中国协商民主的文化渊源、制度创新与逻辑进路

■廖清成 罗家为

协商民主是中国民主政治的重要实践形式，具有丰富的文化渊源。历代政治发展中形成的“和合”“民本”“议事”“大一统”文化思想，与当代协商民主的内涵要素具有高度契合性，在一定程度上体现了当代中国协商民主的基本特征。中国共产党将传统文化的历史底色与当代中国民主政治的实践特色结合起来，建立了富有中国特色的社会主义协商民主制度体系，形成了广泛多层制度化的发展格局。新时代，要立足历史经验与现实国情，促进优秀传统文化的现代性转化，在制度建设中融入文化要素和价值，不断完善党领导下科学完整的协商民主体系，走出一条富有中国特色的协商民主制度建设之路。

协商民主是中国特色社会主义民主政治的重要实践形式。2014年9月，习近平总书记在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上特别强调，中国协商民主的独特性、独有性和独到性具有深厚的文化基础。中国特色的社会主义协商民主制度是古代传统文化与当代政治实践相结合的伟大创造。中国共产党在追溯历史、把握国情、尊重人民首创精神的基础上，通过对优秀传统文化的接续传承，实现文化要素从传统到现代化的创造性转换，协商民主逐渐形成广泛多层制度化的发展格局，开辟了具有中国特色的社会主义民主政治的崭新发展之路。党的十九届四中全会指出，要坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，构建程序合理、环节完整的协商民主体系，为新时代推进协商民主制度建设提供了基本遵循。

一、中国协商民主的文化渊源

任何民主制度都有其独特的文化基础。推动一项制度的发展和完善，首先要理解这项制度从哪里来，深层次的文化内核是什么。中国具有源远流长的民主协商的文化传统，具体表现为历代政治发展中形成的“和合”“民本”“议事”“大一统”文化思想，在一定程度上塑造了中国人政治生活的基本方式。这些思想文化传统是中华民族数千年政治生活的智慧结晶，与当代协商民主理论具有高度的契合性，是中国共产党领导全国各族人民推进社会主义民主政治建设的重要文化源流。

（一）中国传统“和合”文化

中国传统文化比较重视人与自然、人与人之间的和谐与统一，强调以和为贵、和而不同、协和万邦、天人合一。“和合”思想是传统文化的精髓，是中华民族千百年来追求的理想境界，是中国传统思想文化中最富生命力的文化内核和因子。

“儒释道”是中国传统“和合”文化的主要源流。儒家崇尚和谐，认为治国处事和礼仪制度应以“和”为价值标准［1］，蕴涵天人合一的宇宙观、协和万邦的国家观、和而不同的社会观、人心和善的道德观。就释家而言，僧是梵语Sangha(僧伽)音译的简称，意译为和、众等，乃“和合”的意思；核心思想就是“见性、救世、通万有”，其中“因缘”“六和”“四大”也是其基本教义。道家主张道法自然和无为而治，蕴藏着丰富的自然和谐观、人际和谐观、政治和谐观。

中国传统“儒释道”三家思想蕴含的“和合”文化元素与当代协商民主内在的价值取向具有较强的契合性。“和合”思想在尊重差异性的基础上强调平衡性，具有较强互惠性，这与协商民主承认多元利益，以公共利益为导向凝集共识，实现多元一体、共生共融的旨趣是一致的。在协商过程中，各个利益主体之间进行有序的沟通交流，相互理解对方观点，在坚持个人利益的同时兼顾公共利益，最后达成共识，这是“和合”思想在实践中的典范，同时也具有较强的互惠性。

（二）中国传统“民本”文化

中国古代统治者在治国理政的过程中发现人民的力量坚不可摧，经过政治思想家的阐释和发挥，逐渐形成民本思想。尽管古代一系列的思想著述和治国实践中都闪耀着民本主义思想的光芒，但尚未有人对其进行概括和提炼；到近代，民本作为一个学术概念由梁启超在《先秦政治思想史》中第一次提出。［2］（P3）民本主义可以说贯穿整个中国古代政治思想史，是维护君主专制中央集权国家延续的重要思想之一。

