行政监管制度改革中法治营商环境的理念更新与路径

周华敏

(重庆市忠县科学技术局，重庆 404300)

一、引言

(一)问题的提出与研究意义

1.问题的提出

行政监管与市场机制的联系是学术前沿热点，两者相互作用是动态的，不同时期有着不同的研究价值，行政监管制度改革涉及面广，制定法律规章、设定审批清单、监督检查、行政处罚、行政裁决等内容都与法治营商环境联系密切。从现有文献来看，大多数以行政审批改革、减轻民营企业税费负担、政府依法行政水平等方面论述如何优化营商环境，没有站在行政监管制度改革背景下的监管理念、监管范围、监管方式及监管中的问题对法治营商环境影响层面来系统研究法治营商环境。因此，从行政监管制度改革对法治营商环境影响的角度出发，分析当前法治营商环境存在的问题，并系统地提出法治营商环境的理念更新和路径选择十分必要。

2.研究的创新点

日新月异的经济社会发展对行政监管实效的要求不断提高，在民营企业公平竞争法治保障、宽严适中的市场准入机制、知识产权保护、审批制度的替代制度、审批制度与事中事后监管的有效衔接等方面均存在改进空间，在以“放管服”为中心的行政监管制度改革背景下研究法治营商环境，提出理念更新及具体措施，以期进一步优化营商环境。

(二)国内外相关研究文献评述

国内对于行政监管制度改革背景下法治营商环境理念更新和路径的研究文献相对较少。宋林霖等人以“放管服”改革作为切入点，研究营商环境的概念演变过程及其与“放管服”改革的关系，并参照世界银行构建的营商环境指标体系，研究如何改革和加强立法与政策法治化，积极对接国际治理规则与地方政府创新做法，推进国家治理体系和治理能力现代化[1]。常凤江从法治思维和法治方式角度，研究经济发展环境，包括规范行政执法、“放管服”改革、审批制度改革、行政执法体制改革、法律顾问制度等方面内容，实现有效监管[2]。娄成武等人从治理的角度研究营商环境的内在逻辑和构建思路，对营商环境的概念、特征，以及政府治理理论与营商环境的逻辑契合等方面展开论述，得出构建政府与市场和社会协作治理机制，提升营商环境建设能力、以政府“放管服”改革为核心推动营商环境建设制度化(主要是法治方式的体制机制的法治化)等结论[3]。韩颖等人从优化营商环境的法治环境视角，研究营商环境的法治对策，认为可以从企业准入及企业登记、行政执法与司法信息共享平台、中小企业知识产权融资、产品质量监管等方面加强综合监管[4]。许小婵认为市场经济发展到高级阶段的必然要求是有公平、有序、健康的营商环境，而法治营商环境不仅关注交易行为本身，还注重与交易相关的政治、经济、文化等要素，因而法治营商环境以法治为基础，以营商环境为载体，旨在建立集公平竞争、有效监管、保护产权、维护契约、统一市场为基本导向的市场经济法律制度[5]。朱芮认为营商环境是一个地区或国家推动和限制商业活动的法律法规，由监管程序的复杂程度、法律制度的完善程度及政府的透明度构成[6]。张威认为我国营商环境存在的主要问题是政策缺乏稳定性和持续性，透明度不够，执行标准不一致等[7]。周盛盈等人以珠海为个案，认为法治营商环境主要问题是法制观念不强、创新性法规缺失、行政干预较多、解决经济纠纷的渠道不畅、保护投资者合法权益有待加强，必须树立“良法善治”法治理念，创新立法机制，完善法律法规体系，坚持依法行政，发挥行政执法和司法裁判的规范与引导功能[8]。

国外研究者极少从行政监管制度改革的角度研究法治营商环境，一般从企业运营与营商环境的关联度来研究法治营商环境。Collier等认为，部分企业在新进入某一特定行业时，并不能将该行业具有的规模经济的社会价值完全获益到本企业，并认为一些新兴产业的投资与发展仍然依赖于营商环境的质量、良好的政策和完善的基础设施[9]108。Monica Romis的研究表明，公共部门和私营企业部门之间互动是非常重要的，两者间的良性互动能够促进经济可持续发展，增强企业竞争力[9]112。

