监察建议“柔性”对事监督权的属性厘定与功能实现

■喻少如 李勇峰

监察建议尽管是一项法定职权行为，但它并非只具有纯粹的强制效力。从结构功能主义来看，监察建议区别于行政监察建议，更多地依靠柔性效力整合并维系监察权与其他权力之间的互动。监察建议具有“硬法”的外观、“软法”的内核，宜定位为相对柔性的对事监督权。从权力结构的功效来看，监察建议具有延伸、修复、治理功能，应以功能为中心构建延伸型建议、修复型建议，拓展治理型建议，并就制度预设目的和功能实现构建建议前的信息互通和听证申辩机制、建议中的说明理由和沟通反馈机制、建议后的责任分担和社会回应机制，以此解决监察实践中建议行使的强制性有余、权力间沟通不畅、结果有效性不足的问题。

2018年《中华人民共和国监察法》（以下称《监察法》）的出台，实现了行政监察向国家监察的重大跨越。《监察法》将曾占《行政监察法》近五分之一条款的监察建议制度整合为第11条、第13条、第45条、第62条四个条款，简要勾勒了监察建议的制度框架。这些条款不仅使监察建议在权力主体、监察范围、法律效力等方面的权能得到极大扩展，也使其在权力结构上完成了行政权和监察权的分离，在制度上保障了国家监察监督体系全面覆盖目标的实现。监察建议能够使监察机关对公职人员的监察延伸至对事的监督，把治“病树”和护“森林”有机结合起来，透过“树木”把握“森林”，清理病灶，标本兼治，充分发挥监察监督体系在法律上的整合功能，以最终达到持续净化、修复和维持政治生态之目的。在这个意义上，可以说监察建议并不是行政监察建议的简单复制，而是监察体制改革下的“脱胎换骨”。从“纸上的法”转变为“现实的法”，不仅有赖于把制度优势转化成治理效能之自觉，也取决于对制度背后逻辑的精准把握。因此，监察建议的属性应当如何定位？监察机关与被建议对象如何在新的权力结构中就腐败治理实现同频共振？如何保障监察建议的合法性与有效性？亟须在理论上作出回答。

围绕着这些问题，有学者类比检察建议来界定监察建议，认为其属于监察机关的法定职权，具有高权性和强制性，须紧密围绕《监察法》第3条规定的廉政建设和反腐败工作的专责定位，依附个案来实现监察对象的一元化，不可闻风而纠。［1］该观点从教义学视角初步描述了监察建议的制度轮廓，但对监察建议本质属性仍然缺乏进一步的内在区分，以此属性界定也就存在无法囊括监察建议所有形式外观的弊端。进而有学者指出监察建议依托个案实现了对事监督的适当延伸效果，是一种实现监察对象二元化的延伸手段，但是要避免异化为命令。［2］这一研究成果聚焦于监察建议的职权合法性并重点关注制度运行的有效性，这为监察建议的制度定位和系统构建提供了一种新思路，但其研究方法仍没有脱离监察建议的规范主义进路。从传统教义学视角界定监察机关的监察建议，本质上是以哲学意义上的“主体性”为前提。在这一前提下，假设“监督主体”与“监督对象”是一种权力主体—作用客体的对立关系，难免会纠缠于“作为职权行为应增赋或者限制其强制力”的命题，容易忽略监察建议的两造主体间是如何互动，以及监察建议在腐败治理中发挥什么功能、怎样发挥功能。

监察建议的规范主义进路的确具有不可替代的研究价值，但从功能主义来展开这一进路可能更具优势。监察建议属于监察体制改革的重大创新，它依据《监察法》顶层设计的制度逻辑，随同监察制度从行政监察系统中分化、独立出来，已由行政监督体系内部机构转变为针对整个国家权力结构。反过来，国家权力结构犹如一个生命有机体，在这个系统内存在着不同功能的制度，维系着这个有机体的稳定性和功效性。［3］(P80-87)所以有必要在结构——功能视角中认识监察建议的属性及其功能。关注到权力结构的良性互动后，应当承认监察建议在改革后已然是一种由对人监察延伸的对事监督，应当界定为相对柔性的对事监督权。

一、监察建议的属性厘定

系统结构是为功能而存在，由功能表达其意义的，而构成系统的组成部分也会相互联系，对系统整体发挥各自相应功能。在厘定监察建议的属性之前，分析它所嵌入系统的结构和发挥的功能，有利于理解新时代监察建议制度的生成机理。

