地方政府购买公共体育服务标准化的现实困境与发展策略

王占坤， 陈 勇， 张 宇， 陈 建， 曲广财， 高继祥

(1.宁波大学 体育学院，浙江 宁波 315211；2.浙江安防职业技术学院 体育教研室，浙江 温州；3.温州医科大学 体育科学部，浙江 温州 325035；4.温州科技职业学院 体育教学部，浙江 温州 325000)

引 言

标准化作为科学管理的有效手段，有利于政府购买服务制度化、规范化、透明化[1]，受到各级政府重视，大力推进政府购买公共服务标准化势在必行。在全民健身上升为国家战略和健康中国战略的推动下，公共体育服务需求日益高涨，政府购买成为满足公众多元化和差异化公共体育服务需求的重要手段，也是体育治理体系和治理能力现代化的体现，在这一过程中，地方政府积极探索购买公共体育服务标准化，如：常州和上海建立了标准化的政府购买公共体育服务的程序，制定了项目设置、信息发布、评审标准、评审办法、合同签订、资金发放、绩效评估等管理办法。通过积极推动政府购买公共体育服务标准化，将有限的公共体育资源用于保障全体民众身心健康，应成为当前体育改革和发展的重心。在全面推行国家治理现代化和供给侧结构性改革的政策驱动下，理性考察地方政府购买公共体育服务标准化的困境，寻找推进路径，具有重要价值。

1 政府购买公共体育服务标准化的概念界定和政策依据

1.1 政府购买公共体育服务标准化概念界定

《无锡市政府购买公共体育服务实施办法》指出：政府购买公共体育服务，是指通过规范程序，将应由政府向社会公众提供的公共体育服务事项交由具备条件的社会力量承担，并根据服务数量和质量向其支付费用的公共体育服务供给方式[2]。标准化是指在经济、技术、科学和管理等社会实践中，对重复性的事物和概念，通过制订、发布和实施标准达到统一，以获得最佳秩序和社会效益[3]。鉴于以上相关概念和原理，结合政府购买公共体育服务构成要素和特点，本研究把政府购买公共体育服务标准化界定为：运用标准化的原理和方法，以政府购买公共体育服务为对象，通过制定和实施政府购买公共体育服务系列标准，使其达到目标化、规范化和程序化，提高政府购买公共体育服务的效率，加快公众获得优质公共体育服务的进程。

1.2 国家制度的顶层设计有利于实施政府购买公共体育服务标准化

通过制度的顶层设计能够自上而下推动政策的落地，政府行政管理体制改革是政府购买公共体育服务标准化的内驱力，2013年党的十八届三中全会提出把“推广政府购买公共服务”作为全面深化改革的内容之一；2016年的《政府工作报告》提出，政府要坚持不懈实施“简政放权、放管结合、优化服务”以提高效能。在“管办分离”“放管服”等政府改革理念的推动下，全国范围内的规范指导意见与管理意见陆续出台，如：《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》《政府购买服务管理办法(暂行)》《关于做好政府服务指导性目录编制管理工作的通知》，这些政策的出台为政府购买公共体育服务标准化创造了良好的制度环境。

1.3 体育和标准化政策助推政府购买公共体育服务标准化

一是服务型政府建设。党的十八大以来，我国加快了体育治理现代化的进程，“开门办体育”成为体育治理的创新之举，体育发展观念正在转变，政府职能在转变，由“划桨”转向“掌舵”[4]，政府部门之间的跨界合作正在加大，政策推动了社会力量积极参与全民健身事业发展[5]，国务院陆续出台了多项体育政策都明确提出了政府购买公共体育服务，如：《关于加快发展体育产业促进体育消费的实施意见》《健康中国2030规划纲要》《全民健身计划(2016-2020年)》等政策。二是标准化在我国公共服务领域的快速发展。2007年国家出台的《关于推进服务标准化试点工作的意见》从国家层面推动体育服务标准化；2009年《国家标准化体系建设工程指南》把文化、体育和娱乐业作为标准化体系的内容；2015年国务院办公厅颁发的《国家标准化体系建设发展规划(2016—2020年)》认为公共体育服务是国家标准化体系建设的重要组成部分。总体而言，当前的政策环境有助于实施政府购买公共体育服务标准化。

