系统法学视野下监察委员会运行机制的法律衔接

■张斌峰 乔 聪

法律衔接是指法律系统各要素之间相互连接，其强调系统要素间的整体性、配套性、协调性、互补性和连贯性。监委会作为一个新生事物，应当是各内设机构紧密联系、相互配合，形成一个衔接顺畅的有机系统。整个监委会系统的运转离不开各要素之间的密切衔接，但作为新机构、新机制，在其运行的初期，其构成要素运转中的承接、对接，难免出现衔接不畅、协调不够的状况。实践中，纪法衔接、法法衔接是监察体制改革的重要内容和关键环节。实现纪法贯通、法法衔接必须把系统论贯穿于监察体制改革始终，把建立一套系统衔接、运作有序、顺畅高效的纪检监察工作制度体系作为改革的重要目标；实现纪法衔接、法法衔接需将监委会视作如生命体一样的自创生系统，厘清纪法关系，完善监委会内外部衔接机制，不断将监察体制改革的制度优势转化为治理效能，最终服务于中国特色社会主义法治大系统的构建。

法律系统的运转离不开不同的法律要素之间、不同的法律系统之间和不同的子系统之间的有效衔接，通过法律衔接使各独立要素相互联系和相互作用，形成一个相对稳定的有机整体，从而表现出法律整体的性质和功能，但不等于各个法律要素的性质和功能的简单相加。在法律系统运转过程中，法律衔接是其中的关键环节。法律系统必须实现法律衔接的科学性和有效性，只有把法律看作是有机的、有生命力的、自创性的有机运行系统时，法律衔接才有意义，法律衔接就是法律系统之整体性、协调性、和谐性、生机性的自然变现。法律衔接是法治的要求，是法治治理逻辑的要求，是作为中国特色社会主义法治体系及其运行系统的诉求。

监察委员会（以下简称监委会或监委）是新机构、新结构、新事物，是改革的需要，是国家治理机构与方式的创新，但新生事物的成长如何根深苗壮？新生机构如何合理设置、协调运行？如何彼此衔接、和谐运行？因此我们必须预设新生事物是一有生机、和谐、协调、自主自适自创生的，有机的生命系统。从具体的法律衔接领域切入，我们能够在法律实践语境中发现我国法律衔接存在的问题。立足于法律实践寻求解决之道，促进我国各法律部门之间的有效衔接，可以保障我国法律大系统的科学、有效运转。我国监察体制改革所欲达致的目标即为实现机构与职能的系统化整合，从而优化监督权的配置模式。改革后的监委会与中国共产党的纪律检查委员会（以下简称纪委）合署办公，此外，检察机关职务犯罪侦查职能及其机构也转隶监委会，我国的监委会就集合了行政监察、党纪检查和犯罪调查三种监察职能于一身，这有助于将分散的监察职能整合起来，实现监察全覆盖。这种出自顶层设计的系统化改革对于国家反腐败法治化建设，有着重大而深远的意义。［1］国家监察体制改革后，监委会的运行机制应遵循宪法第135条规定的“分工负责，互相配合，互相制约”机制，这是“分工”“配合”和“制约”三者有机统一的系统性机制。在以往的法治实践中，纪检、监察和检察机关发挥了各自应有的积极作用，在我国的反腐败法治建设中都发挥了重要作用。但是，从系统论的角度来讲，这三种监察职能没能形成一个有机的、互动的、配合密切的监察大系统，存在着一定的系统性局限，主要表现在职能交叉重叠、监察范围过窄、纪法衔接不畅、法法衔接不畅和监察力量分散等几个方面。因此，新时代法治建设语境下的监察体制改革就需要把分散的法律因素衔接起来，实现监察力量的有效衔接并形成一个有机、动态的监察大系统。纪委与监委会合署办公是国家监察体制改革的一项关键内容，对党和国家监督体系具有系统性和联动性的影响，涉及纪检监察系统内部不同政治主体（和法律主体）之间以及纪检监察机关与其他权力监督机构之间的互动关系。本文以系统法学作为分析视角，结合监委会的运行机制来揭示我国法治系统中的法律衔接机制，进而探索法律衔接的适用价值和实践路径，只有引入系统法学理论并以之为分析范式，才能卓有成效地保障我国法治建设过程中法律衔接的有效性。

一、法律衔接的概念证成

法律系统是由若干法律要素组成的具有一定整合机能的有机整体,各个作为系统子单元的要素一旦组成系统整体,就具有独立要素所不具有的性质和功能，这其中的关键因素就是各独立要素之间的有效衔接，法律各要素之间的有效衔接才能生成有机统一的法律自创生系统。法律系统的运转需要各法律子系统或子要素之间的密切衔接，法律衔接是法律各系统、各子系统之间的协同性、协调性、有序性、生机性的要求。以监委会来讲，纪法衔接和法法衔接已成为当下监委会改革的必然趋势，但是在监委会的运行过程中仍然存在纪法、法法衔接不畅的问题，这严重影响了监委会职能的发挥。因此，要实现国家反腐败的法治化，必须将监委会法律衔接制度化，而对法律衔接的理论研究、理论证成就成为本文研究的重点。