（一）制度基础：基于权力结构的整合功能和维护功能

监察建议可以融入其上位概念监察权的范畴，并放置于监察权与其他权力的关系中去观察。社会学家帕森斯借用生物机体的隐喻，指出任何系统必须成功地与外部环境相联系并成功地在内部组织自己才能存在和延续。①国家横向的权力结构亦可被看作如此，它是依赖议行合一原则而组织起来的互动系统。离开了这个宪制原则，权力系统无法实现适应外部环境、应对各种风险的功能，也不能实现国家治理目标的功能。议行合一原则与分权原则不同，其内涵为：有分工，不分权。［4］其内容为，一方面强调人民代表大会的最高权威性，另一方面则要求在人民代表大会的权力机关之下的行政权、审判权、检察权合理分工。但随着宪制环境的变化，原有的权力结构逐渐显现局部失衡的现象，例如行政权膨胀扩张，而同体监督乏力、监督不全面，内部的一些次要功能对于权力结构的存在变得更加重要进而分化出来。功能分化主要是在原有权力的功能承担机构上产生新机构并组合原有各功能的一部分形成新的基本功能。美国出现的第四权力属性的机构“廉政的分支”和“规制的分支”正是这种体现。［5］(P64)故在此基础上，我国监察权由最高国家权力机关产生并具有权威高效、集中统一的混合权力属性外观。《监察法》第3条进一步规定监察机关对“所有行使公权力的公职人员进行监察”，明确了监察权的内涵主要体现为以对人为中心的监察形式，监察建议的强制性法律效力不可直接地指向其他权力。监察建议权具有既有利于也不越轨宪制权力结构的互动系统。功能适当性原则以类似结构功能主义解释关于上述权力分工、互动的特点。即“不拘泥于权力的分和合，强调将权力配置在组织、结构、程序、人员上最具优势、最有可能做出正确决定的机关，同时要求承担某项国家权力的机关，在组织、结构、程序、人员上相应调整以适应职能”［6］。

权力结构的互动系统要存在下去，还离不开内部的组织功能——整合权力互动功能和维护功能。监察权既然从原有的行政监察制度分化出来重新整合，对权力内部结构的功能也会有所发展或者产生出新功能，否则一个新的子制度系统无法兼容整体制度系统，容易僭越各自权力边界，侵蚀其他机关的自主职权运行。事实上，2016年11月出台的《监察体制试点改革方案》推行过程中，时任中共中央政治局常委、中央深化国家监察体制改革试点工作领导小组组长王岐山就指出“监察委员会实质上是反腐败机构”。在《监察法》总则第1条关于立法宗旨、第3条关于监察职责、第6条构建深化反腐机制等规范均体现了着力和深化“廉政建设和反腐败工作”。可以看出监察机关已经从廉政监察、执法监察、效能监察并重转移至以廉政监察为主要矛盾的定位。然而廉政监察依赖监察机关对行使权力的公职人员监察，只能对权力结构的整合、维护起到间接的、有限的影响。一方面，对人监察主要集中在个案的处理上，而不能够深入地发掘监察对象所在机关、单位的廉政制度性问题，达到标本兼治；另一方面，割裂廉政监察和其他监察的关系，会导致监察机关与其他机关沟通断裂，监察机关过于注重制裁追责而将廉政与勤政对立起来，其他权力容易出现消极运转。所以为了增强权力协同监督，深化权力的公共性和廉洁性，监察权的对人监察虽然不能发展为对事监察，但是有必要以此为原点拓展权力之间的融洽沟通。在这种情况下监察建议职权的存在，充当了监察机关与其他机关的互动联结，具有维护权力系统的互动性和稳定性，协调各其他权力为腐败治理共同发力，激发各机关自身治理能力的三重作用。换个角度来看，监察权虽然与其他权力分工不同、职责不同，但是在权力良好运行这一共同目标上是一致的，“良好地行使权力”的监察建议，是从对人监察延伸、拓展出相对柔性的对事监督属性，并以强制力为保障。

（二）职权属性：“柔性”对事监督权

由于权力结构的整合和维护功能是监察建议的制度基础，监察建议宜定位为监察机关的“柔性”对事监督权。就权力属性而言，理论上认为职权关系代表着权力关系，这种权力关系又通常是强制性的，所以职权性似乎与强制性不可分离。但不容忽视的是，权力的运作基础本质是各种影响力，它除了强制以外，还包括受训控制、操纵性说服、理性说服、诱导等多种方式。［7］(P35-60)根据《监察法》的规定，监察机关发出监察建议，被建议单位如果不接受建议，需要说明正当理由，否则就要接受并作出调整。这种调整并非强制关系可以完全囊括，可以看作一系列目标诱导、理性说服、沟通反馈和必要强制的结合。就法律实效而言，监察建议起到作用的也不一定是其强制效力。监察实践中，为了迎合建议，被监察单位极有可能就腐败治理问题作出形式主义改进，反而违背其职权运行规律。［2］实际上在建议过程中，监察机关的监督责任和监察对象所在单位的主体责任形成了互动基础，最终要靠监察对象所在单位的有效落实，监察机关的建议权才能真正产生法律实效。因此结合相应的法律条款，笔者认为，监察建议是一项监察机关及其派出机构在履行监督、调查和处置职责的个案基础上，为了改进腐败治理的制度问题，在法定职权范围内以建议的形式与其他机关形成的互动型权力监督关系。这就反映出监察建议如下三个基本特点：