周公在战胜殷商的过程中看到了人民力量的巨大，提出“敬天保民”的政治理念；《尚书》一针见血地指出，“天视自我民视，天听自我民听”，“民惟邦本，本固邦宁”；孔子将君民关系比喻为鱼水关系，写下了“人存政举，人亡政息”的名句；荀子将君民关系比作舟与水的关系，说出“君者，舟也；庶人者，水也；水则载舟，水则覆舟”的名言；孟子在对待老百姓和君王的关系时，提出了“民为贵，社稷次之，君为轻”的观点；老子提出的“以百姓心为心”以及墨子提倡的兼爱都是民本思想的经典论述；一些政治思想家和君王也提出了大量保民、爱民、重民、信民等治民原则和君主规范，表明了“政在养民”的观点。［3］

民本意味着以人为本，充分尊重社会个体的意愿和偏好，并且以人民利益为根本，在人民与皇权的互动之中实现国家的良善之治。概而言之，中国传统文化中的民本思想契合了当代协商民主尊重个性和保障权利的思想之光，同时也表明以公共利益为重、治国理政需要协商、政治生活需要监督等一系列内含于协商民主理论的思想元素。

（三）中国传统“议事”文化

自秦汉以来，我国历经两千多年的君主专制与中央集权的国家体制，尽管君权至上是一项重要原则，但统治阶级为了加强信息沟通，减小治理成本，多方吸纳民意，维护统治地位，也创造性地建立了大量的议事制度与平台。就朝廷和官僚制内部而言，有朝议、谏议、内阁、军机处等议事制度和机构。

朝议制度是指为解决事关国家或民族的重大问题而协商的决策机制，是最高统治者皇帝临朝听政与朝会的制度，也是当时高层议事和决策的重要机制。谏议又被称为谏官制度，是指为了监督王权，提出意见和观点，批评和匡正皇权，辅佐皇帝治国理政的重要议事和监督制度。［4］明朝的内阁和清朝的军机处也都是协助皇帝处理军政要务的重要议事机构。从体制外来看，西周开始，乡官们通过乡议制度对官员进行品评，并可与最高统治者直接对话，决定官员的升迁；东汉后期，一些士大夫以太学为中心，创造清议制度，与高层统治者进行对话协商，希望能挽救国家危机；乡绅治理也是传统封建王朝郡县以下基层治理的重要制度，蕴含着丰富的协商议事思想。

显然，在漫长的封建社会，君主专制和中央集权还不足以完全概括中国古代的政治实践，最高统治者以及统治阶级出于维护国家政治稳定，提升治理绩效的需要，开创了一系列的议事制度和平台，为当代中国协商民主的发展提供了丰富的思想指导与实践经验。

（四）中国传统“大一统”文化

自秦朝建立君主专制的中央集权国家以来，“大一统”的思想文化一直延续至今。［5］尽管经历多次改朝换代、战争割据、民族融合，但“大一统”的文化力量始终将各族人民紧紧团结在一起，中华文明更加大放异彩，几千年来绵延不息。“大一统”最早的记载可见于《公羊传·隐公元年》：“何言乎王正月？大一统也。”强调重视受命改制的根基，后来主要是指国家在疆域、政治、经济和思想文化上的高度统一。

在疆域上，中国领土几经变迁，但大致轮廓在秦汉时期已经奠定，两千多年来变化不大，战争、垦荒、移民的流动都未能打破中国疆域上“大一统”的格局。

在政治上，尽管历史上经过几次大的分裂和乱世，但分久必合，“大一统”的政治始终占据主流；在王权和法律制度上表现出很强的统一性，君主居于最高统治地位，其他官僚机器和老百姓各司其职，政令统一，形成众星拱月的政治格局。