（一）法律衔接的界定

现代社会和生活的整体领域里都需要按新的方式抽出新的概念、观念和范畴，而他们都是以“系统”概念为核心的。［2］(P40)所谓系统，就是指通过相互作用联系在一起的若干要素组成的功能性整体。法律是一种由规则组成的体系，也是一个系统，经由法定社会组织来实施法律所具有的强制性力量，进而对个人的行为进行规范性调整；法律作为一个系统，其有效运转有赖于各法律要素的顺畅衔接。所谓衔接，既指事物的首尾连接，又指用某个物体将两个分开的物体相连接；法律衔接则是指法律各要素之间相互连接，强调要素间的整体性、配套性、协调性、互补性和连贯性。换句话说，就是法律运行中的法律诸要素或诸系统直接的连接、协调和融贯。从监委会运行机制来讲，法律衔接是指检察机关、监察机关、公安机关、政府主管部门和有关行政执法之间形成合力，相互配合的工作机制，也就是法律运行或运行中的法律诸要素或诸系统直接的连接、协调、融贯。

纪委与监委会合署办公存在如何处理坚持党的领导与保障监委会依法独立行使监察权、如何构建纪法衔接的有效机制、如何用留置取代“两规”、谁来监督纪检监察机关、如何实现监委会与司法机关的衔接等问题。而这些问题归根到底就是法律衔接的问题，法律衔接是法律系统化运行的整体性与和谐化的双重要求，而改革后的监委会各要素或子系统的整体性、配套性、协调性、互补性都不会一蹴而就，因而也难以充分发挥其整体而又高效的反腐败职能。因此，从理论上对法律衔接的正当性与合理性进行证成，不仅弥补了系统法学理论与方法的空白，而且也更有助于促进法治监督及其衔接机制的达成与完善。具体说来，以系统论为指导，探索实现监委会系统内外的法律衔接机制，以期把分散的反腐败力量整合起来，把分立的法律监督、法治监督中的党纪国法、纪法、法法等相关要素衔接起来，实现执纪执法贯通、有效衔接司法，从而推进反腐败的法治化建设。

（二）法律衔接的特征

1.整体性。法律作为一个系统，是相互联系、相互作用着的诸元素的统一体。系统首先是个整体，其概念就是要强调整体性，强调整体是由相互关联、相互制约的各个部分组成的。法律衔接的整体性强调：（1）法律是一个整体，是各组成部分的要素在相互关联、相互作用下形成的一个体系；（2）法律就是一个关系集，其行为是由所有元素和所有关系共同决定的；（3）法律系统内不存在不起作用的孤立部分。

整体性是法律衔接最根本的特征。从研究对象上来讲，系统科学的最大特点就是其研究对象的整体性特征。系统科学是一种生成性整体观，即在“整体大于部分之和”的理念下强调新质的涌现性和新质的突出性。总之，整体性是法律衔接最突出、最基本的特征。法律衔接指的“整体”是“有组织的统一体”，所谓“有组织性”，就是指一种有机性、非线性及内在的耦合性。［3］(P57)这种有机整体不是各部分的简单相加。是否具有整体性，即“有组织的统一性”是区分系统与非系统的标准。监委会的法律衔接一方面强调组织系统内部的机构衔接，另一方面也强调监委会与外部系统的衔接。但是，这两个法律衔接及其内部构成元素的衔接，并不是单向度的和局部性的，而是互动性的和整体性的。监委会法律衔接既要实现纪法衔接，又要实现法法衔接，这是一种整体性的法律衔接，强调系统的整体性而非局部性。

2.互动性、开放性、和谐性。法律衔接从宏观上来讲是处于一定的相互关系中，并与环境发生关系的各组成部分的总体（或集）；法律衔接也是一个有机系统，它是由相互作用和相互依赖的若干法律元素合成的具有特定功能的有机整体，而且这个系统本身又是它所从属的一个更大系统的组成部分。这就表明：（1）法律衔接具有互动性。法律衔接不仅具有整体性的结构，而且是在与环境的相互关系和作用下具有整体性的行为和功能。（2）法律系统具有开放性。凡有机体都是开放系统，只有与外界进行物质、能量、信息的交换才有生存的可能。（3）法律系统具有和谐性。这种和谐性主要表现在系统内元素与元素之间、部分与部分之间、部分与整体之间及整体与外部环境之间的各种相互作用，从而达至系统的协同与一致。