第一，监察建议是一项对事的监督权。监察建议的对事监督与抽象监督相区别之处在于：它具有个案依附性。《行政监察法（2010修订）》第15条、16条规定了监察机关对行政机关和公职人员进行监察；第18条规定“监察机关对监察对象执法、廉政、效能情况进行监察”。因而，行政监察机关具有抽象的对事监督权，执法、效能监察被囊括进来，行政监察建议融入了这些内容。这缘于监察须带有一定的行政性，才能更好地嵌入行政权力的科层式结构，促进行政上下级机关形成贯通命令的内部整合。监察建议的对事监督则与此不同，它不再以简单的“权力”对“权力”单向监督关系为基础，产生权力内部制约效果。［8］它通过个案、类案提出建议，警示同级其他权力主体重视自身的法定职责，促进其他权力重视因自己个别“器官”（职务违法的公职人员）的病变引发“疾病预兆”的趋腐可能。从整个行政权、审判权、检察权的互动来看，如果有一权病变，亦可能发生牵一发而动全身的全局腐败，阻碍单个权力内部和整个权力结构的整合和维护功能。

第二，监察建议是一项法定的监督权。监察建议的对事监督由《监察法》规定其主要内容、强制效力、法律责任来保障职权运行和规范。这明确了监察建议不限于监察决定职权的延伸作用，更是一项具有潜在多元功能的法定监察职权。首先，监察建议与行政监察建议不完全相同，后者通常起到替代、补充监察决定的作用，全国人大常委会2010年修订《行政监察法》后，行政监察建议具有了更多的权能，但是由于同体监督乏力，难以有效实现；其次，监察建议要区别于一般工作建议，后者没有法律上的依据及强制效力保障；最后，监察建议还要区别于检察机关检察建议、司法建议，它们是检察机关、审判机关相关职权活动的产物，由各种规范文本形成依据，这些依据不属于法律依据，检察机关、审判机关仍需要靠其他职权延伸才能发挥对事监督的效果。此外，监察建议的法定性还体现在它是《监察法》所规定的一类处置职权，由此就要区分开《监察法》规定的其他“建议”形式。

第三，监察建议是一项相对柔性的监督权。监察建议的“柔性”是在强制性基础上的建议性、协商性、提醒性、警示性。监察建议具有监察职权的硬法外观，但又不同于命令服从式的监察决定。监察建议主要以“软法”发挥作用，它并不能越权替代、直接干预、单向命令其他权力。软法和硬法相互区分以是否具有国家强制力为基本标准。但从传统秩序管理到现代合作治理，很少有公权力完全为协商性或者制裁性的法律所规定，大部分公权力已是两者兼有之的融合性质。若对不同公权力予以影响力大小的排序，则它们可以被全部纳入利导—强制两端的权力阶梯体系。［9］(P140-160)监察建议的权力运行基础是由强制和说服、诱导等多种影响力构建起来的，所以同级监察权与其他权力形成的对事监督“硬度”是有限的，与行政属性的上下级权力监督不同——它们多数系“大”权力对“小”权力，下级行政机关对于上级行政机关的纠正建议一般都要直接接受。而监察建议的对事监督设置了正当理由，体现以不断改进、完善腐败治理这个共识为价值导向，并不完全趋于压制性、命令性。从权力结构来看，相对柔性的对事监督权也为权力互动系统整合、维护的实现提供更大可能和潜力。

将监察建议厘定为监察机关的“柔性”对事监督权，表明了监察建议制度和国家宪制结构在功能选择和设定上的相互耦合。与此同时，我们也应看到功能的复杂性，即监察建议功能内容、效果是具有不同梯度的，在制度结构间展示不同功能形态，方能促进制度整体均衡发展。因此，有必要阐明监察建议产生及发展之功能形态，并以功能为中心将监察建议类型化，发掘不同类型监察建议所承载的不同功能。

二、监察建议的具体功能及其类型化

监察体制改革后，监察建议制度展现出“腐败积极治理”的全新理念和功能发展。监察建议不仅是立法活动创制的产物，也是监察机关功能发挥的载体之一。由于监察建议的制度结构对接监察建议的具体功能，依据功能对制度结构的直接或者间接作用，可以分析、探究监察建议的具体功能。

（一）监察建议作为整合和维护功能的具体化

“帕森斯的行动理论具有普遍性，因为可以对每个子系统辨别出相似的区别，这样就得出他的AGIL图式就像一套俄罗斯玩偶，每个玩偶可以把它自身的较小样式并入同一的结构中。”［3］(P87)在制度语境下，监察建议制度可以从维护权力结构的总功能中细分出三项子功能，这些子功能具体化其整合和维护权力结构的功能，同时整合和维护功能也具有制约和控制这三项子功能的倾向。可以将这三项具体功能分为延伸功能、修复功能、治理功能。