二、法治营商环境概述

(一)法治营商环境的概念及内涵

1.营商环境与法治营商环境概念

营商环境有着严谨的指标体系，从2003—2017年世界银行发布“营商环境指标体系”的构成、演变过程及我国的实践来看，营商环境是指企业在开设、经营、纳税、关闭企业或解决破产，以及保护投资者、获得信贷、贸易活动、执行合约等方面事务时遵循政策法规所需的时间和成本等条件[10]，其中大部分指标是建立在各经济体的法律法规基础上，使得动态变化的指标体系围绕营商环境法治化的实质内涵，始终保持着一定的稳定性和可预期性。简言之，法治营商环境是指有关经营商业的法律法规健全完备，且得到有效实施，为商业主体、商业活动提供各种条件的一整套制度性安排。

2.法治营商环境的内涵

法治营商环境的前提是法治环境，是一种全社会主张法律主治、依法而治所形成的经营商业的社会环境，内涵上一般认为是指一套行之有效与公平公正透明的具体法律、法规和监管程序，经由法治建设，能够改善和巩固营商环境与创新环境，降低市场运行成本，提高运行效率，提升国际竞争力。法治营商环境具有丰富内涵。

第一，完备的法治体系为法治营商环境提供依据。2019年国务院以行政法规形式公布《优化营商环境条例》，持续推进“放管服”改革，明确行政监管执法活动的原则和方向，不断优化营商环境。第二，在培育透明高效、公平正义、有序竞争、和谐稳定、互利共赢的营商环境方面，已经有部分省市在“法治化”层面下功夫，如广东、江苏、陕西、河北、辽宁、黑龙江等省以地方性法规的形式或是以立法机构授权行政机构制定法律性文件，推动法治营商环境建设。2012年广东省明确提出要保护企业规范经营，监督政府服务管理，建立法治化和国际化的营商环境制度框架，通过制定《建设法治化国际化营商环境五年行动计划》，形成与国际接轨的商事制度、国际惯例和市场经济规则，并得到普遍认同和尊重，实现市场主体依靠规则公正和法律保护健康运行。2014年珠海市按照“行动计划”要求公布民营经济发展条例、促进民营经济健康快速发展等政策措施，在民间投资领域率先试行“负面清单”管理，民间资本准入的投资领域和产业更广更便捷。2017年南京市被授予全国首批十家“法治政府建设典范城市”荣誉称号，而优化营商环境的法治化建设是推进法治政府建设的重要部分。第三，法治化协调政府与市场的关系，减少公权力对资源配置和微观营商活动的直接干预，以优质高效、公平正义的政府服务和行政监管体系提高政府现代化治理效能，打造公平竞争、秩序保障、机会均等的法治营商环境，解决好政府角色错位、缺位、越位问题。

(二)法治营商环境顺应招商引资环境变化

在内外部经济环境发生重大变化的新态势下，“推进供给侧结构性改革，实现经济向更高形态发展，跟上全球科技进步步伐，都要继续利用好外资”，“过去，中国吸引外资主要靠优惠政策，现在要更多靠改善投资环境”[11]。

第一，经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，传统生产要素在引资方面的优势逐步弱化，在中国经营的外资企业也由依赖低成本的加工制造转向高科技、金融、服务等产业，这些产业的法治化营商环境取代要素成本和政策红利，成为我国吸引外资新的竞争优势[12]。