在经济上，尽管中国传统封建社会以自给自足的小农经济为主导，但遇到自然灾害、战争、瘟疫等侵害时，国家可以从全局出发，对资源进行宏观调控，带领民众共渡难关。

在思想文化上，西汉的董仲舒提出“罢黜百家、独尊儒术”，之后两千多年儒家思想都是社会的主流，儒家提出的尊君、忠君、家国一体等思想，为“大一统”的延续提供了坚实的文化基础。“大一统”的思想与协商民主具有高度的契合性，在集体责任感、和而不同、多元包容等价值指向上与协商民主的公共理性、求同存异、多元利益共存是高度吻合的。

二、中国协商民主制度的多维创新

中华文明根植于和而不同的多民族文化沃土上，是历史上唯一没有中断并发展至今的文明。正因为如此，当代协商民主制度的创新，与传统的思想文化、政治体制具有很强的关联性，譬如统一的多民族国家、多党合作与政治协商、人民代表大会制度、基层群众自治制度等，都与传统政治思想文化的遗产具有紧密的联系。近现代以来，在中国共产党的领导下，经过民主革命、现代化建设以及改革开放的伟大实践历程，中国人民在协商民主制度创新上取得显著成绩，涉及政党协商、人大协商、政社协商和基层协商等多个领域，初步形成了广泛多层制度化的发展格局。

（一）政党协商：多党合作与政治协商制度的形成

政党协商是我国协商民主制度创新的重要组成部分。中国共产党领导的多党合作与政治协商制度是政党协商的主要载体，是我国的一项基本政治制度，也是具有中国特色的新型政党制度。新中国成立时，中国共产党广泛邀请各民主党派和爱国人士制定的《中国人民政治协商会议共同纲领》，具有临时宪法的性质，是多党合作与政治协商制度的雏形。到1956年，社会主义三大改造基本完成，民主党派的经济社会基础发生了变化，究竟是一个党好还是多个党好？毛泽东同志提出中国共产党和各民主党派“长期共存，相互监督”的发展方针。［6］（P733）

改革开放后，胡耀邦同志总结“文革”的经验和教训，在原来八字方针的基础上增加“肝胆相照，荣辱与共”，形成十六字方针，多党合作与政治协商制度的内涵得到进一步拓展和丰富。此后，随着改革开放的深入推进，中共中央先后制定和印发了多个关于推动多党合作与政治协商制度发展的意见，进一步明确了中国共产党的执政地位，民主党派的参政地位，确定了民主党派政治协商、民主监督、参政议政的具体职能。进入新时代，习近平总书记强调，要坚定不移巩固和发展中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，发挥多党合作独特优势；加强中国特色的社会主义政党制度建设，发挥人民政协作为政治组织和民主形式的效能。新中国成立70多年来，中国共产党把握时代发展脉搏，在社会主义现代化建设和改革开放的波澜壮阔的历史进程中，克服西方政党之间的“零和博弈”，推动政党协商制度的不断发展和完善，实现执政党和民主党派之间的合作共赢。

（二）人大协商：人民代表大会制度的建立与健全

人大协商指协商民主机制在人大制度框架及人大具体工作中的嵌入和运用，主要包括但不限于立法协商。［7］人民代表大会制度是人大协商的主要载体，是代议制民主的重要实现形式，有利于实现人民当家作主，也是中国的一项基本政治制度。人大制度的产生和发展可以追溯到20世纪的苏维埃政权，革命时期各种苏维埃政权的建设为人大制度的产生提供了丰富的实践经验。真正意义上的人大制度产生于1954年，党和国家以宪法的形式确定了人民代表大会的地位，将其定义为国家权力机关。

几十年来，人民代表大会成为重要的国家机关，依法行使立法权、决定权、任免权、监督权等职能，也是党和国家干部密切联系群众的桥梁和纽带，是群众依法表达利益诉求、参与国家政治生活的重要制度化渠道。在实践中，协商民主逐渐被引入人民代表大会制度，产生一系列机制创新，比如，人大代表议题式公开接待群众，民生实事项目人大代表票决制，部门预算参与式阳光预审，人大代表讲堂进社区，人大代表专题监督小组工作模式，等等。人大制度的理论模式经历苏维埃模式、民主化模式和治理模式［8］，协商民主与人大治理模式的结合，进一步激活人大制度的各项职能，拓展人民民主的深度和广度，为多元主体参与协商治理提供制度化的平台，有效地化解社会矛盾，维护了社会稳定和谐。