1.延伸功能。监察建议的延伸功能回应了权力结构间协同监督的需要。党的十九大报告指出：“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力。”“增强监督合力”的本质是各监督主体的监督力量作用于共同方向，所以践行这一思想的路径即为提升各监督主体间的协同性。［10］权力机关监督—其他机关（行政、司法机关）自主监督—纪检监察机关监督的协同监督正在逐步形成。监察建议能延伸监察机关的监察决定，衔接专责监督和自主监督，实现监察全覆盖，保证按照管理权限无法处理的对象和事项也得到被监察机关的自主处理、惩戒；在监察机关与被监察机关共享对公职人员的处分权时，若被监察机关先作出处分，遵循处分在先原则，则监察机关应尊重它的自主监督权，但被监察机关的处分在纪法上不正确、不恰当时，监察机关可利用监察建议督促其予以纠正。

2.修复功能。监察建议的修复功能回应了标本兼治，深化反腐长效机制，增助其他权力内部廉洁运作的需要。《行政监察法（2010修订）》规定“需要完善廉政、勤政制度的”可提出监察建议，但是从权力各自的属性来看，勤政并非监察具有的直接功能，而应是间接实现的。《监察法》实现从“完善廉政、勤政制度”到“完善廉政建设”。将监察机关固定为权力监督责任主体，减少了其越位主体责任，增加了监督责任的深度。即监察机关及其派驻、派出机构在监督、调查之基础上，可总结个案的问题，针对被监察机关的权力廉洁、制度漏洞、腐败预防等提出监察建议，此时监察机关仍然可同时针对个案提出监察决定，但是在修复功能之下的监察建议和监察决定就好比“修复森林生态”和“治个别病树”的区别，监察建议可以净化被监察机关的“廉洁生态环境”。

3.治理功能。监察建议的治理功能，一方面指向廉政监察的深度，与其他权力分工而共同达成一定国家、社会治理目标；另一方面指向廉政监察的广度，有利于其他权力在反腐的总目标下兼顾其他效能、勤政。监察建议的治理功能是更高阶的功能形态。其一，治理功能可以打通监察系统结构，促进国家、社会治理，例如在精准扶贫、疫情防控、重大典型案件等领域，监察机关利用监察建议实现了一个行业、一个局部地区、一种类型问题的廉政改善，发挥治理示范效应，而这需要监察机关与被监察机关的合作、互动沟通，实现反腐深层次改进；其二，在过去，监察建议这种治理功能体现为利用执法监察、效能监察等方式与廉政监察互动发挥作用，廉政监察仅为其目标之一，但是在国家监察体制改革之下，监察建议要以廉政监察为基点，辐射相应的效能监察、执法（勤政）监察。深究之，廉政监察与执法监察不是此消彼长的关系，也无法严格地将两者剥离开来，只要监察机关深入地践行廉政监察，其后果必定是被监察机关的效能、勤政等有所提高。当然，若三者相互辐射，达成廉政、效能、勤政（执法）相互的混同目的，则又容易使监察机关耗费过多的精力在效能、勤政之上，代替其他权力作决定，在权力结构更加讲求功能实现和分工合作之下，有必要予以适当的方式辐射上述效益。

（二）以功能为中心构建监察建议类型

1.规范文本内的建议形式。监察规范文本规定了多种“建议”，而不同“建议”有不同的功能，也就意味着要采取不同的外观形式。因此，应对规范文本内的所有规定“建议”的条款梳理，总结出属于“监察建议”的内容。

一是《监察法》与建议相关的内容。梳理《监察法》的内容可以将之分为明确提及监察建议的条款和以其他方式命名的建议条款。明确提及监察建议的条款有：第11条、第13条规定了提出监察建议的权力主体监察委员会及派驻机构；第45条规定监察机关以监督、调查结果的方式，就廉政建设和履职问题等提出监察建议；第62条规定了监察建议“无正当理由拒不采纳监察建议”的法律责任条款，即“其主管部门、上级机关责令改正”“对单位给予通报批评”和“对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处理”。以其他方式命名的建议条款有：第31条和第32条规定了监察机关移送检察院可提出从宽处理的建议；第38条规定了针对问题线索初步核实的处理建议；第45条第1款第3项规定了监察机关向有权作出问责决定的机关提出问责建议。

二是《公职人员政务处分法》与建议相关的内容。《公职人员政务处分法》由全国人大常委会通过，与《监察法》属于特别法与一般法、下位法和上位法的关系。它明确了能够监督、按照管理权限可作出政务处分和处分的权力主体，即监察机关和公职人员任免机关、单位，并细化《监察法》规定的监察建议内容，衔接了两个主要权力主体的处分权。其中明确提及监察建议的有：第3条规定了监察机关可就公职人员任免机关、单位应当给予处分而未给予或者给予的处分违法、不当的，应提出监察建议；第61条重复了《监察法》的法律责任条款。只提及建议的有：第23条细化了针对《监察法》第15条规定其他依法履行公职的人员有情节严重的违法行为，监察机关可建议有关机关、单位给予降低薪酬待遇、调离岗位、解除人事关系或者劳动关系等处理；第25条第2款规定了公职人员因违法行为获得的职务、职级、衔级、级别、岗位和职员等级、职称、待遇、资格、学历、学位、荣誉、奖励等其他利益，监察机关应建议有关机关、单位、组织按规定予以纠正。