第二，全球产业转移新态势导致我国吸引外资的竞争优势面临“双重压力”。新态势有两方面：一方面，发达经济体为了促进“再工业化”战略推动中高端制造业回流，大力改善营商环境，如特朗普政府减税、美元贬值等措施和反全球化思潮，以及2018年1月起实施的美国《减税和就业法案》，高端制造业从中国、印度等新兴经济体向发达国家回流；另一方面，发展中经济体利用要素成本低的优势承接全球产业转移，成为不断壮大的加工组装基地，滚雪球式集聚中低端制造业。在现代服务业和先进制造业领域一定程度上受发达经济体冲击，在劳动密集型产业发展方面受到其他发展中国家冲击，我国FDI(外商直接投资)流入量受到较大影响。2012年以来，美欧日等发达经济体，以及东南亚、南亚、拉美等新兴经济体FDI增长速度均明显高于我国。

第三，相比基础设施方面的“硬环境”，法治营商环境作为法治层面的“软环境”亟须进一步完善。投资营商环境是企业生产发展的环境，是投资者进行投资决策的基本依据，良好的投资营商环境能有力地吸引和扩大投资，世界银行、经济学人智库等机构发现，提高政策可预见性能使某区域投资者增加投资可能性提高三成。根据世界银行“投资环境调查数据库和营商项目数据库”，“软环境”成为理解地方投资营商环境差异的重要线索，主要包括地方政府公共政策制度构建和法律实施状况。其具体包括社会状况、人口状况、科教文卫水平、社会保障、治安稳定等方面，政府管理能力和对外形象、政治生态、政府审批、政策可预测性和法律制度等政治环境方面[13]。

总之，产业转移新态势下的“双重压力”、FDI流入量下降，以及投资营商环境的“软环境”亟须进一步完善等现实，都迫切要求改善营商环境，推动我国经济高质量发展。

三、行政监管制度改革对法治营商环境的影响分析

(一)行政监管制度改革概述

1.行政监管的含义及特征

从中文词语构成来看，行政监管兼有“监督”和“管理”的含义，从法治理念和公共管理学来看，不管译成何词，它们的基本含义应当是相通的[14]27。我国行政监管(管理)体制改革的主要任务是实现转变职能、理顺关系、优化结构、监督有力的行政管理体制，实现行政运行机制和政府管理方式向公开透明、规范有序、便民高效的根本转变[15]。行政监管是监管主体为了公共利益(提高资源配置效率、维护社会公平正义等)，依法独立对公民、法人或其他组织的经济行为进行监督和管理[14]28。

行政监管具有维护和促进公共利益、保持主体专业性和独立性、确保监管对象的行为符合法治规范视阈，以及行政监管权力的集合性等特点。监管权通常享有规则或标准制定权、执行权及裁决权。行政监管遵循“法无授权不可为”的同时，具有广泛的裁量权，因此有人认为行政监管的合法性基础是法律授权或以法律制定的规则所许可[16]。行政监管可以采用命令、强制、制裁等刚性方式，也可以采用合作、指导等柔性方式。通常行政监管机关采取劝告、提议、警告、指导、指示等不具有强制力的形式，获得被监管对象的同意或协助，从而实现监管目的。

2.行政监管制度改革

不管是国内外经济环境变化，还是开放型经济及其新体制的构建需要，都要求党和政府以深化“放管服”改革为抓手，转变职能，处理好政府与市场的关系，推进行政监管体制改革，提升营商环境法治化水平，不断适应新时代经济发展需求。一方面简政放权。转变监管职能实现简政放权是机构改革的目的之一，让市场在资源配置中发挥决定性作用，并且培育和发挥公益性组织及行业协会等第三部门的自律、组织与协调作用。简政放权和有限监管不等于疏于监管或不监管，而是科学合理设置监管机构，以“权力清单”“责任清单”的形式将监管机构职能与市场自身功能界定清楚，实现有限、有力的监管。另一方面，多元化监管突出柔性监管，树立社会协同共治理念。经济社会发展的复杂化需要以政府监管为核心，管理公共事务的机构、社会组织、公民等各方力量协同治理，这也是行政监管制度改革的思路之一[17]。只有在监管者、市场主体、司法救济与行业自律相结合的前提下，才能更充分地发挥政府与市场及其他主体的各自优势，达到监管的主要目标。