法律衔接的互动性、开放性、和谐性等几个特点是相互关联，不可分割的。而且这些特点本身也表明了法律衔接整体性的另一层含义，即功能的整体不可分性和关系的整体不可分性。这是比结构的整体不可分性更深一层的整体性。从监委会的法律衔接来看，其系统性不仅表现于各逻辑构成在形式上的呈现，更表现在各法律元素、各部分之间的相互关系和相互作用。具体而言，监委会法律衔接的功能性与关系性主要体现为以下几点：（1）党内规章与法律的纪法衔接。这二者有其各自独特的规范体系和话语体系，它们在调整对象、适用范围和规范效力等多个方面存在着显著的区别，在实践中也存在着一些不协调之处，双方体系的独立性也带来了一些时间上的空档与规范上的不衔接，为了建立一个有机的、互动性的、密切配合的治理系统，使我国的法治建设不断走向成熟，必须实现党内法规与法律之间的转换与衔接，厘清二者之间的关系，消除二者之间的矛盾，使其互相配合，互相促进。（2）《监察法》与《刑事诉讼法》之间的法法衔接。2018年3月20日出台的《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）与《刑事诉讼法》如何有效衔接？监委会成立后，以往与刑事诉讼法对接的主体变了，机构也变了，作为新主体、新机构的监委会如何与检察机关对接？2018年10月26日修改的《刑事诉讼法》与《监察法》在法律层面为二者的衔接提供了制度保障，法法衔接要求监委会与检察机关互相配合并建立起高效顺畅的法律衔接机制，但是，这种衔接是具体的而不是抽象的，这就要求在工作程序、证据搜查、法律适用、持续教育等方面实现具体的法法衔接。

3.对接性和复杂性。在理论界，学者们将系统定义为极其复杂的研究对象，并将复杂系统作为系统科学研究的重点对象，尤其是那些具有开放性的复杂巨系统。长期的实践表明，系统科学在那些越是复杂的系统中的应用就越为有效。因此，对复杂性探索的理论起点就是系统论。这一定义强调：（1）系统的多层级对接性。系统的每一个组成部分都是一个小系统，而大系统又从属对接于上一级更大的系统，不同层次的系统又如网状耦合对接在一起。（2）系统的复杂性。以上描述的系统的诸多特征，如功能耦合性、网状关系性、多层级性等，共同成就了系统的复杂性。基于此，也有人将系统科学称为复杂性科学。埃德加·莫兰在定义系统时，主张从整体与部分的关系入手。在他看来，我们所了解到的系统大都是由复杂的成分或部分之间的相互作用构成，而非由简单的成分或部分构成。根据该定义，我们在认识和理解系统时必须要明晰以下三个重要的概念：第一，系统。它表达整体的现象特点和复杂的统一性，以及各成分或部分与整体之间的关系的复合体。第二，相互作用。它表达的是系统中各种关系、作用和反馈作用的总体。第三，组织。它表达的是系统中相互作用的建构的特点，以及它的生成、维持、保护、支配和再生的作用。莫兰认为定义系统概念要将此三项紧密结合，缺一不可。［4］(P213)无疑，监委会作为一个有机系统也具有多层级性和复杂性，多层级性表现在其自身作为一个大系统，一方面从属于上一级监委会，是上一级更大系统的一个组成部分；另一方面，其又包含多个子系统诸如同级党委、派驻机构、下级监委等，这些不同层级的监委会子系统相互联系、相互作用耦合在一起，成为一个有机的、动态性的、互动的复杂系统。而监委会的复杂性表现在其并不是由各子系统的简单相加所构成的，而是由各子系统之间的相互作用构成，这种复杂性强调的是监委会作为一个复杂的有机系统，其强调的是监委会系统内部的有效衔接和监委会与外部系统的有效衔接，监委会法律衔接指的就是纪法衔接和法法衔接，有效的法律衔接才是监委会运转的关键，这也是该系统复杂性的主要表征。

总之，这一新兴的话语体系、科学体系，不论被称为复杂科学还是系统科学，它的出现以及理论界与实务界对它的重视都表明这是一个新的学术方向，这一新话语、新科学开辟了科学探索的新方向，即从新的视野来研究系统的整体性，生成、演化及其复杂性。因此，从某种程度上讲，系统科学终结了以往科学的简单性理想。系统是一种新的科学范式，它潜力巨大，并非一个简单的、抽象的、平淡而空洞的概念。系统科学与古典科学的机械性、分析性和单因果关系模式有着显著的区别，它重新定义了世界观和方法论，有着难以估量的研究前景。［5］(P309)从系统科学的角度来分析法律系统，来切入法律衔接问题，同样表明法律衔接作为法律领域的一个新兴概念，也开辟了系统法学新的研究方向。

二、法律衔接在监委会系统中的主要表现

系统科学研究的重点是复杂系统，而复杂系统中的关键环节就是其衔接机制，实践中，监委会系统中法律衔接的类型主要包括两种，即纪法衔接和法法衔接。我国监察体制改革过程中最为关键的两个环节就是纪法衔接与法法衔接，这是改革的重要内容，我们应将执纪执法的两种优点进行有效整合，实现纪律检查和国家监察、依规治党和依法治国的顺畅、高效衔接，从而构建一个完善的、互动性的、密切配合的、衔接顺畅的国家监察大系统。

