机关提前介入管理制度，当行政机关接到食品安全举报或者得到相关线索，发现存在违法行为以及涉嫌犯罪时，应直接启用该项制度，加强与公安机关的合作，一起到现场实施调查取证，这样有助于有效完成犯罪案件的取证与侦破工作。