三是《公职人员政务处分暂行规定》与建议相关的内容。《公职人员政务处分暂行规定》属于细化《监察法》的政务处分内容原则性规定并衔接《公职人员政务处分法》的过渡性规范，是中央纪委、国家监委联合发布的规范性文件。其中明确提到监察建议的有：第9条规定了部分其他依法履行公职的人员，监察机关可以依法向有关机关、单位提出“取消当选资格或者担任相应职务资格”和“调离岗位、降职、免职、罢免”的监察建议。只提及建议的有：第11条第4款规定了“对基层群众自治性组织中从事管理的人给予责令辞职等处理的，由县级监察机关向其所在的基层群众自治组织及上级管理单位提出建议”。

总结以上可以发现，《监察法》共提及监察建议、初步核实处理建议、从宽处理建议、问责建议四种建议，其中监察建议列举了廉政建设和履职问题两种情形，并附有“等”字；监察特别法《公职人员政务处分法》、规范性文件《公职人员政务处分暂行规定》共提及监察建议及“降低薪酬待遇、调离岗位、解除人事关系或者劳动关系”的建议、纠正违法行为获取的非物质利益的建议、责令基层群众自治性组织中从事管理的人员辞职的四种建议，其中监察建议列举了纠正不为、违法不当情形和“取消当选资格或者担任相应职务资格”“调离岗位、降职、免职、罢免”情形。

2.依据不同功能类型化监察建议形式。《监察法》第45条第5款直接列举廉政建设和履职问题两种情形可以作出监察建议，而其他涉及“建议”的条款，是否可以纳入监察建议的类型，存在以下两点争议：从实质内涵来看，初步核实处理建议、从宽处理建议、问责建议三种其他方式命名的建议是否为监察建议；从类型结构来看，《监察法》第45条第5款规定的“对监察对象所在单位廉政建设和履行职责存在的问题等提出监察建议”中的“等”字是否为兜底条款。而判断“等”是否为兜底条款决定了《公职人员政务处分法》《公职人员政务处分暂行规定》的监察建议形式到底是具体细化还是兜底拓展了《监察法》监察建议形式类型。结合上述问题，在目前监察建议的类型还属于框架规定、内容不清的情况下，若要区分和拓展监察建议类型，则应依托监察建议的属性定位为基点，以功能为中心来构建监察建议比较妥当。这样既具有经验层面的准确概括性，也不至于过度抽象，符合经验—理论—建构链条的类型逻辑，有利于尽可能多覆盖监察建议的类型外观。以功能为中心构建监察建议可以分成以下三个方面探讨。

第一，不宜纳入监察建议的建议类型。作为一种“柔性”对事监督权，只有那些处于监察范围、具有柔性的软法效果，以法定强制力保障才能作为监察建议的类型。以此标准，初步核实的处理建议是初步核实程序的处置方式，不具有外部的对事监督效力，不属于监察建议；从宽处理建议属于量刑建议，内含于监察机关与检察机关相互配合、制约的办案程序，其针对监察对象，无权针对检察机关依法办案，根本不具有对事监督效果，检法机关可依法予以认可或不认可；问责建议是否属于监察建议存在争议，笔者认为问责建议属于与问责决定并列的问责处理性质，不宜纳入监察建议。从历史解释来看，《行政监察法（2010修订）》将问责处理作为一种特殊的监察建议，即“对有些违法违纪的行政监察对象在依法给予处分的同时，监察机关还可以提出监察建议，要求有关单位依照《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》进行停职检查、引咎辞职、责令辞职等问责处理”②。《监察法》出台之后，其附则已废止《行政监察法（2010修订）》，而为实现问责全覆盖，李建国副委员长曾在《中华人民共和国监察法（草案）》的说明中指出，应明确监察机关“对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责”的职责，问责建议具有了与监察建议不同的两个要素，即对象为领导人员、责任为应履行的领导责任，解决了过去问责不聚焦于政治责任，问责尺度弹性大，未体现不同权力者权责对等问题③；从文义解释来看，《监察法》并未将监察建议作为问责建议的上位概念，而是在第45条内容明确设置了“非政务处分”措施、政务处分、问责、移送起诉、提出监察建议以及撤销案件六种不同处置方式，应属于并列式规定，其中问责建议应纳入针对四种形态中“关键少数”之领导人员的问责处置范畴。