(二)行政监管制度改革对法治营商环境的影响

政府是营商环境主要的“制造者”，是打造法治营商环境的“责任主体”[18]。行政监管制度改革与法治营商环境是一个关于系统科学的制度规范的集合体，是公共产品，约束特定区域内各种市场主体的营商行为，本质上是为了满足社会经济发展的公共利益需要。

1.行政监管制度改革决定营商环境法治化程度

法治环境“护航”法治营商环境，完善的法律法规和科学的政策能规范行政监管行为，益于打造可预期的经济社会发展环境。制定市场监管规则、流程和标准，强化市场监管科学化、规范化，行政监管主体依法监管、指导、服务好市场主体，才能营造公平有序的法治环境。因此，行政监管或政府的行政执法法治化水平是法治营商环境的重要基础，能促进市场主体健康发展、公平竞争、优胜劣汰，决定着公平有序的法治环境。

2.行政监管制度改革决定开放包容的营商环境

行政监管尊重市场本身的内在规律，建立宽松便捷的市场准入制度，精简负面清单条目，能协调好政府和市场的关系，不滥用政府权力干涉经济活动，并且按照国际商事法规和惯例持续“简政放权”，转变政府职能，才能建设开放包容的法治营商环境，不断激发市场活力和社会创造力。以开放型经济为例，开放型经济的本质特征就是制度开放，当前开放性经济不断扩展到中部地区，成为开放新格局背景下重要的开放型经济新体系，各类经济体贸易合作往来必须以开放包容的营商环境为前提，才能加快国内外贸易进程、扩大招商引资和对外投资规模、充分调动国际国内两个市场资源优势[19]。

3.行政监管制度改革决定经济活动的成本

制度的建立是为了减少人们交易中的不确定性，再加上技术的采用，两者共同决定交易成本[20]。作为经济运行和经济发展中的内生变量，制度能够降低交易费用，从而优化资源配置和提高经济效益[21]。20世纪80年代以来，面对政府的信任赤字、财政危机及绩效赤字等问题，西方各国政府管理理念开始由传统行政监管方式，朝着顺应市场合理需求的动态调整的、弹性的公共管理体制机制转变。在行政监管体制改革背景下，政府深化“放管服”改革，开展制度创新，优化法治营商环境，在本质内涵与“新公共管理”的部分理论是相通的。

四、现行法治营商环境的问题

我国开放型经济的法治化营商环境建设取得了显著成绩，法治化营商环境所要求的法律体系初步形成，逐步实现了政府角色定位、职能转变、管理理念和服务方式与法治化营商环境的要求相适应，法律救济逐步与法治化营商环境的要求协调，已经建立行政执法救济与司法救济相结合的法律救济模式。但是，依然存在以下问题。

(一)立法不完善

一方面，立法位阶不高。除了国务院《优化营商环境条例》以行政法规形式总结优化营商环境的做法和经验外，各省区市法治营商环境有关规范性文件的法律效力等级偏低，极少以地方性法规等较高法律位阶推进营商环境建设。营商环境有关规范性文件主要分布如下：国务院行政法规1个，最高人民法院司法解释1个、其他司法指导意见5个，地方性法规(黑龙江省、河北省、陕西省、辽宁省)4部，地方政府规章33部，政府指导意见等其他地方性工作文件51篇。多达24个省级区划主要以地方政府工作文件的形式调整营商行为，其中数量较多的是辽宁省、广东省、河北省，分别有19、10和9篇。

另一方面，与行政机关宏观经济管理活动有关的调控法规不够完善，规范层面未能确立统一标准和一般原则，不得不依靠政策性手段调控社会经济整体运行和总体结构问题。我国在微观领域具有较完备的法律法规体系调整民商事类法律关系，规范错综复杂的具体经营行为，但是与法治营商环境更为密切关联的宏观调控和市场规制法律法规体系主要依靠政策或规范性文件等形式予以落实。地方立法过程没能充分听取市场主体意见和建议，群众的参与度不够高。

