多元协同治理语境下社区居家养老服务建设

张铁薇 刘旭杰

黑龙江大学，黑龙江 哈尔滨 150080

引言

多元协同治理意指多个主体共同协调参与治理，其“多元协同”在于多元主体间的共性，治理理论在于各类组织通过非正式、非政府机制实现各自需要。政府部门是在目标制定、法律和规则方面发挥关键作用的行为主体，而自主组织拥有更大程度管理自我的权利。协同治理理论探寻各主体间的协作互助，进而发挥系统的最大功效。中央政府、地方政府、行业专业组织以及相关社会主体如社区平台、市场主体（家政机构和家政工等）、家庭和公民共同构成多元协同治理体系[1]。该体系设立初衷在于通过完善项目体系，引入市场主体及社会力量踊跃参与，从而提升项目的监管力度，提高整体效益。随着社区居家养老模式在社会养老服务领域的广泛应用，其影响逐步进入多元协同治理视域之中。在社区居家养老服务建设内涵逐渐与多元协调治理涵义交互发生作用后，多元协同治理就兼有福利供给和公共治理的理论意涵。考虑到当前社会老龄支持体系建设进展以及经济社会发展现实，有必要厘清多元协调的社区居家养老服务发展方向。多元协同治理是社区居家养老服务建设的关键，其落脚点在于倡导市场主体及社会力量参与到社区居家养老服务之中，提升社会供给总量的支持效能，从而激发供给主体的主动力，提升服务效能，适应多样化老年群体需求。社会支持老龄服务体系下多元协作治理本质在于，在共同社会力量加入的前提下，运用科学的多方协调机制赋予养老服务支持或设施供给，发挥社会老龄支持体系的最大化效能，养老服务主体渐次实现有机耦合、各方平等的治理合作状态。由此，社区居家养老服务中的所有个体都能感知到协同治理的重要性，从而有意识地采取行动，自发勉励个体的行为动机并遵循治理秩序。

我国不断探寻多元主体协同治理的新机制，但目前社区居家养老服务中供给质量和效率提升空间较大，尚缺乏自主性养老服务供给主体，需创设社会化、市场化的社区居家养老公共服务手段，市场主体间协调管理过程中仍存在诸多问题[2]。因此，应正视社区居家养老服务中各市场经济经营主体的角色，明确各自职责定位，优化制度安排，实现多元化市场经济经营主体的健康良性协同治理，从而推动多元化市场经济经营主体社会居家养老服务包容性发展。探寻政府与社会多元服务主体共治成为新时代我国社会养老公共服务领域发展的新趋势。现有研究多聚焦于社会学等学科，选取我国某一城市或农村作为研究对象，就某一地区社区居家养老发展现状进行实地调研；或从法学视角探讨老年人权利保护问题。本文以法学视角探讨社区居家养老问题，重点通过协同治理，促进多元主体参与，广纳资源以适应我国人口高速老龄化的发展要求。

一、社区居家养老是契合当前养老形势的必然选择

当前，机构养老以及家庭养老供需匹配度不科学、供给能力不完善，无法满足快速增长的老年护理服务需求。社区居家养老模式是继家庭养老和机构养老之后的有效补充和替代。

（一）我国传统养老服务模式的过渡

传统家庭养老模式主要由家庭成员中的伴侣和子女为老年人提供情感照料、帮助医疗兼顾增进家庭团结。该种养老模式与“父母在、不分家”的伦理观念相契合，基于血缘纽带的传统家庭结构为养老提供了充足人力基础并减轻经济负担。但是，传统的家庭结构中不同代际之间容易产生代沟，文化氛围和伦理传统也无法避免人生观、价值观的巨大差距，老年人的社会参与度较低，易产生情绪问题。此外，数量庞大的独生子女的父母陆续步入老年以及传统“世代同堂”社会家庭结构的改变，空巢老人数量逐渐增加，单靠家庭力量已难以为继，传统养老模式的局限性逐渐凸显。机构养老主要为老年人提供相应标准的日常护理、精神慰藉和医疗服务，对环境要求较高，需要老年人脱离熟悉的家庭，入住机构内并重建人际关系，融入新环境。有别于城市地区，由于收入水平和服务可及性等局限，农村老龄人口难以充分利用机构养老资源。社区居家养老以居家为重点，以社区为保障，主要内容包括老年人家政服务、医疗支持和心理疏导等。结合职业化养老机构服务方式的特点，将社区日托和家政服务的优势引入居家养老，不仅可以实现机构养老的专业化、社会化护理服务，还可以融合传统家庭和机构养老的优势[3]。