第二，以基础功能构建的监察建议类型。《监察法》目前列举的监察建议形式主要体现了修复功能和延伸功能，间接实现治理功能，故可据此将之分为修复型建议和延伸型建议。修复型建议具有改进、加强其他权力子系统整体运行的修复功能，包括《监察法》第45条规定的向监察对象所在单位提出廉政建设的监察建议。即监察机关可以根据监督、调查结果，分析个案的原因、特点并找出可能的个案规律或类案规律，针对其暴露的廉政漏洞，对监察对象所在单位提出完善相关涉及腐败漏洞的规章制度的建议。修复型建议既可以实现有关单位深入推进反腐斗争，又可以通过廉政建设辐射有关单位的执法监察、效能监察。有赖于监察机关与被监察机关、单位进行深入的沟通互动，减少分歧，使被监察机关能够审视自身的问题，找出问题的根源，更新自身制度。

延伸型建议具有补充监察决定，督促、纠正其他机关决定的延伸功能，包括了《监察法》第45条规定的“向监察对象所在单位提出履职问题等”的监察建议，可分为督促型延伸建议和纠正型延伸建议。前者是监察机关或其派出、派驻机构在监督、调查之后，无相应管理权限，建议监察对象所在单位履行对监察对象“取消当选资格或者担任相应职务资格”和“调离岗位、降职、免职、罢免”的职责，规范依据主要在《公职人员政务处分暂行规定》第9条；后者是监察机关或其派出、派驻机构在监督、调查后有管理权限，被监察机关已经作出相关处分决定但违法不当的，应建议监察对象所在单位纠正对监察对象不当履行的职责。它们的规范依据是《公职人员政务处分法》第3条、第23条、第25条第2款。从规范文本的前后时间看，《公职人员政务处分暂行规定》第9条规定监察机关可以建议相关单位纠正内部惩戒措施，因而监察机关存在相关法律依据较模糊、不充分，难以完全纠正被监察机关的内部惩戒，其后《公职人员政务处分法》第3条的纠正不履职和违法不当处分、第25条第2款纠正违法行为的非物质利益为决定延伸型建议提供具体规范依据，填补了延伸功能的空缺。从两个规范文本的内容与《监察法》相关规定来看，决定延伸型建议可以有两种融通性的解释路径：一是将决定延伸型建议纳入《监察法》第45条第5款的监察对象所在单位的“履职问题”范畴，二是将其解释为《监察法》第45条第5款中的廉政建设和履职问题“等”字的兜底条款。第一种解释路径比较合理，从监察对象所在单位“履职问题”的文义出发，可在其字面内涵中解释出包括完全不履行职责和不完全履行职责，针对这两者，监察机关应分别使用督促型建议和纠正型建议，这样有利于指向明确、内涵涵摄到位、衔接延伸功能，且无须通过“等”字来兜底，以避免语义相混淆。至于“等”字是否为兜底条款，这也存在一定争议，反对“等”字具有兜底性主要的理由是一旦监察建议兜底规定，将会沦为一般监督，这是一种控权的理念。但是从功能主义的角度来看，监察建议也的确很难全部列举，“等”兜底条款若完全封闭，将有害于这项制度的周延性和整体性，但也要警惕无限度的主观判断。恰宜选择是对其制度内涵予以明晰，对相关兜底条款予以严格解释。实现监察建议功能意义的规范上保持闭合性，在认知上保持开放性。［11］

第三，以高阶功能深化可拓展的监察建议类型。在类型的内涵上，未来立法应以延伸和修复两大基础功能作为监察建议的逻辑起点，深化更高阶的治理功能，拓展治理型建议，以促进腐败治理长效机制构建。治理型建议属于溢出效益型监察，一是把整体治理思维、系统性思维融入监察建议，二是将廉政监察所辐射的效能、勤政等恰当融入监察建议。治理型建议的功能实现更加有赖于监察机关实现主体间交互协商，在此过程中，需要更多地汲取沟通互动、对方内心承认、凝聚共识等。譬如在中国香港地区的廉政公署中，存在基于规范审查—防贪建议的腐败治理模式，廉政公署下辖的防贪工作处和相关行政部门类似于“消费咨询师”和“购物顾客”的身份，相关行政部门可以主动邀请防贪处进行规范出台之前的防贪审查，提供可以参考的防贪建议，并予以长期落实，直接实现整体的、事前的治理性、辐射性功能。［12］当然，大陆具有不同的权力结构系统，未必要完全照搬香港地区的腐败治理做法。在国家监察体制改革整合之前的国家预防腐败局曾设有廉洁性评估制度，此类制度可以在未来通过与《监察法》体系相匹配，再度融入监察建议制度，例如治理型建议和廉政辐射型建议既要促进有效监察的功能，还需要减少负功能和潜功能问题，特别须防止走向抽象监督。所以在拓展相关监察建议类型时，可配套制度跟进，建立特殊的、更具柔性的程序机制和实现个案、类案的延伸机制，在强制力上可以建立长期跟踪机制，防止一次性正当理由了结，如此将更有利于适当、可控的功能发挥，促进权力结构之全过程良性互动。