（一）纪法衔接：监委会系统内部党规与国法的衔接

纪法衔接指党的纪律和国家法律的衔接。具体来讲，就是要将纪检监察工作进行有效整合与规范，强化对监委会权力运行的监督与制约；健全监委会执纪执法的工作衔接机制，完善系统内部的一体化运行和统一决策；建立健全完善的监察法律体系，例如修订党纪处分条例，实现党规与国法的有效衔接，进而实现监察法律体系内部的顺畅、有效衔接。

党内法规与国家法律都是中国共产党治国理政的制度依据，这两大制度体系共同统一于我国社会主义法治体系之中。推进二者的协调和衔接，是当前我国法治建设中的重要课题。对于监委会系统中的纪法衔接，要做好以下三点：第一，要将职责定位清楚。纪委和监委会整合为一体并合署办公，二者的机构合二为一，监委会是执纪执法的专职机关，既要履行好党内的监督执纪问责的职责，又要履行好国家法律监督调查处置的重要职责。第二，要明确履行职责的依据。执纪执法有着不同的履职依据，党内监督是以党章党规党纪为依据，而国家监察是以宪法法律法规为依据，二者属于不同的规范体系，但都统一于我国的法治体系当中，要实现二者系统性的融贯，做到顺畅有效衔接。第三，要明晰工作内容。从工作内容来讲，监委会将违纪、职务违法和职务犯罪的查处整合起来，实现了三者职能的统一，这样就使监委会能够依托于纪检，深度拓展其监察职能，然后有效衔接司法机关，最后统一于我国全面推进依法治国的法治实践。

监委会作为一个监察大系统，要想充分发挥其系统优势、制度优势，必须实现执纪与执法、党规与国法的融贯。监委会具有天然的制度优势，即纪委监委会合署办公、监督资源有效整合的优势。但是，在纪委监委会合署办公的过程中一定要将二者的职责权限进行明确的区分，除了那些必须要由纪委或监委会单独处理的案件外，其他案件都要二者一并处理并以监委会名义作出。如此，既保障了司法机关对监委会调查取证过程与结果合法性、有效性的认定，又从系统论的角度实现了监察大系统中各要素的密切配合及顺畅、有效衔接。监委会大系统内部党规与国法的衔接既要发挥党内反腐败的体制优势，又要以国法为最终依据实现党规与国法的有效衔接，将党内反腐案件顺畅、有效对接我国司法，在案件移送司法机关前解决相关的证据问题及法律争议，这样就能高效发挥党内体制优势，实现党规与国法的高效对接。

为了建立起更为融贯、更加衔接的监察系统，使我国的法治建设不断走向成熟，必须明确党内法规与国家法律的界限，厘清执纪执法的关系，在此基础上进一步探索执纪执法、党规与国法之间的衔接机制，解决我国党规与国法之间的矛盾和冲突，使二者相互配合，相互促进，从而构建高效衔接的国家监察系统和法治大系统。在消解党规与国法的矛盾与冲突过程中，我们必须明确和坚持法律衔接的两项基本原则：第一，国家法律至上；第二，党规严于国法。在此基础上，我们加强党内法规的自体协调性、注入合法性审查，注重二者的动态配合。国家法律至上是现代法治的基本要求，更是社会主义法治的必然结论，将其作为考量因素就是要在协调党规与国法二者关系的过程中，始终坚持国法高于党内法规，党规不能与国法相抵触，更不能凌驾于国法之上。这一考量因素无论是在我国宪法还是党章中都有充分的依据。党的一切活动，都应当以宪法、法律为限，不得突破，这也是我们党进行活动时的基本遵循。党内法规的制定实施，当然也是党的一项重要工作，故其不能违反国家法律的规定。

（二）法法衔接：监委会系统与外部法律系统的衔接

法法衔接，指的是我国监察法与刑事诉讼法及相关行政法等法律法规之间的衔接。监委会系统与外部法律系统的衔接不仅指法律层面的衔接，也包括在办理案件过程中程序和工作机制的衔接，即既要实现监察法与刑事诉讼法和刑法的对接和衔接，也要实现职务违法和职务犯罪案件处理机制上的衔接。监委会系统要加强与司法系统之间的配合与衔接，建立系统之间的融贯机制，确保我国反腐工作的高效运转。作为新的国家权力和法律程序，监察权和检察权、监察程序与检察程序需要实现有机统一和有序衔接，进而实现监察法所确立的“互相配合、互相制约”的基本要求。［6］