（二）社区居家养老服务模式成为必然选择

2008年全国老龄办联合国家发改委等九部门发布的《关于全面推进居家养老服务工作的意见》中明确，居家养老服务是指以社区为依托，倚靠政府和社会力量帮助居家老年人提供服务，如家政服务、生活照料、精神慰藉和康复护理等，形成的养老形式①https://www.pkulaw.com/chl/981aa9862ec23c55bdfb.html?keyword=%e5%b1%85%e5%ae%b6%e5%85%bb%e8%80%81，最后访问时间2021年12月20日。。2018年修正后的《老年人权益保障法》第五条成为我国居家养老服务制度最直接的法律依据，其中明确居家养老是我国当前采取的主要养老模式。2019年国务院出台的《国家积极应对人口老龄化中长期规划》中再次强调了社区居家养老服务的重要地位②2019年《国家积极应对人口老龄化中长期规划》在应对人口老龄化的具体工作任务中的第三点指出，要打造高质量的养老服务和产品供给体系，健全以居家为基础、社区为依托、机构充分发展、医养有机结合的多层次养老服务体系，多渠道、多领域扩大适老产品和服务供给，提升产品和服务质量。。

社区居家养老是由政府主导，社区进行统筹和扶持，以老龄人服务支撑体系和居民社区养老服务的平台设施为重要支撑，通过第三方企业和社会机构开展相应业务，利用家政、餐饮服务、医疗卫生等经济社会优势资源，实现“家庭生活+社区服务”的双赢养老生活保障服务模式。政府和社会无需集中修建更多的养老机构，该种模式下老年人可以在自己较为熟悉的环境中生活，社区负责保障各类社会化服务。社区居家养老模式下的“家”与家庭养老模式下的“家庭”具有本质区别，社区居家养老已从血缘亲情纽带为基础转向了以治理服务关系为基础。该种模式下，老年人主要依赖退休金、社保等，不再靠子女资助，社会化服务体系提供较充足的生活照顾和心理慰藉，这无疑是传统家庭养老模式走向成熟化的重大实践[4]。

社区居家养老模式契合当前我国经济发展水平和社会环境变化，相较于家庭、机构养老模式能帮助老年人获得更多养老福利和社会关注。社区居家养老工作的开展涉及多方面利益，包含诸多社会化内容，需要多元主体共同参与，同时对社区管理者在增强社区归属感和凝聚力、提升社区管理水平、营造良好的社区氛围方面提出更高的管理要求。但多元治理协同也可能模糊了传统意义的个体边界职责，衍生出新的关系，其参与本身即是多主体合作博弈的过程。

二、多元主体：社区居家养老服务协同治理的承载者

（一）政府：充当监督者角色

多元主体参与社区居家养老服务应当由政府主导，政府角色由之前的福利提供者转为监督者。政府通过搭建设施或平台、购买服务等创新方式在社区居家养老实践中形成一套有效可行的监督机制。清晰界定多元主体职责边界，调动多方力量积极参与社区居家养老服务成为养老服务发展的新路径。

第一，政府必须积极适应监管责任人角色的转变，建设养老设施或平台，动员其他主体为养老服务贡献力量。在社区层面，政府应聚焦于推进养老平台服务建设与管理，包括服务购买、统筹管理等工作，为多元主体的参与建构选择。打造社区养老服务管理平台，为具有相关资质的社会主体创设机会，实现公平竞争，形成完全开放的社会平台，对养老服务供给主体进行筛选并按照老人多样化的服务需求设计个性化的方案。政府应当审查社会主体资质，全程监督其所提供的养老服务。第二，巩固政府在购买老人护理服务方面的监管地位。政府在购买养老服务后，首先要签订双方合同，明确与社会组织间的责任、权利和目标。实质上是把养老服务的生产职能转移到更加专业化的社会组织，同时，政府也完成了从传统生产者到购买者和监督者的转变。但在新的角色承担中仍面临资金使用率较低，可执行性及统筹性差，缺乏行之有效的监督机制等，由此出现了新的问题。

（二）社区养老服务平台：资源吸聚

《城乡社区服务体系建设规划（2016-2020年）》提出社区、社会服务主体和社会组织形成“三社联动”，建构良性伙伴关系，在社区服务供给上分工协作。多元协调治理格局是基于社区养老服务供给的最佳状态。一方面，社区养老服务平台作为早期合作治理网络的一种形式，实现了从社区主体的多种服务中吸引资源的功能。该网络重点是政府与提供服务的机构或组织之间的相互合作与协助。基于多个体间的联结，整体协作网络可以建立在寻找及发现老年人护理需求，从而创建服务系统供给，最后评估老年人护理的过程上[6]。另一方面，需主动建构多元主体间良性互动。这一互动主要指政府、市场主体、社区组织依照市场主体间的平等地位，在实现共同供给养老服务过程中，构建新型互动协同机制，并非采用传统的社区管理模式下政府部门与其他市场主体间的主导与被主导关系，通过网络共治达到多元市场个体间的共享、联结与协同。各地正在积极推动社区居家养老服务中心及平台构建，以此为依托来构建多元主体间养老服务协同网络，促进多元主体间良性互动。但社区养老服务平台发展尚不成熟且组织性差，未能成为高效自主性服务供给主体。