2 政府购买公共体育服务标准化的困境

2.1 动力不足

一是政策执行力度不强。受全能型政府思维惯性、管理理念的影响，出于体育部门自身利益的考虑和不能清晰认识到自身的职能，还不能从内心深处接受购买公共体育服务政策,表现出敷衍应付、缺乏动力。在2013年《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》、2015年《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》等政策确立之后，形成了自上而下的推行政府购买公共体育服务的制度，各级体育部门在上级压力下被迫推广这项制度，但在实际操作中，有些地方“喊起来重要、干起来不要”，政府购买服务的氛围尚未形成。二是承接政府购买公共体育服务的体育社会组织发育不成熟。根据《中国社会组织报告(2016—2017)》，统计到2015年底，我国具有法人资格的体育社会组织37000个，而民间体育社会组织更是超百万[6]。虽然近年来在全民健身政策的推动下体育社会组织快速发展，但由于体育社会组织内外部治理能力、专业化水平、掌控资源能力等的局限性，加上体育社会组织带有高度的组织嵌入性、资源依赖性、弱自主性，其规范化、公信度、服务意识和水平与政府购买公共体育服务的要求之间还有较大差距，得不到社会和服务对象的认可。三是社会公众需求表达机制不畅。有些地方政府将购买公共体育服务视为上级的行政任务，为了简化程序，应付检查，只是在公共体育服务购买主体和承接主体之间进行了简单的交易，忽视了公共体育服务的享用者社会公众的需求。这些方面阻碍了政府购买公共体育服务标准化在地方上的顺利实施，使得标准化原动力缺乏，制约着其探索和推广的力度和进程。

2.2 程序欠规范

一是购买公共体育服务的信息发布不规范。许多地方政府购买公共体育服务的信息，没有通过政府网站、报纸、电视等媒介发布购买信息，难以保证体育社会组织、体育企业等及时有效地获取可靠的信息，参与购买公共体育服务。二是承接主体的选择不规范。目前，达到承接政府购买公共体育服务要求的体育社会组织和体育企业较少，难以形成竞争性购买态势，政府在选择承接主体时偏向于和自己关系较近、知根知底的承接主体，而没有按照规定方式和程序操作，出现购买的关系化、内部化等现象，有时仅仅通过与社会力量协商或根据社会力量的影响力选择承接主体。三是购买公共体育服务“运动化”。政府购买公共体育服务在政策的推动下蓬勃发展，许多地方政府在时机尚未成熟之际，跟风推行这项制度，但是由于没有达到预期效果，导致半途而废。四是政府购买公共体育服务的评估不规范。主要表现在评估主体不独立、评估对象单一、评估过程不完整等，在评估主体方面，从江苏、浙江、广东和上海等地购买服务实施过程看，当前，政府购买公共体育服务的评估主体主要是政府部门和第三方评估机构，虽然体育社会组织与政府部门脱钩政策环境已经形成，但仍然存在千丝万缕的联系，体育社会组织还没有完全独立，与政府部门也不是平等关系，在这种情况下政府部门作为评估主体，难以作出客观评估，当前环境下，第三方评估机构多带有官方或半官方的色彩，完全独立的较少，评估工作受到行政干预的现象难以避免，独立的第三方评估机构评估费用较高。至于评估对象，应该包括承接购买服务的社会力量和购买主体——政府，从地方实践看，评估对象主要是体育社会组织，而忽视了对政府的评估，在绩效评估方面，注重结果评估，需求评估和过程评估未受到重视。五是购买经费预算的编制欠规范，由于公共体育服务的特殊性,体育部门根据本部门工作需要编制预算,不符合政府预算管理的要求，有些甚至未向社会公开预算资金信息，有的政府购买公共体育服务的资金占财政预算支出的比重较低。所以，在这些不规范因素存在的情况下，推行政府购买公共体育服务标准化，困难重重，道路坎坷。

2.3 制度不完善

《中华人民共和国政府采购法》是现存的唯一规范政府购买公共服务的法律，此法虽有政府购买公共服务的相关规定，但是建立在转变政府职能、创新社会治理基础上的公共服务未被考虑进去。随后，相关政策陆续出台,如《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(2013年)、《中华人民共和国政府采购法实施条例》(2015年)、《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》(2015年)等,这些政策对于政府购买公共体育服务而言，虽有一定的指导意义，但过于笼统，可操作性不强，而公共体育服务与其他公共服务相比有其特殊性，因此，需要有专门的政策性、制度性的指导性规范文件来规范政府购买行为。目前，在一些经济发达地区颁布了专门针对政府购买公共体育服务的指导性规范文件。在省级层面，江苏省下发文件明确购买主体、承接主体、购买内容、购买机制和绩效评估等，并制定了政府购买公共体育服务的详细目录；在地市级层面，常州、无锡、温州等制定了政府购买公共体育服务的实施办法、意见等。但目前在国家层面缺乏政府购买公共体育服务的指导性规范文件，制度滞后或不完善影响着政府购买公共体育服务标准化的实施。此外，在标准化制度建设方面，《中华人民共和国标准化法》《关于推进服务标准化试点工作的意见》(2007年)和《国家标准化体系建设发展规划(2016—2020年)》(2015年)等法规比较原则，可操作性不强，对政府购买公共体育服务标准化的适用性不强，同样影响购买标准化的开展。