总而言之，监察建议的功能形态与监察建议的本质是相一致的，监察建议的功能形态可以与监察建议类型大致对应，而功能形态发挥作用也只有采取不同的监察建议类型才能达成预期目标。因此，探讨监察建议功能形态与监察建议类型是一个问题的不同表达。但这种类型划分仍然只具有相对意义，未必能囊括监察建议的所有外观形式，也是一个静态认识监察建议功能的角度。权力间如何保持功能意义上的交互合作、共达目的，使监察建议的形式得以良好运转，监察建议的具体功能得以实现，还须回归制度运行系统来考察。

三、监察建议制度的功能实现路径

鉴于监察建议的“柔性”对事监督权定位，更好地实现监察建议具有的延伸功能、修复功能、治理功能，发挥监察建议对权力结构的整合功能。有必要在建议的全过程加入更多权力互动机制，建构以权力双向对话论证为核心、以功能实现为基础、以内外责任控制为保障的监察建议制度。

（一）建议前：信息互通和听证申辩

设置信息互通双向机制。在发出建议前，应建设监察机关与监察对象所在单位的信息共享机制作为建议程序的“铺垫”，促进监察建议的成熟性、正确性。监察机关可就监察建议的具体内容与监察对象所在单位进行沟通，根据监察对象所在单位反馈的具体意见对监察建议的内容加以完善，待建议的可用性、针对性、合法性、合理性标准都已经达到之后再发出。这有两方面作用，从信息的共享上看，有利于被监察机关知晓具体问题，衡量监察建议的内容实现，使得权力之间互动过程中保持应有的秩序和稳定；从信息的互动上看，通过交涉性去沟通障碍的方式初步达成了监察机关与监察对象所在单位的共识，也让被监察对象所在单位通过协商获得内心认同，有利于下一步实效遵循、灵活改进。

设置听证申辩机制。监察建议的听证申辩以权力结构的合作性为出发点，不同于两造对抗式程序兼顾效益和公正价值。监察建议的听证申辩要适当区别于行政程序、司法程序，不以事后救济为导向而是为听取被监察单位有关负责人或监察对象的陈述、申辩，进一步查明、核实腐败问题或可能导致趋腐的事实。即在监察机关或者被监察对象所在单位认为确有必要时，例如建议内容涉及重要监督事项和重要、复杂案件，在发出监察建议前，可以由监察机关邀请同级被监察对象所在单位有关负责人进行听证，允许被监察单位提出申辩。听证的方式多种多样，可现场听证、电话听证、网络听证。这些内容可以形成内容纪要，作为监察建议作出的根据。

（二）建议中：说明理由和沟通反馈

设置说明理由机制。在发出建议后，重点转向建议内容的落实程序，以改善问题为导向，提高建议的针对性、可操作性。监察机关在落实阶段要采取既站在自身的角度，又站在被监察机关的角度展开有限的协商、对话。监察建议已经发出，其论证、说服须受到一定程序限制。监察机关若撤回或者坚持自己的意见，则必须要说明理由且尽可能一次性说明，而被监察对象所在单位提出异议、辩护，则需要限期反馈并且尽可能实时性反馈。双方在这个过程中，需要以被监察对象所在单位的廉政、履职等问题为中心，展开说理和反馈的双向互动，保障问题仍然在协商的范围之内。当监察建议发出之后，监察机关不仅应公开其建议的论证过程，还应对监察建议的问题情况和证据程度、法律适用等进行充分说明，在被监察对象所在单位反馈后，监察机关若有相关的坚持意见或者改进则应再次说明理由。

设置沟通反馈机制。被监察对象所在单位在收到监察建议之后，应认真研究监察机关提出的问题，在此基础上被监察对象所在单位应就问题的真实性、合法性等向监察机关进行书面反馈。此外，说明理由和书面反馈仍然因为程序正式性而具有一定的程序限制。在监察机关和被监察对象所在单位认为有继续讨论的余地时，应该展开执行协商，将充分的对话、论辩等协商放置于联合会谈、公开会谈之中，保证这种协商不流于形式，使得建议尽可能得到共识而被予以执行，否则会转向责任认定。