（三）市场主体：凸显专业优势

伴随多元协同治理格局的生成，市场主体如家政机构等社会力量主动进入社区居家养老服务体系，是养老服务社会治理现代化的体现。作为多元协同治理的必备一环，市场主体在找寻养老服务具体需求及供给上呈现出专业化[6]。然而当前我国市场主体参与社区居家养老服务供给度不高，一方面，当前市场化的家政服务价格可能超出普通家庭承受程度，造成市场主体在社区居家养老服务中普遍存在运营难、资金短缺的问题，难以助力社会方力量科学高效地进行社区养老服务事业建设[7]。另一方面，对市场主体参与社区居家养老服务，政策优惠很多无法落实，导致市场主体对服务供给的积极性较低。

（四）家庭：实现良性对接

转变传统家庭养老观念的关键是利用社会力量构建多元协同治理体系。目前，我国老年服务社区平台发展不成熟，家庭需求与社区服务衔接不畅，家庭希望获得的医疗康复等服务成本高、专业性强，即使是家政机构作为社区护理服务平台固守的服务主体也难以承担重任。因此要努力实现家庭与社区养老服务平台、家政机构间多元力量的合作，促进家庭成员包括老年人个体的积极参与和顺畅沟通，为家庭制定社区居家养老个性化护理服务，提高家庭满意度。动员和利用分散的社会和家庭资源，使职业老年人护理服务成为一个长期机制。此外，养老服务费用不能单凭市场调节，需要在政府政策支持框架内，落实老年人家庭护理津贴等，从而促进养老服务消费。

三、多元协同治理下社区居家养老服务建设的具体进路

（一）培育自主性养老服务供给主体

社区养老服务平台被寄希望于成为当前社会治理创新背景下养老服务供给的重要主体，需培育社区内部机构的自主性服务及发展意识，形成一种自发的组织间互利行为。治理实现的关键途径在于社区养老服务平台成为自主性服务主体，从而成为政府公共服务契约代理者。自主性服务主体可以承担政府不能、市场不愿提供的服务，是为了提高“技术环境”的内部效率而作出的最优选择，且在行动自主性、价值互利性以及服务人本性方面有着较大优势。政府各项支持及公平对待是自主性服务机构得以发展的必要条件，实现过程具有渐进性。社会服务机构要树立独立性和自主性。

当前，我国社区养老服务平台的自主性、组织性均有待提高，尤其在资金支持上难以摆脱对政府的依赖，其进入社区居家养老服务过程中更多依赖于多元主体的支持及供给。在社区居家养老服务准入方面，应支持各社会力量的参与，例如医疗机构、养老服务机构以及家政服务企业等，具体服务平台设施的管理可委派专业组织或相关家政机构。专业化的社区服务人员是我国社区养老事业发展最关键的人才保障力量。

近年来，国内养老服务行业尤其是家政业迅速发展，但整体从业者素质并未显著提升，成为制约行业发展的主要原因。家政业在对员工技能培训和服务评级方面具备其他业界无法比拟的先天优势，而家政服务行业有序推进的关键在于家政机构的规范化运营。员工制的家政机构运营模式是实现突破的关键。一方面，家政机构需要形成内部管理架构，确保员工基本的社会医疗、风险责任。另一方面，需要创新家政人员的选拔标准、培训模式等。推广员工制家政企业运营模式不仅可以助力家政服务行业健康发展，还有助于落实家政人员自身权益保障，创造双赢。另外，政府出台了多项针对家政服务业的优惠政策，包括减免税以及保障家政人员就业等。还可通过制定家政工作者服务标准和服务评级制度，建立高质量的家政技能培训机制，支持家政服务推广平台，为培养独立服务提供者给予更好的政策支持。

（二）探索社区居家养老服务社会化

“社会化”在于全部或部分养老功能不再依赖于家庭，而是依靠社会力量，这个过程反映的主要是社会分工细化。社区居家养老工程参与者涉及政府与非政府组织的职务行为以及个人行为，具有着复杂的结构支撑以及多样化的社会资源分布。社区是老年人获得陪伴与照料的主要养老场所，亦是其社交网络中心。伴随年龄增长、躯体与认知功能弱化，老年人更倾向于在自己熟悉的社区环境里养老。独立生活能力下降的老年人需要调动社区人力资源，由社区服务人员负责完成养老服务运行的具体工作，充分利用社区支持系统获得外部生活照料等养老服务[8]。该种模式低成本、高效率符合老年人的心理需求。

