基层减负需要根治“一票否决依赖症”

库玉娟

（郑州商学院工商学院，河南 巩义 451200）

作为绩效考核创新、行政问责改革的有益探索，“一票否决”在确保国家政令畅通、防范重大行政责任事故、提升基层工作效率等方面发挥积极作用。但是凡事有度，过犹不及，如果在基层工作中“不分青红皂白”地运用“一票否决”制，甚至患上“一票否决成瘾症”，往往会适得其反。比如一些地方或部门在基层绩效考核中滥用“一票否决”，甚至患上了“一票否决依赖症”，动辄要求基层干部签订“责任状”，让许多基层政府不堪重负。为此，应当根治各种“一票否决依赖症”，切实为基层政府减负。

一、“一票否决依赖症”的表现形式

“一票否决”是行政绩效考核中对被考核对象因某项工作、内容而实行整体性否决，如果该项工作或内容不达标，那么被考核对象的所有工作业绩都将被否定，相关责任人也要受到降级、降职等处分。“一票否决”本是行政绩效考核中的特殊方式，如今却成为基层绩效考核中常见的制度安排。

（一）“一票否决”滥用问题偶有发生

“一票否决”以降职、免职、不得评先评优、不得晋升职务、减少经费发放等压力，督促相关人员完成某项工作任务，能够给基层干部带来较大工作压力。从总体上看，“一票否决”对基层工作具有较大的促进作用，有利于解决基层干部工作懒散、上进心不强、办事拖拉等问题。在“一票否决”制实行中，许多乡镇政府、街道办等改变了办事拖拉、失职渎职、效率低下等问题，获得了广大群众的一致认同。但是凡事有利就有弊，“一票否决”制被滥用往往会产生许多负面后果，甚至会给基层工作带来诸多负面影响，比如在“一票否决”的压力下许多基层干部会不计成本、不择手段地完成任务。由于“一票否决”能产生强大威慑力与执行力，逐渐变成地方或部门开展工作的“尚方宝剑”，从森林防火、秸秆禁烧、社会治安、环境保护、安全生产、精准扶贫、反腐倡廉等各项工作都可能被放入“一票否决”的“筐”里。有些地方或部门还将村容整洁、厕所改造、报刊征订、城镇建设、档案管理等工作都纳入一票否决范围，无限地放大基层政府的责任，带来基层干部责权不匹配、工作负担大等问题。有基层领导表示，每年签订的“一票否决”责任状超过20份，内容涉及基层工作的方方面面。在众多“一票否决”的沉重压力下，许多基层干部精神高度紧张，除了“忙”“累”，就是“怕问责”。

（二）“一票否决”失范问题偶有发生

在依法行政、依法治理的大背景下，任何制度设立、政策制定等都应当有明确的法律依据、严谨的制度流程、合理的救济渠道等，当前多数地方的“一票否决”制度都是合理的，都是依据有关法律法规设立的，并且多数“一票否决”都有明确的制度规定、权利主体、考核办法、申诉救济程序等，与有关法律法规相一致。但是我们也应当看到，在地方政府的“一票否决”制度设计中，仍存在一些问题和不足，比如有些“一票否决”创设并没有专门的行政流程和审批程序，只要经过政府常务会议同意，就可以变成“一票否决”。由于“一票否决”实施起来简单，又能够将责任推脱给基层政府，所以有些地方或部门将“一票否决”当成“筐”，什么工作都往“一票否决”的“筐”里装；在遇到困难或问题时不是想办法处理或解决，而是以签订“责任状”的方式向基层推卸责任，久而久之许多领导干部就患上“一票否决依赖症”。此外，在基层考核中“一票否决”呈现蔓延式状况，衍生出形式众多的责任书、保证书、军令状等。比如“一票否决”还产生了一些“潜规则”，如招商引资、工程进度、房屋拆迁等“一票否决”不得直接出现在干部绩效考核体系中，要依据领导批示、大会发言等来定[1]。

二、“一票否决依赖症”的不良后果

不可否认，在基层干部考核中实施“一票否决”制，的确能够纠正基层工作中的不作为、乱作为的顽疾，但是少数地方或部门动辄就要求基层签订“责任状”，甚至以“一票否决”为借口，变相向基层推卸责任，形成了环保、安全、信访、综治等形式众多的“一票否决”制，这给基层工作带来诸多负面影响。