广义上的法法衔接指的是监察法与外部法律之间的衔接，在本文的语境里，这里的法法衔接主要是指适用于监委会与检察机关的衔接。具体来讲，就是纪检监察机关调查职务犯罪的职能与检察机关公诉职能的衔接。从法治实践来看，证据的对接是监委会与检察机关衔接的重要环节。［7］从监察法的规定来看，监委会收集的证据是可以直接对接检察机关的。《监察法》第33条规定，监察机关收集到的物证、书证、电子证据、视听资料等证据材料，可以直接作为证据在刑事诉讼中使用。为了在实践中更好地适用该条法律，并与检察机关实现有效衔接，监委会在对证据进行收集、认定和运用时应当参照刑事审判过程对证据的要求，使自己部门收集到的证据与司法机关对证据的要求相一致。因此，监察机关在实践中要做到以下几点：第一，在收集案件证据时应当参照我国刑法对于职务犯罪构成要件（主体身份、主观要件、客观行为等）的要求和标准；第二，在收集案件相关证据时应当参照刑事诉讼法及相关司法解释规定的证据要求和标准；第三，监委会在行使职权时应当严格按照监察法的规定，在法律规定的权限范围内履行监察职责，保障被监察对象及相关人员的合法权益，严防刑讯逼供等非法证据的产生，遵守非法证据排除原则；第四，监察机关在对整个案件进行终结前，必须对该案件从整体上进行证据标准的综合判断，要分析判断现有证据是否符合公诉和刑事审判的要求，然后对现有证据进行审查、甄别、认定和运用，确保现有证据能够形成一个完整的证据链，从而排除证据间的合理怀疑，并且能够经得起后续司法审判的检验，最后将这些能够确保案件事实所需的证据与检察机关对接，实现监察机关与检察机关的顺畅、有效衔接。

监察机关与检察机关的衔接是我国监察制度的一项重大创新，由监察机关对职务犯罪案件进行调查，调查总结后再由监察机关对接检察机关，将案件移交并由检察机关审查起诉。从系统法学的视野来看，要实现监委会与检察机关的顺畅、有效衔接，需进一步完善二者的衔接机制，优化问题线索移送机制、技术调查配合机制等等。这需要从制度层面为监委会和检察机关的衔接奠定坚实的法律基础，需要监察法和刑事诉讼法为二者的衔接建立高效的衔接机制。监察法颁布后，与之相关的法律法规也相继出台或得到修改，目的就是为了保障法法衔接的高效开展，这样才能使监察系统与司法系统有效衔接，从而实现整个法治大系统的高效运转。

法律衔接是系统性的。系统要素之间的衔接需要良好的制度作为支撑，监察法和刑事诉讼法的修订只是法法衔接形式上的衔接，只是法法衔接的逻辑前提，将其贯彻到法法衔接整个系统的行动过程之中，才能使整个系统都能实现顺畅、有效衔接。法法衔接需要的是形式和实质两个层面的衔接，不仅需要好的衔接制度，更需要好的贯彻执行，知行合一才是法法衔接的现实需要，优良的法律衔接制度只有得到全面贯彻落实才能发挥制度的优势。只有在系统论的视角上审视法法衔接，才能始终把监委会作为一个监察大系统，从而做到整体与部分、宏观和微观的有效结合、顺畅衔接。做好法法衔接，要熟练掌握领域内的法律系统，从技术性的角度讲，必须对监察法和刑事诉讼法的相关规定熟练掌握且运用自如，例如其中的留置、证据制度、移送等规定。在法法衔接实践中，仍有许多体制机制问题需要得到优化与完善。建立一个有机统一、顺畅高效衔接的监察系统是我国监察体制改革的目标，我们必须以系统论为指引，从系统的视角来审视监察体制改革以及制度机制的建立和完善，在实践中不断总结经验教训，适时调整与完善各法律要素及其之间的衔接机制，在实践中发现问题、总结问题、反思问题，最终解决问题，从而建立一个完善的监察系统，进而推动我国法治大系统的构建。

三、监委会系统法律衔接机制及其问题分析

从监委会的实际工作来看，监察系统诸构成要素之间如何合理配置？诸子系统如何运转？各部门的工作流程是什么？如何衔接？等等，这些看起来抽象的、形式化的环节和内容，在实践中却非常重要，因为这些直接决定了监委会能否有效运转。纪法衔接和法法衔接，不仅是理论界亟需关注和解决的重要议题，也是各级监委会所面临的而且亟须解决的重要课题。不可否认的是，该系统在理论与实践运行层面仍然显现出衔接不畅之处，因此，我们需要对此进行省思，以追求对纪法衔接机制的完善，围绕系统理论要求，以纪法衔接机制的理念与实践运行为线索，深入分析监委会运行中的衔接不畅问题，继续对纪法衔接整体机制进行省思，以期对纪法衔接原则进行深度阐释，为纪法衔接机制的完善提供支撑。