（三）政社协商：政府与社会互动合作机制的拓展

政社协商主要包括政府内部协商、社会协商以及政府与社会之间的协商，三者之间既有联系，又有一定的区别。毋庸置疑，政府内部各个部门的运行，在人事、财政、行政等方面需要协商，以打破部门利益的壁垒，减少内耗，实现部门之间权力运行的协同，整合行政资源。各社会团体、社会组织和个体也可根据利益相关和领域界别开展广泛的协商，以增强各领域和界别之间的合作联系，讨论重大社会问题，增强社会领域的组织力和自主性。政社之间也可围绕与人民群众利益息息相关的公共事务、项目、决策，开展广泛协商，相互沟通，凝聚共识，推动政社互动与合作。显然，政社协商是一种重要的治理形式，是在政府做决策之前与社会公众、专家、智库以及相关利益方进行商议和对话，从而推动政府决策的科学化和民主化。［9］

近年来，随着群众民主意识的加强、政府行政体制改革以及信息化的发展，政社之间就政府立法、行政决策、重点事项、政府预算等公共事务，开展广泛协商，讨论越来越常见，在实践中形成听证会、网络问卷、专家咨询、电话访谈、清单制度、参与式预算等一系列机制创新。政社协商是改革开放以来社会转型的必然产物，社会力量的日益壮大导致多元主体利益诉求活跃，群众权利和民主意识增强，必然要求参与政府的公共事务，这也促使政府职能的转变，使政府由管制型政府向服务型政府发展；协商民主能够实现多元主体之间的利益表达和协调，对优化政府治理具有巨大促进作用，成为推进治理体系与治理能力现代化的重要途径。

（四）基层协商：村（居）民自治制度转型与提升

治国安邦，重在基层；基础不牢，地动山摇。基层政府或自治组织最贴近人民群众，与大量民生福祉和利益诉求直接相关，在整个国家治理体系中起基础作用。习近平总书记强调，涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层，要按照协商于民、协商为民的要求，大力发展基层协商民主，重点在基层群众中开展协商。基层群众自治制度是基层协商民主的主要载体，也是我国的一项基层政治制度，主要包括城市社区居民自治和农村村民自治。居民自治是在单位制向社区制的历史发展中逐渐形成的，村民自治则是人民公社解体之后，由群众创造和国家建构共同作用的结果。二者在发展过程中都遭遇了选举民主与自治的发展困境，呈现“强建设弱治理的基本格局”［10］。

为了破除选举民主的治理困境，缓解社会矛盾，拓展基层民主，协商民主被引入基层自治领域，成为推进基层治理现代化的重要机制。［11］在基层政府的大力推动以及基层群众的创新创造下，各地涌现了大量基层民主的实践机制，比如民主恳谈会、“4+2”工作法、民主议事会、社区自治协商清单、百姓常言堂、民主理财会，等等。这些多样化的民主协商机制与基层群众自治制度融为一体，改变了过去以选举民主为主的行政治理模式，逐渐构建以社会化为主要特征的协商治理模式［12］，无论是基层群众自治制度的建设还是基层治理的效能都实现了转型与升级，有力地推动了基层治理现代化的发展进程。

三、新时代中国协商民主的逻辑进路

协商民主是实现党的领导的重要方式，也是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。2015年，《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》 对各个领域的协商民主发展做了整体部署。党的十九大报告提出，要加强协商民主制度建设，形成完整的制度程序和参与实践，为新时代协商民主的发展指明了方向。党的十九届四中全会进一步指出，要坚持和完善中国共产党领导的社会主义协商民主制度体系，赋予了中国协商民主制度体系建设更加丰富的内涵。当代中国协商民主具有深厚的历史文化基础，也是在中国特色社会主义现代化建设的实践中孕育而成的。新时代，我们要立足我国的历史经验与现实国情，将传统文化与现代民主制度结合起来，走出一条富有中国特色的协商民主制度建设之路。