（一）弱化绩效考核效果

从总体上看，合理和适度的“一票否决”能够起到纠正党风政风、提高基层工作压力等效果，解决基层干部动力不足、工作懒散等问题。这样的“一票否决”是值得提倡的，但是“一票否决”泛滥也往往会产生许多负面影响。“一票否决”滥用往往带来责任逐级放大、压力逐级加码等问题，导致基层激励机制扭曲。上级政府更倾向于责任主体下移，带来政府部门的责任和权力不对称，导致基层政府权力有限却责任无限，出了问题就成了“代上受过”的替罪羊。在“一票否决”的强大压力下，基层政府往往是无所不用其极，以急功近利、掩盖问题、欺上瞒下的方式完成任务，这些可能为基层工作埋下隐患。“一票否决依赖症”让基层干部产生“不求有功，但求无过”的自保心理，在触发“一票否决”后基层干部又会产生“破罐破摔”的怠政心理。此外，即便许多基层政府将“一票否决”的各项工作完成得非常出色，也未必会获得群众的满意或认可，反而可能产生害民扰民、与民争利等负面后果。在“一票否决”面前，基层政府多以突击整治、只顾眼前等方式开展工作，反而背离了“一票否决”的初衷。比如有些乡镇政府为了完成维稳的“一票否决”，投入大量人力财力对上访群众进行“截访”，对上访户进行“死看死守”等[2]。

（二）背离依法行政初衷

中国是有着几千年人治传统的国家，长期以来人们畏权不畏法、依权不依法，这些给中国的现代化治理带来诸多不良影响。党的十八大以来，党中央高度重视依法治国，要求将法治贯穿于行政、执法、治理等各个层面，在党和政府的共同努力下，我国法治建设成效显著，许多地方政府或部门依据法律法规出台“一票否决”制度，规范基层政府的工作作风、办事方式、工作任务等，在基层法治建设中收到良好效果。但有些“一票否决”并不符合行政法规、公务员法等法律制度要求，甚至有滥用权力之嫌。有的“一票否决”是一种非正式制度安排，在考核主体、内容、指标等方面缺乏明确规定，缺乏民主化、规范化的实施程序，对官员抗辩、申诉、行政救济等也缺乏明确规定，同时还可能与官员任命制度和行政处分制度等相冲突。此外，“一票否决”完全是自上而下的考核评估机制，缺乏社会大众、专家学者、评估对象的有效参与，很容易出现上级偏好代替群众喜好的不良倾向，背离执政为民的政策初衷。“一票否决依赖症”很容易产生“一把手”擅权妄为、为官不为的极端化倾向，一方面在“一票否决”的压力下，有些基层领导会变得更加专权和肆意妄为，将个人权力置于制度规范和操作流程之上；另一方面有些基层领导会产生惰政心理，在众多“一票否决”面前缩手缩脚。

三、根治“一票否决依赖症”为基层减负

不可否认，“一票否决”在基层管理中发挥着重要作用，能够提高基层工作效率、确保政令畅通等，但“一票否决”被滥用，不仅增加基层工作负担，也带来许多社会治理隐患。所以，应当实施“一票否决”准入制，明确“一票否决”的实施范围，堵住“一票否决”泛滥的制度漏洞，根治一些地方或部门的“一票否决依赖症”，切实为基层工作减负。

（一）坚持“一票否决”的制度设计初衷

矛盾分主次，事情有轻重。从制度设计初衷看，“一票否决”是为了抓好事关全局的战略任务，将之与党员干部的政绩荣誉、职务升迁、职级晋升等相挂钩，以此强化党员干部的责任感、危机感等。所以，在“一票否决”制度设计中，有关部门或领导要明确制度设计的初衷，对关键问题、重要工作等实施“一票否决”，将对基层干部的考核压力转化为干事创业的动力，而不是不分青红皂白，“胡子眉毛一把抓”地实施“一票否决”，不管什么任务或工作都往里面装，这样很容易混淆基层工作的轻重缓急，背离“一票否决”的制度设计初衷，弱化“一票否决制”的实施效果。如在森林防火、社会治安、环境保护、安全生产、精准扶贫、反腐倡廉、村容整洁等诸多基层工作中，应当将关键性、全局性、紧迫性的工作任务纳入“一票否决”的范畴，而不是将各项工作都纳入“一票否决”之中。此外，在“一票否决”制度设计中，地方政府或行政部门应充分考虑基层政府的工作现状、人员素质、工作难度等，从基层政府的工作能力、人力财力等实际情况出发，制定切实可行、便于执行的考核机制，不能将所有的考核任务都列入“一票否决”。比如应当将事关全局的、具有战略性的工作任务，列入基层业绩考核的“一票否决”之中。