（三）建议后：责任分担和社会回应

设置责任分担机制。责任认定主要适用于被监察对象所在单位无正当理由拒不采纳建议和被监察对象所在单位提出正当理由拒不采纳的情况。实质上沟通机制的后果有达成共识或部分共识，甚至是无法达成共识而意见完全相反的情况，此时被监察对象所在单位可以通过决定是否提出正当理由进行抗辩。若被监察对象所在单位无正当理由拒不采纳，则应当承担相应责任，拒绝采纳执行包括明示拒绝采纳和默示拒绝采纳，在执行程序中，被监察对象所在单位收到监察机关建议后不予反馈协商的情况下又明确拒绝采纳可视为明示的拒绝采纳；被监察对象所在单位收到建议后不予反馈协商情况下消极应对、怠于采纳、屡次采纳都整改不到位可视为默示拒绝采纳。若被监察对象所在单位提出正当理由拒不采纳，则要进行责任认定程序，即双方在协商之后达不成共识情况下，被监察对象所在单位可以提出正当理由书面抗辩不予执行，这个时候就需要监察机关对其正当理由进行认真的审查，如果监察机关判断正当理由依旧不成立，则应继续说明正当理由不成立的理由，形成书面通知送达给被监察对象所在单位，要求其予以执行。被监察对象所在单位如果继续明确拒绝，其应具有异议权，即需要争议解决机制。

争议解决机制最终决定了各自责任分担程度，《监察法》 并未规定出现争议时由谁来作为裁决机关，而基于自然公正原则以及监察建议的柔性定位，解决建议的争议宜交由中立的第三方处理。但由于争议事项需要一定的专业查办、具体调查的权能，目前来看，比较适合交由上级监察机关进行裁决，为了保障裁决问题得到良好的解决，可以引入专家咨询等具体评估。而裁决不宜拖得太久，应实行一裁终局。针对影响比较大、后果可能严重的争议，应由上级监察机关会同被监察机关的上级机关、主管部门共同协商认定，由上级监察机关作出裁决。在裁决之后，或未裁决被监察机关拒绝采纳而法定异议期已过期的情况下，则要进行各自相应责任认定。就被监察对象所在单位而言，需要予以通报批评以及针对特定人员追责的，则相应依照《监察法》第45条或第62条分别给予处理。同时，监察机关也应当承担部分过错的责任，监察机关拒绝在发出、执行过程中沟通协商，而发出了不合法或明显不当建议，主客观两个要件同时具备时，应当承担一定的不利责任，具体来说，未造成严重损害后果的，监察机关应当撤销相应建议或者由其上级机关撤销建议；造成严重损害后果的，可以通过《监察法》第65条对监察机关负有领导责任或直接责任的人员依法追责。

设置社会回应机制。监察机关与被监察对象所在单位之间展开协商，也存在一定的权力与权力协商“勾结、妥协”等情况，出现违背权力沟通协商、保持良好治理、预防腐败的原本目的，监察机关可能试图通过已发出监察建议的方式脱离相关监管者责任，被监察对象所在单位则可以暂时隐匿相应的主体责任。根据现代法治防止程序恣意的要求，同时也是社会回应性的需要，监察建议应当履行法定公开制度，每一项监察建议可在执行阶段和结束后实行相应公开事项，坚持以公开为原则，不公开为例外。不公开则要说明相应理由，理由不可以宽泛，而应主要以国家秘密、案情秘密、商业秘密、个人隐私等进行构建。其次，引入监察建议的公众参与制度。在监察机关的发出阶段、执行阶段等需要会谈的现场可邀请公众代表进行参与，公众代表既具有知情权的保障，又可以对相关不合法的程序瑕疵提出意见。具体而言，包括沟通协商过程有没有回避建议的主要内容、有没有在谈建议内容之外的其他无关事项、有没有履行沟通协商的各种法定要求。

四、结语

“现代法律已经变成一种指引和分配机会并且解决社会中的功能失调的机制，这些功能失调问题是迅速增长的功能系统内部分层所导致的一个结果。”［13］(P354)监察建议这项制度由规范层面的构建悄然转向社会层面的功能实现，应当从结构功能主义的角度进行阐释。在此过程中，监察建议可看作是一个与整个国家横向权力结构相互联系的监察制度子系统，相对于其他监察制度子系统而言，其主要功能是以对人监察为基础，进而发挥对事监督的功效。这个子系统有可能会出现价值导向缺乏控制、制度预期达成不能、权力沟通不畅等反功能，笔者试图阐释充分发挥监察建议的柔性对事监督权属性，以功能为中心构建拓展监察建议类型，以更多软法机制实现运用监察建议之双方沟通协商、凝聚共识、改进问题而不可走入单向强制，如此才能契合其预期制度目的。当然，是否实现监察建议制度功能仍有赖于更进一步的实证研究，诸如建议通过柔性模式的实效之案例数据统计、定量分析。

注释：

①帕森斯将这些系统必备的功能先决条件归纳为四大功能或称之为AGIL图式：适应（Adaption）、目的达成（Goal attainment）、整合（Intergration）和模式维护（Latency）。其中前两项功能为系统与外部环境的相互作用和工具性的，后两项功能为系统内部组织和有成就性的。

②参见马馼关于《中华人民共和国行政监察法修正案（草案）》的说明，中国人大网，http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2000-12/07/content_5003736.htm。

③参见李建国关于《中华人民共和国监察法（草案）》的说明，中华人民共和国中央人民政府网，http://www.gov.cn/xinwen/2018-03/14/content_5273855.htm。