在市场经济下社会机构自主参与养老服务供给，政府运用公权力愈加审慎，养老服务尤其是家政服务的兴起为社区居家养老提供了实现可能。一是形成一种监督约束、资源配置的市场化引入机制，逐步应对原有市场家政机构参与社区居家养老服务的难题。落实社会服务机构进入养老社区的各项费用减免和补贴政策等，并规范资金的使用。必须以不同类型的服务定价权为依归，对财产关系进行规范，并逐步吸引更专业、更成熟的机构参与[9]。二是在分配服务所需的资源方面，以市场为导向寻求社会支持。家政机构作为主要的养老服务供给者之一，其自身建设面临着劳动力组成不稳定、缺乏专业技能、运营资金不畅等情况。此种条件下，是大规模增加养老服务机构的供应或是选择促进服务机构间竞争，是发展中面临的难题[10]。社区老年人服务体系是老龄化加剧后的社会产物，是政府为满足养老基本需求而提供的具有保障性的社会化服务，因此可持续发展才能够落实非收入维度在包容性发展中的分配效能，使老年人社区居家养老的个性化需要与普遍需求相交织且同时得到满足。

（三）提供市场化社区居家养老服务

社会养老服务业在具备社会性和公益性基础上，应当开拓市场对于社区居家养老服务的认可度，2016年《关于全面放开养老服务市场，提升养老服务质量的若干意见》指出，要进一步放开社会养老服务市场化③2016年《关于全面放开养老服务市场，提升养老服务质量的若干意见》明确提出，放开养老服务市场，养老服务资源向居家社区服务倾斜。。社区内居家养老遇到的巨大难题在于老年人随机分散且非规律性的需求难以达到标准化。当前我国人口的社会流动性大，家庭结构具有核心化和小型化特点，除了传统资源和政府提供的公共服务形式的产品，社区老年公共服务形式主要按照老年人需求提供，普通形式的家政服务有时间周期与用工规律，家政人员可将接到的服务订单基于时间和距离统筹规划，延长有效服务时间以实现服务最优化、标准化。除去一般家政服务需求，更多的老年人服务需求具有不确定性。家政市场知其交易成本巨大且结果难以评估，导致一般服务主体不愿意接单这些无法事前精准规划的非标准化养老服务。由此，应从家政人员福利政策入手，对于获得资格证书者，政府可出资登记造册，由户籍所在地区提供上岗岗位，以高报酬确保高素质家政人员数量供给，推动家政人员在服务市场积极接单[11]。

社区对老年人护理服务的总需求基本上固定，而且相对有限。一个大型社区的老年人护理服务的资源能够满足社区家庭的服务总需求。但如果社区同时由多家机构提供服务，在内部市场竞争的基础上，各机构积极创建相应服务，如专用设备（服务）、服务站、固定人员等，基础成本将大幅提升，造成需求不足，各家均无法继续运作并蒙受损失。然而，市场会迫使成本高或服务质量不佳的服务机构自动退出。为了实现供需平衡，机构在行业中的短期损失无需过度关注。但鉴于老年人对独立社区的明显依赖以及频繁更换服务机构的高交易成本，应允许自然垄断在社区中为老年人提供私人护理服务。积极引入公私合作的老年公益服务市场机制，对非公益性老年人的服务必须由市场充分配置，以市场为导向，构建“适度包容”的老年人社会救助保障体系。

多主体协同治理机制是主体间相互协作、相互制约的精准机制。高效地实现居家社区老年人的护理服务需求，依赖于多种供应个体的有机分布和组合[12]。多元主体的参与并不必然带来高回报，因其利益诉求具有多样性，所以多元主体本身就构成了一场博弈。政府必须创造条件，为成熟的多元主体结构建立咨询建议机制，建立不同主体间信任机制和监管机制，以实现主体利益的调和、相互信任，最终通过协商和联合管理实现具体目标。这就要求关键治理主体政府对多元主体的供给建立制度化、规范化保障。多元主体参与供应大大优化了服务资源，多种核心服务资源相互共享、彼此依赖，能有效提高服务效率。以政府、社区服务平台、市场和家庭等主体为中心，开展社区养老服务，充分利用各种社会资源和物质条件，确保老年人老有所养，并维护其尊严。社区居家养老服务模式可与家庭环境和制度专业化相适应，其规模效益能够满足大量老年人护理服务的需求，弥补了传统养老机构覆盖范围窄和交易成本高的问题。