（二）规范“一票否决”的制度设计流程

2017年国务院就明确提出，要规范乡镇评比表彰和示范创建活动，未经省级政府批准，不得随意设立基层“一票否决”事项。中办也在《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》中提出，要严控“一票否决”、动辄签责任状等行为，治理变相向基层推卸责任的行为。为此，应当严格规范基层“一票否决”行为，实施“一票否决”准入制，严格控制“一票否决”的范围，对各种“一票否决”事项要先登记、再审批，并及时清理已过时或不合理的“一票否决”项目。比如应当以依法行政原则对待“一票否决”，制定“一票否决”实施办法，明确“一票否决”的范围、内容、程序、主体等，大规模清理不合理的“一票否决”。此外，种类繁多的“一票否决”给基层干部带来沉重压力，也给基层工作带来许多负面影响。所以，有关部门应当深入反思基层“一票否决”所带来的负面后果，对现有“一票否决”制度进行改革，提高“一票否决”的科学化、规范化和合理化水平。要坚决清理各种不合理的“一票否决”，简化“一票否决”的指标数量[3]。可以将一些“一票否决”指标转化为减分项目指标，将一些“一票否决”项目转化为权重占比较大的考核项目。省市等政府应当对基层“一票否决”制度建设进行总体规划，明确“一票否决”的内容、数量、权重、评价方式、实施流程等，为基层“一票否决”制定总体性的制度框架，消除各种不合理的“一票否决”。

（三）堵住“一票否决”泛滥的制度漏洞

从权责结构看，“一票否决依赖症”是责权关系不对等、行政机制不完善等造成的，在行政管理实践中各级政府和部门的权力边界、权限范围、主体责任等不够明晰，权力更倾向于向上流动，责任更倾向于向下流动。在责权结构失衡的行政环境中，上级政府或部门会创设各种“一票否决”，基层政府也因此会承担更多责任。所以应推动行政管理体制改革，建构责权对等的行政运行机制，明确界定各级政府和部门的责任和权力边界，消除“一票否决依赖症”的制度根源。应坚持责任与权力相对等、过失与处罚相对应的基本原则，建立过失与处罚相对等的基层问责机制，不断提高基层治理精细化和规范化程度。此外，应当对事关全局的、特别紧急的工作实施“一票否决”，对基层日常或普通工作要制定切实合理的考核管理办法，降低对“一票否决”的依赖程度[4]。应推动基层绩效考核科学化和规范化建设，将“一票否决”的非制度化安排纳入绩效管理机制改革的范畴，不断发展和完善基层“一票否决”制度。应严格按照公务员法、行政管理条例等法律法规，推动“一票否决”制度建设，堵住“一票否决”泛滥的制度漏洞。应当完善“一票否决”审核和评价机制，对基层工作中的“一票否决”制进行审核、评价和论证，对不合理的、违规的、没有实用性和可操作性的“一票否决”进行否定和曝光，不断治理少数领导干部的“一票否决”依赖症。

从总体上看，基层工作“一票否决”是合理的、有必要的，在推动基层工作、改变基层干部作风、提升基层绩效等方面收到良好效果。但少数领导干部患上“一票否决依赖症”，在工作中动不动就进行“一票否决”。这种“一票否决依赖症”不仅给基层干部增加了许多不必要的工作负担，也给基层管理体制改革带来许多负面影响，导致形式主义和官僚主义泛滥。所以应大力规范“一票否决”泛滥的不良局面，解决基层绩效考核中的“一票否决依赖症”，切实为基层政府减负。