2.4 区域发展不平衡

我国政府购买公共体育服务处于区域性试点推进阶段，顶层的统筹规划和大范围网格化铺开的总体格局尚未形成[7]。与此同时，地区的自然禀赋、经济社会发展水平、人口结构等外部因素，以及政府部门的偏好、社会公众的需求类型及期望程度等内部因素共同制约政府购买公共体育服务标准化的推广，导致区域非均衡性发展。发展不平衡表现在三个方面：第一，政府购买公共体育服务政策实施不平衡。我国政府购买公共服务制度的实践仅有20多年，纵观其发展的历史脉络，呈现出从无到有、从点到面、从东到西的发展规律，东部沿海发达城市较快较早地实践政府购买制度，如上海、宁波、温州、广州、南京等，而中部和西部地区开展较晚，政府购买公共服务受地区经济社会发展水平和地方政府治理理念的影响较大，呈现出区域差异特征。而政府购买公共体育服务具有同样的发展规律，上海、北京、苏南地区、广州、温州等都较早地实践了政府购买公共体育服务，并且积极地探索政府购买公共体育服务标准化，如江苏省通过制定包括大部分标准化要素的《江苏省本级向社会组织购买公共体育服务暂行办法》，从省到县区层层推进政府购买公共体育服务标准化；温州市《关于政府向社会力量购买服务的实施意见》规定了目标要求、基本原则、购买主体、承接主题的资格、购买的内容目录、购买流程方式、项目的申报、资金(安排、支付、监管)、绩效管理、信息公开、组织保障。第二，标准化推广不平衡。经济发达地区，在推广标准化方面，具有较大的人财物和政策优势，通常会成为上级政府创新社会管理的试点改革地区，如江苏省与国家体育总局共建公共体育服务体系示范区，并在中国较早实践政府购买公共体育服务标准化，经济发达地区开展这一工作的积极性较高，而欠发达地区特别是农村地区较难开展。第三，城乡之间、区域之间发展不平衡。长期以来，我国实行的以户籍制度为特征的城乡二元社会结构和东部沿海优先发展的战略，导致城乡、东西部地区公共资源配置不均衡，城乡发展差距日益扩大，导致公共体育服务供给水平差距进一步拉大，影响政府购买公共体育服务标准化在全国的全面铺开。

3 发展策略

3.1 构建政府购买公共体育服务标准化体系

政府购买公共体育服务整个流程涉及到多项标准，针对政府购买公共体育服务，制定全国统一的标准，并按照购买的内在逻辑构成科学的有机整体，使标准化的目的性与整体性得到增强。政府相关部门应遵循《服务业组织标准化工作指南》《标准体系表编制原则和要求》《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》等政策的要旨，结合服务型政府建设和全民健身事业发展的需要，制定《政府购买公共体育服务标准化工作指南》作为各级政府推进购买公共体育服务标准化的参考依据。借鉴国内管理学、社会学对政府购买公共服务标准体系的研究成果，按照标准化体系构建原理、方法以及公共体育服务的特点，构建政府购买公共体育服务标准体系，包括三个层次：第一层次是政府购买公共体育服务适用的法律、法规和规章；第二层次是政府购买公共服务标准体系，包括通用基础标准和提供标准、技术标准、保障标准、行业标准等4个子体系；[8]第三层次是各子体系下的细化标准。政府购买公共体育服务标准体系应具有开放性和动态性特征，根据经济社会发展变化和政府改革的需要，不断调整、优化和完善标准体系。

3.2 建立政府购买公共体育服务标准化的动力机制

第一，建立市场化竞争机制。政府购买公共体育服务的实质就是要引入市场化机制，市场化竞争要求公平、公正、公开，因此必须立法先行，使购买主体、承接主体和监督评估主体的权益得到保障；扩大公共体育服务向市场开放的范围,推进全民健身领域“放管服”改革向纵深发展,为市场参与开拓更广阔的空间，发挥市场机制的优势,通过招投标、合同外包公私合作(PPP)等方式促进公共体育服务市场化。第二,建立社会力量参与机制。发达国家经验表明社会力量是国家体育发展的重要组成部分，在全民健身上升为国家战略和建设体育强国的背景下，政府要通过土地、税收、财政、水电等的优惠政策鼓励和吸引社会力量参与公共体育服务的供给，特别要加大购买公共体育服务标准化的宣传力度,提高社会力量的知晓度。拓宽城乡居民公共体育服务需求的表达途径,从满足人民对体育美好生活需求的立场出发制定政府购买公共体育服务的标准,尤其关注弱势群体应该享受公共体育服务的权利,在体育政策中要使弱势群体的利益能够得到保障。第三，建立利益相关者共同监督机制。首先，政府购买公共体育服务标准化政策的制定需要落地生根才有价值，政府购买公共体育服务的利益相关者要共同监督，促进政策的落实；其次，政府和公共体育服务的受益者要参与到购买公共体育服务的事前、事中和事后的评估。第四,建立激励机制。通过建立相应的激励机制促进参与公共体育服务供给的各主体实现共赢，政府应保障其享受税费减免和资金扶持等优惠政策。