(二)行政执法监管滞后于社会经济发展

一方面，行政监管滞后于新经济的技术创新与商业模式的发展，主要体现在出台调控营商环境的法律反应滞后、标准滞后、法规滞后三个方面。首先，反应速度滞后于技术创新和产业发展变化。互联网及新一代信息技术更迭周期短，而政府监管体制机制的更新调整与应对速度则相对较缓慢，跟不上技术创新的速度。其次，监管标准滞后于新经济发展。制定应对新经济领域的监管标准滞后于经济发展，甚至不能满足技术创新与商业模式创新的需求，大量新业态的发展缺乏进入门槛、行业准则、产品质量标准、服务标准、数据安全标准等[22]，这些问题容易导致新业态后期的无序发展等弊端。最后，立法活动滞后于新经济发展。新业态的发展意味着经济中出现新的市场主体、交易与竞争行为、经营手段、生产技术等，但现行法律缺乏对新经济经营实体的法律角色、纳税缴费规则、产权归属、隐私保护、正当竞争、数据安全、社会责任承担等方面的明确规范，甚至在政务大数据和市场主体开发的数据资源产权归属、数据转让与产业应用等方面存在法律空白。

另一方面，监管机构之间的协调性有待加强。新经济的发展本身带有极强的融合化与数字化属性，两者分别对监管部门之间的权责划分与信息共享提出了挑战，导致行政监管单位之间存在协调困难的问题，比如信息数据没有即时共享互通，导致传统行业主管部门与新设立的大数据发展管理部门工作协调中存在数据整合收集量不大、监管时数据智能化应用不高、各政府部门之间存在行动不够协调等问题。目前多数监管系统停留在数据信息采集、录入与初步统计阶段，缺乏对企业数据信息的挖掘、分析、整合、共享等，尤其对新业态的经济监管表现更明显[23]。

(三)行政监管制度改革不彻底

一是审批事项“简政放权”不彻底。减少审批事项是行政监管改革的趋势，也是法治营商环境的应有之义。但是“减放”的范围还不够广，不过政府正在不断推进“放管服”的改革进程。2019年国务院国资委表示，将坚持加大授权放权力度，围绕改革国有资本授权经营体制的方案要求，出台授权放权清单，让企业有切实的获得感。

二是提升行政审批效能不彻底。审批制度改革中存在片面追求减少审批数量，忽视行政审批效能。由于下放事项复杂，工作量陡增，县市区、乡镇的人力和技术装备承接能力不足，财力保障不足，导致许多专业性审批业务的服务水平不高，部分单位出现行政管理效率下降。管理权限下放力度和社会承接能力亟须协同。承接单位的预见性不高，容易导致行政监管效能低下，影响法治营商环境。行政监管自身缺乏跟踪监督和精细化办法，有些地方政府重许可轻监管，对行政相对人取得许可后是否按照法律规定实施许可的行为缺乏监管。而大多数行政相对人也以取得行政许可作为保护伞，只要取得行政许可就可任意妄为，将许可证作为逃脱法律制裁的“尚方宝剑”。

三是提高政务服务水平不彻底。政务服务大厅审批期限较长、审批流程烦琐、环节复杂等现象依然存在，行政监督、管理、服务过程中接受群众民主监督和评价方面的制度仍不健全，对于行政监管制度的全面改革缺少更为广泛的群众智慧。

四是行政监管改革不到位。首先，部分行政审批事项取消下放后，面对各类市场主体，行政监管方式缺乏较强的灵活性与机动性，事中事后监管效率不高，与行政监管制度改革背道而驰，如部分领域没有出台具体的日常监管细则、联合监管办法，“双随机、一公开”的事中事后监管存在形式大于实质的监管陋习。其次，政府监管权力过度介入市场。过度运用行政权力干预市场经济活动容易导致监管的“越位”与“错位”，主要表现是行政性垄断和地方保护主义。最后，政府监管权力缺位和不足，尤其是在社会民生领域，劳动者和消费者的生态环境保护、健康卫生、职业病防治、消费安全等方面的权益保障不足。现实中存在的生产销售假冒伪劣产品、不合格的食品药品、生态环境恶化等现象，以及生产安全事故，既侵害了劳动者、消费者的合法权益，又对生产者、经营者的权益造成负面影响。