（一）监委会系统内部机构运行机制的法律衔接之分析

以监委会的逻辑构成来分析法律衔接这一新概念、新话语，能够从实证角度来证成“法治中国”建设过程中法律衔接的重要性与必要性，具有强烈的现实价值和理论意义。在我国政治体制改革的过程中，监察体制改革是其重要的一个组成部分，监察系统的构建与完善，有助于推进我国反腐败体制机制的优化，有助于推进中国特色社会主义治理体系和治理能力的现代化。［8］改革后的监委会成为各界关注的焦点，其多元性的权力来源以及对党纪处分、行政监察和刑事调查的有效整合，使得系统论视野下的法律衔接成为理论界极为关注且亟需解决的重大议题。［9］在实践中，监委会到底是如何运行的，这直接决定了监察体制改革的成败。笔者以A市监委会为调研对象，通过对A市相关工作人员的访问和交谈来了解当前整个A市监察工作的情况，了解A市监委会的机构设置、运行基础和运行现状，以及目前仍在探索或者需要改进的方面。

A市监委会的内设机构包括办公室、组织部、宣传部、机关党委、调研法规室、信访室、案件监督管理室、案件审理室、党风政风监督室、第一至第六监督检查室、第七至第十三审查调查室、纪检监察干部监督室、网络信息室。这十三个内设机构紧密联系、相互配合，形成一个衔接顺畅的系统，整个监委会大系统的运转离不开各要素之间的密切衔接，这也是法律衔接之于监委会的重要意义。该市监委会的主要工作就是负责全市的监察工作，贯彻落实省委、省纪委监委及市委关于监察工作的决议，在维护我国宪法和法律法规的前提下，依法开展该市的廉政建设和反腐败工作，具体工作就是监察由市委管理的行使公权力的公职人员，对其中的职务违法和职务犯罪进行调查。

从监委会工作实践来看，纪委的主要工作是监督执纪问责，监委的主要工作是监督调查处置，显然，无论是纪委还是监委，它们的首要职责都是监督，这也是监委会所有工作的重中之重，是开展其他工作的重要基础。纪委的监督对象是党组织和党员干部，监督的依据是中国共产党的党章党规党纪。监委的监督对象是所有公职人员，监督的依据是我国的宪法、法律法规。二者在监督工作的依据、监督对象、工作内涵上有显著的区别，但是在监督的基本原则和目的上是高度契合的，都是为了打击公职人员的违法犯罪行为。监督是监委会其他工作开展的基础，是其首要职责，这既是我国宪法、法律法规的要求，也是党章党规党纪对党内公职人员进行严格监督的要求。监委会的成立，整合了分散的监督力量，把“用纪律管党”和“用法律管全体”连接起来，使我国的监察系统衔接更加顺畅，运转更加高效。

通过对A市的调研我们可以看出，监委会的建立及运行，无论在机构设置、意识形态，还是实践与探索，均有足够的理论支撑和较为完善的制度设计。但是，在现有的理论支撑和制度设计下，如何实现监委会大系统的有效运转，如何实现纪法、法法之间的有效衔接，是当下监委会面临的主要问题，监委会系统的法律衔接问题是接下来理论工作者与部门实践者尤其要关注和解决的问题，这不仅涉及监委会系统的法律衔接问题，而且对我国法治建设过程中的法律衔接问题也有着极其重要的探索意义。

（二）监委会系统运行机制法律衔接之省思

监委会的职责及系统衔接未尽明晰。纪委监委会合署办公后，二者的监察职能如何实现有效衔接，在这一点上部分人员没有做到深刻的理解和清晰的认知，没能明确纪委的监督执纪问责和监委会的监督调查处置之间的衔接关系。例如，有些工作人员没能认识到监督是监委会的首要职责，并将工作重心放在审查调查而不是监督上，他们认为，监督不如审查调查的工作积极性高，监督属于枯燥无聊的“放水”行为。此外，还有工作人员没能准确认识监察的概念内涵，把“全覆盖”式的监察当作“啥都管”，对概念内涵和外延认识的错误直接导致在工作中没法明晰监察对象的范围和边界，如此一来，监委会的工作就会出现偏离原始目的的情况，监委会的权威就会被大大削减。

监委会内外法律衔接不够顺畅与高效。监委会成立后，我国各级监委会大都建立了初步的工作机构及运行体制，但是真正要在系统论视野下实现监委会系统内部外部的顺畅、有效衔接，还需要我们在实践中不断探索、不断优化。例如，纪检机构内部的法律衔接问题，各部门诸如信访部门、执纪监督部门、审查调查部门和案件管理部门之间的衔接问题，如何将问题线索有序顺畅且高效衔接，各部门如何在处理案件时密切配合、顺畅对接，这些都是在实践中需要我们进一步探索和优化的问题。此外，监委会在同检察机关的对接方面也存在诸多问题，如何进行线索移交和对接，案件如何移送，还有制定管辖、补充调查、提前介入等问题都需要在实践中得到进一步完善，这直接涉及我国监察系统改革的成败，只有系统内部外部顺畅、有效衔接，才能保障我国监察系统的正常运转。