3.3 进一步完善政府购买公共体育服务标准化的保障机制

首先,加强法制保障。按照国家“管办分离”“放管服”的改革理念，中国体育领域的改革正在提速，亟须建立健全体育法制体系保障全民健身事业健康发展，《中华人民共和国政府采购法》《中华人民共和国标准化法》《中华人民共和国体育法》等法律没有适用政府购买公共体育服务标准化的条款，己经不符合经济社会发展的需求,因此，有必要出台《政府购买公共体育服务条例》以及与之配套的政策、法规、规章等，构成一个协同的法律法规保障体系，使政府购买公共体育服务标准化有法可依，同时，需要加快对现存法律法规进行修改、补充，以适应体育框架重构后治理的需要，跟上体育大国向体育强国转向的治理步伐。各级政府需要及时了解研究地方公共体育服务需求,制定标准化工作方案，因地制宜制定相应的配套政策法规以配合公共体育服务标准化建设,保障标准化有序、规范运行。其次,加大投入，完善财政保障机制。政府购买公共体育服务已经在全国普遍开展，对于购买公共体育服务，足够的资金投入是保障标准化实施的必要条件,需要从以下几个方面着手：第一，建立政府主导、市场和社会协同参与的资金投入机制。为了获得充裕的经费支持，在推动政府购买公共体育服务标准化建设过程中，需要倡导资金来源多元化，各级政府财政资金是标准化建设经费的主力，财政预算的增长要同公共体育服务需求增长相匹配，广泛动员和吸纳社会资本、民间资本参与政府购买公共体育服务标准化建设。第二，加大标准化的基础研究投入。通过增加政府购买公共体育服务标准化的投入资金制定发展战略、研制标准体系、修订标准文本、探索标准化方法、进行国际对比研究等。第三，可以通过国家社科基金、教育部人文社科基金、国家体育总局招标课题、省哲学社科基金、省市体育局招标课题、市级哲学社会科学研究课题等设立标准化研究指南，动员高校、科研院所研究者积极投入到政府购买公共体育服务标准化研究中，提高标准化的科学性和可操作性。再次，加强人才保障机制。鼓励高等院校政治学、公共管理学等专业的主干课程中增加政府购买公共服务及标准化相关内容,培养相关人才。组织相关专家学者建立智库，为政府购买公共体育服务标准化提供决策咨询、业务指导、监督评估等服务。注重加强相关部门工作人员业务水平的提升。

3.4 建立健全政府购买公共体育服务标准化的监督和评估机制

第一，强化政府和社会监督机制的协同。除了加强政府监督职能外，还要充分发挥第三方机构、社会公众和大众媒体的监督力量。第三方机构在监督服务质量方面具有明显优势，既能保证监督的客观性和公正性,又能确保监督的专业性和科学性。充分利用政府数字化转型的有利条件，把“互联网+服务”“互联网+监管”“好差评”系统和政府购买公共体育服务对接起来，实现跨部门、跨层级、跨地区数据信息的共享，利用“掌上办”“掌上通”等模式，提升监管的整体性、协同性、便利性。社会公众通过服务感受直接反映和监督公共体育服务的效果，大众媒体通过搭建平台能够反馈公众对公共体育服务的意见，同时还可以公开购买公共体育服务相关信息。第二，完善绩效评估机制。服务型政府建设要求合理地评估购买公共体育服务标准化的实施效果，因此需要有一套行之有效的绩效评估方案与指标体系，完善由政府、公共体育服务使用者与独立评估机构组成的全面评估机制，对供给体育服务的质与量、经费投入的效果等进行综合评价，向社会公布评价结果，并作为今后政府经费投入和选择承接主体的依据，形成制定、实施、反馈和完善的良性循环。第三，建立问责机制。划清责任界限，拓宽问责途径，重视同体问责与异体问责的结合，强化异体问责；同时，既要查处和防止购买公共体育服务标准化过程中的违法违规行为，又要追究懒政惰政行为，推进政府购买公共体育服务标准化的健康有序发展。