（一）加快推进传统文化的现代性转化

传统文化根植于中华民族基因密码之中，是激励一代又一代中华儿女不断前进的精神动力，创造了一个又一个盛世。优秀传统文化是当代协商民主重要的精神基础，对促进协商民主的发展具有不可替代的作用。不过，近现代以来，帝国主义用坚船利炮打开中国的大门后，西方经济和政治组织方式开始在中国传播，中国开启了近代化和现代化的序幕。一百多年来，中国发生了全方位的变化和革新，在现代化的发展大潮中，我们对传统文化的态度存在较大的歧见，大量优秀的传统文化遭到抛弃，同时也有一些传统文化的糟粕仍旧延续至今。当前，中国正陷入道德至上的价值取向与科学价值观、整体直观思维方式与现代科学知识论、缺乏民主的传统与现代民主精神、根深蒂固的国民品性与现代人格等多重矛盾冲突之中［13］，传统文化与现代文明产生了激烈的冲突。

为此，要稳步推进传统文化的现代性转化，弘扬优秀传统文化的精华，摒弃传统文化的糟粕。首先，弘扬传统优秀文化的精华，守护我们的精神家园。在现代化进程中，由于经济和社会的快速变革，以地缘和血缘为纽带的传统共同体式微，人们逐渐陷入原子化和个体化，公共精神不断被侵蚀，个人主义甚嚣尘上，不利于人们公共理性和协商精神的培育。［14］要将传统文化中的公共精神和现代社会共同体的建设相结合，推动传统理念向现代公共性的文化转换，重塑人民群众的集体主义观念和社会的公共性。其次，摈弃传统文化的糟粕，净化社会生态和风气。尽管现代化建设进程不断加快，但传统的潜规则、依附性人格、臣民文化在一些群体和一些地方仍不同程度地存在，不利于有效地开展协商民主；要以现代正式制度规则取代潜规则，以自由独立的人格取代依附性品格，以参与型文化取代臣民文化，为协商民主提供良好的社会生态环境。最后，坚持马克思主义的立场、观点和方法，以社会主义核心价值观滋养传统文化，促进二者之间有效融合，把握先进文化的前进方向，坚持守正和创新的统一。

（二）中国特色协商民主的制度化建构

如今，中国协商民主已经涉及政党、政府、人大、基层等各个领域，初步形成广泛多层制度化的发展格局。客观上来说，虽然当前协商民主发展迅速，实践经验亮点纷呈，但常态化和规范化程度仍显不够，制度建设较为滞后。一方面，当前大量协商民主机制创新都是以解决问题为驱动，面对特定的问题启动协商程序，在程序上具有随意性，在时间上不具备连续性，没有相应的法律条文规定，也没有强制和规范程序，难以实现常态化的发展。另一方面，一些协商民主机制存在重形式、轻内容的现象，“走过场”较为严重，重大社会公共事务虽然提请协商程序，但协商的深度和广度不够，不具备代表性，协商结果的执行力不够，难以落地。［15］此外，协商民主制度建设在各个领域中表现出不均衡的发展态势，党委政府等机关协商制度建设较好，但社会和基层协商制度建设滞后，不利于协商民主的全面发展。

为此，要全面推进协商民主广泛多层制度化发展。一是在创新的基础上加以规范，加强法制建设。当前协商民主的各种机制创新蓬勃发展，特别是基层协商民主的灵活性和实用性毋庸置疑。要善于发现这些个案创新背后的共性规律，将基层创新上升到国家制度层面，以法律的形式进行规范和塑造，规定好协商民主的主体、对象、内容、程序、执行以及适用情形，以保障协商民主能够常态化发展。二是建立协商民主的监督和约束制度，对需要提请协商程序的公共事务，要向社会公开透明，接受群众监督，对协商过程和结果要主动向群众发布，以保证协商民主能够“走深走实”，避免协商的形式主义。各类协商民主应将普通群众代表列为协商主体之一，保证人们可以直接参与和自己切身利益相关的公共事务，在广泛的群众参与中加强监督。三是统筹推进各个领域协商民主常态化发展，特别是要强化对基层协商民主建设的指导，为基层协商民主制度建设培养协商人才，提供协商资金支持，营造浓厚的协商民主氛围，以补齐基层民主制度建设之短板，推动协商民主制度建设全面协调可持续发展。