监委会队伍仍需优化。监委会承担着我国监察体制改革的重任，新成立的监委会也是社会各界关注的焦点，纪委监委会合署办公使得监委会人员总数有所增加，但是，随着监察体制的改革，尤其是系统论视野下监委会系统人员的专业化素质亟须得到提升，以适应监察系统的法律衔接工作。例如，通过笔者的调研，改革后的监察机关已经对其工作人员进行了专业化的培训，但是还存在一些转隶人员对新机构的认知不够，监察工作经验欠缺；还有一些原纪检机构人员的法治素养、专业化素养不高，在处理与检察机关的衔接工作时仍难达到系统化衔接的要求，这都是实践中迫切需要得到解决的问题。

四、监委会系统法律衔接机制之完善

监委会作为一个大的法律系统已经有了相应的制度支持，但是监委会系统运转过程中的法律衔接困境却是当下中国法治监督迫切需要解决的问题。法律衔接、规法衔接——已成为当下中国法治发展的必然趋势，但是在法律运行、法律适用、法律程序、法律监督等方面仍存在很多问题，而且这些问题也是实现监委会法律衔接的障碍。强化法律各要素之间的衔接就应当充分认识过去纪委办案模式，及时发现办案实践中存在的法律衔接难点，明晰“法、纪”调查程序，强化对程序衔接的控制和监督，以推进监察、司法程序的有效衔接。［10］笔者从系统法学的视野考察中发现其法律衔接中存在的问题，这些发现给解决问题提供了新的思路，接下来笔者提出相应的解决对策，以期促进法律衔接的实现。

（一）将监委会系统作为一个自创生系统来看待

法律系统中的各个构成要素有着自己的话语和交流方式，并以此形成自己的特别信息模式，各要素之间、各子系统之间的相互交流与相互作用并不依靠外部环境，这也表明法律系统是一种自创生系统，作为系统的法律，要生存和发展，就需要具有“自我创造”作为生命体的能力。［11］(P12)但是，自创生并不表明法律系统是一个封闭的系统，相反，法律系统保持着对外部环境的认知开放，法律系统的发展必须适应环境的复杂性发展变化，法律通过系统内部要素之间的相互作用以及对外的认知来保证法律系统的维持和发展。

将监委会视作如生命体一样的自创生系统，其必然经历一个发展、完善与成熟的过程，与其说监委会系统的生成是人为的一种顶层设计，不如说是我国法治监督系统面对现实语境自我变革的一种自创。从某种程度上讲，监委会系统的生成就是一种自我生成、自我调整、自我完善的自创生系统。监委会相对于法律大系统而言，有自己存在的空间，外在的法律因素经常在其范围内形成；而结构耦合则提供了动力使外部法治系统与监委会系统相互影响。系统论范式下的法律衔接研究要求把研究对象作为一个完整的自创生系统加以考察。在监察体制改革及其实践中，需要将系统论贯穿始终，我国监察系统改革的目标就是要建立一个衔接顺畅、高效运作且能够自我演化的有机自创生系统，这就需要在当下的监委会实践中深入推进纪法衔接与法法衔接，将系统论视野下高效顺畅的衔接机制转化为我国监察系统的治理效能。改革后监察委员会的运作实践既有法治上的依据，又具有程序上的保证，基于监委会运行机制的纪法衔接，在监察过程中获取的证据可以应用于党内的纪律审查，这也极大程度上保证了纪律审查的高效执行；而基于监委会运行机制的司法衔接，监委会应与司法机关实现无障碍的法律衔接。［12］如此，我国的监察系统才能衔接顺畅且高效运转。

（二）建设自创生的监委会系统运行法律衔接机制

实现纪法衔接、法法衔接需厘清纪法关系。党十八届四中全会明确指出中国共产党作为我国的执政党，既要依据我国宪法法律治国理政，又要依据党章党规党纪管党治党。对于国家治理来讲，国法与党纪都是我国国家治理体系的逻辑构成，都是治国理政、从严治党的重要依据。国法与党纪在最终目标上是一致的，两者都是“法治中国”建设过程中法治体系的重要组成部分。党纪在本质上也遵循了良法之治的普遍规律，也与法的基本属性相一致，从这一点上看，党纪与国法在价值追求上具有同向性。这一点我们从《深化党和国家机构改革方案》中就能看出，该方案指出监委会一方面要维护我国的宪法法律，对所有公职人员的履职和违法行为进行监督检查，同时，也要维护中国共产党的党章党规党纪，对党员干部的权力行使行为进行严格监督，并检查党的路线方针政策和决议在实践中的执行情况。显然，监委会的职责就是为了监督公职人员或党员领导干部的履职行为，国法和党纪的价值目标是高度一致的。价值目标的契合，说明党纪与国法在内容上也是相互贯通的，因为，法律就是中国共产党的主张转化而成的国家意识。尽管如此，党纪与国法在适用对象适用范围上还是有显著区别的，二者不能混淆。