（三）传统文化与协商民主的深度融合

协商民主制度的建设离不开文化要素的支撑和文化价值的认同。制度化是组织和程序获取价值观和稳定性的一种进程［16］（P11），只有培育好适合协商民主发展的文化价值，才能实现其稳定、连续和制度化发展。在现代化进程中，传统文化面临被扬弃的困境，在现代性转换进程中出现“劣币驱逐良币”现象，而现代民主文化又尚未建立起来，一定程度上存在文化断裂，导致一些群众文化认同度不高，影响了当代中国协商民主的发展。

为此，要积极培养协商民主所需的政治文化，厚植协商民主社会土壤，推动传统文化与协商民主的深度融合。通过营造良好的文化环境，广泛争取群众支持和参与，才能为协商民主提供源源不断的动力。第一，促进传统“和合”文化与协商民主融合。传统“和合”文化强调和而不同、和谐统一，与当代协商民主的尊重差异、保障权利、和谐包容的理念具有一致性，应该从传统文化典籍中汲取这一思想，融入协商民主制度建设的过程中。第二，促进传统“民本”文化与协商民主融合。传统民本思想主张以人为本、天下为公、民本君轻，与当代协商民主既保障个人权利又追求公共利益，以及公职人员为人民服务的思想具有高度吻合性，应将这一思想融入制度建设中，以把握协商民主价值取向。第三，促进传统议事文化与协商民主融合。传统议事文化产生了大量的议事制度和机制，为当代协商民主机制的创新和延续提供了丰富的经验，可从传统文化中学习和汲取其合理要素并加以发展。第四，促进中国传统“大一统”文化与协商民主融合。传统“大一统”思想体现的是集体责任感、国家统一、民族整体利益、中央集权，与当代协商民主蕴含的公共利益、公共责任具有一致性，同时也与中国政治中的“两个维护”一脉相承，可以为当代协商民主发展提供政治文化基础。

（四）坚持和完善党对协商民主的领导

党的十九届四中全会强调，坚持党的集中统一领导，确保国家始终沿着社会主义方向前进，是我国国家制度和国家治理体系的最显著优势。协商民主是实现党的领导的重要方式之一，是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，坚持和完善党的领导，是推进社会主义协商民主制度建设的必由之路。［17］同时，在实践中，党对协商民主的领导还存在诸多薄弱环节，主要表现在政治领导弱化、服务群众能力不足、基层协商载体虚化、党员示范引领作用有待加强，等等，这些不足一定程度上制约了协商民主的深入具体发展，不利于构建程序合理、程序完整的协商民主制度体系。

为此，要将党的领导优势转化为推进协商民主的发展优势。一是坚持党的政治领导，确保协商民主的社会主义方向。在实践中，要将党组织的政治领导和凝聚功能渗透到广泛的协商民主之中，确保协商民主的实践运行和党中央有关协商民主论述的精神保持一致，将“旗帜鲜明讲政治”落实到协商的全过程。二是以服务群众为宗旨，增强协商民主的合法性和凝聚力。将关系到人民群众切身利益的公共事务纳入协商议程，以协商促服务，拓展人民民主的广度和深度，实现多元社会主体之间的利益协调和整合，不断增强群众的获得感和幸福感，大力践行“以人民为中心”的协商观。三是完善党的基层组织体系，重构协商民主的组织载体。创新组织设置，促进基层党的组织体系重建，以适应开放流动的社会形态；推进党的组织向各个领域全覆盖，理顺组织之间纵向上和横向上的权责关系，夯实党领导基层协商的组织载体。四是发挥党员先锋模范作用，提高党员干部的协商组织力。不仅要加强对党员干部进行协商技能训练，培育高素质的协商主体，更需引导其成为协商民主发展的引领者、传播者、组织者和推动者，让协商民主的价值深入民心，在反复的协商实践中提升人民群众的协商能力。