1.在法规制度衔接上的对策。首先，将政务处分法的制定提上议程。定制政务处分法，将党内法规中的纪律转化为对公职人员的法律要求；将党纪与政务处分的轻重程度进行法律上的一致性匹配，将执纪执法的工作程序进行法律上的衔接，但要坚持党纪严于国法的原则，将党纪作为监督的优先依据，这样既能突出党纪处分的优势，又能体现政务处分的典型特点。其次，研究起草监委会监督执法工作规定。依照监督执纪工作规则，实现执纪执法的高效衔接，在领导体制、工作机制上实现最大程度的衔接；在案件的事实认定环节、程序环节和法律适用方面应当坚持以我国法律法规为最终依据，主动对接我国的刑事诉讼制度，实现监察法与刑事诉讼法的衔接。最后，制定监察官法。监察体制改革后，我国的监察官队伍亟需跟上改革的步伐，建设一支符合系统化法律衔接要求的高素质专业化监察官队伍，这是建设我国监察系统、法治系统的内在要求。监察官法的制定，应当明确规定监察官的任免、等级设置以及严格的履职条件等内容，从法律层面为专业化监察官队伍的建设提供制度依据。

2.完善监委会系统内部衔接机制。一方面积极探索监委会内部运行机制，明确监委会各部门、机构的职责，在实践中积极探索制度创新，将监督、审查、案管、审理进行分离，明确各环节的工作内容，但都统一于监察内部大系统，是互相联系、互相衔接的。执纪监督部门负责监委会日常的监督工作，执纪审查和执法调查部门不固定所联系的地区和单位，对发生的监察案件实行一案一指定和一事一授权的工作模式，而案件的统一审核和把关是由案件审理部门完成的。对于那些复杂、重大案件的处置，采用的是集体决策制，即召开系统内部的执纪监督专题会和审查调查专题会等内部会议来进行决策，目的就是为了防止权力滥用，将权力的运行摆到桌面上来。另一方面，在实践中积极探索系统化语境下的工作制度。系统论语境下的监察工作改革，要始终围绕着监察系统内部工作来展开，即围绕监察职责划分、监督措施、审查调查措施和证据规则等工作及其衔接来进行，对系统内部的执纪执法方法进行优化完善，以使监委会内部系统顺畅、有效衔接。

3.优化监委会系统外部衔接机制。系统论视野下监委会的运转，不只是监委会系统内部的优化与完善，监委会系统与外部系统的衔接机制也需要进一步探索和优化。结合我国国情，应当在党委统一领导下积极构建监委会与公安、检察、审判等机关的对接、衔接机制。首先是监委会与公安机关的对接与衔接，公安机关应当积极配合监委会的工作，构建顺畅衔接的对口管理、互涉案件管辖衔接、涉嫌职务犯罪线索移送对接和公安机关协助监委调查等系统间的衔接机制。其次是监委会与检察机关的对接与衔接，构建完善的提前介入、变更强制措施衔接、案件移送对接、审查起诉衔接等机制。再次是监委会与审判机关的对接与衔接，应当构建或优化事实审查认定机制、审判信息通报机制和缺席审判机制等。最后是监委会与司法行政机关的对接与衔接，积极探索完善监察案件司法鉴定机制、职务犯罪线索移送对接机制和律师参与职务犯罪案件办理机制等。如此，监委会系统与外部司法系统就有了良好的互动与衔接，有利于构建起我国顺畅、有效的监察大系统，进而有利于构建中国特色的社会主义法治大系统。

五、结语

通过监委会系统运行机制法律衔接的实证分析，笔者认为，我国的法治系统是由立法、执法和司法等多种法律元素及其相互关系构成的，而法治系统的有效运转离不开法治子系统的顺畅衔接，法律衔接是法治系统运转的机制性保障。研究法治系统的法律衔接机制就是系统法学的主要目的，系统论视野下的“法治中国”建设必须解决立法、执法、司法和法治监督等子系统的内外衔接问题。笔者通过对监委会系统的衔接机制研究，从侧面反映了法治大系统是一个复杂的开放系统，发现该系统是一个在系统边界与其他外部系统有信息、物质和能量交互作用的法治大系统。法治系统通过各要素之间的衔接机制实现自身的调解，以达到稳定的状态。唯有系统论，运用系统思维研究法律，把法律看作是一种由各个要素构成的，相互联系、有机协调、自主封闭而又开放的“生命”系统时，法律衔接才可成功。无论是法治系统出现异常，抑或是法治系统的改进完善，都是通过法律衔接的优化来完成的。可见，法律衔接在系统法学中具有极其重要的地位，它是系统法学必须首先要研究和证成的关键理论环节，只有实现了法治系统各要素之间的有效衔接，才能实现法治大系统的有效运转。