(四)执法失当及司法救济不力

一是行政执法行为违法。执法过程中存在滥用职权、失职、渎职行为，不利于企业(家)权益保护，不利于发挥市场自身调节功能，违背了依法行政、信赖利益保护等法理，导致企业权益不能得到充分保障，不能及时培育健康有序的市场发展环境和法治环境。二是滥用公权力插手经济纠纷。在打击经济类犯罪的过程中过度行使侦查权。插手经济活动，过度适用行政处罚和行政强制措施，以及问题久拖不决，都影响法治营商环境的培育。三是政府行政监管权力缺乏强有力的外部监督。行政权力具有扩张性，必须把权力“关进法律和制度的笼子”，实务权力机关、司法机关、社会团体和社会公众等外部监督相对软弱，政府的行政监管权滥用现象时常发生，责任追究的力度也备受诟病。在“阜阳奶粉事件”中，出现“被撤职人员仍在上班”“带病复出”等问题，违法或失职渎职行为没有追究法律责任。类似的案件中，对于有关公职人员通常采取“责令引咎辞职”“免职”等非法律责任的追究。此外，行政违法行为法律责任追究成本高，以及行政决策失误导致行政相对人权益受损后的行政法与刑法、民法补救措施不完整等问题，削弱了司法对行政监管行为的外部监督力度，也影响了社会监督的积极性。四是保护投资者权益和解决民商事纠纷的司法救济有待加强。法律不仅要严厉打击经济领域的违法犯罪现象，而且要高效解决经贸投资纠纷。目前主要有两个方面的问题：一是司法运行体制存在地方化倾向，存在受当地政府干扰现象，极个别地区出现政府插手争夺案件审判管辖权等干扰司法现象；二是司法效率有待提高，司法实务中司法机关案件积压较多，裁判执行较难。

(五)信用缺失

无信则不立，契约精神的核心是诚实信用原则，市场经济中的经济关系理应靠契约来规制，建设法治营商环境不仅靠法律法规，还需要契约精神或诚实守信意识。《法国民法典》和《德国民法典》将诚实信用原则视为帝王条款，是市场经济运行的法治基础。我国信用缺失体现在经济行为的各个方面。个人失信主要表现在恶意欠债、偷税漏税、恶意透支信用卡、伪造票据、伪造证书证件、诈骗等方面。企业失信主要表现在生产销售假冒伪劣、以次充好、虚假信息误导消费者等严重危害民事主体生命健康和财产安全的不法行为。契约精神、信用的缺失与法治政府和法治营商环境的内在要求相背离，扰乱了经济秩序，损害了社会信用制度。

五、法治营商环境的理念更新和路径

广义的行政监管制度改革涉及“放管服”等行政监管制度层面改革、多元化行政监管活动、行政执法、司法保障等体制机制，其改革是系统工程，目的在于为法治化协调政府与市场关系，减少管理部门不当干预，以及提升优质高效、公平正义的政务服务和现代化治理效能提供体制机制保障。从促进构建市场主体自由、公平竞争的法治营商环境，促进形成以经济发展为导向的包容、开放的行政监管实践，促进实现交易成本降低、政务服务效能提升、可预期性增强和可持续性发展的营商环境角度来看，本质上与法治营商环境不断解放和发展社会生产力，加快建设现代化经济体系，推动高质量发展的目标具有制度和实践层面的一致性。以行政监管制度改革实践为背景系统阐释法治营商环境的理念更新，有利于行政监管实践更规范、更灵活，行政监管制度改革与完善能准确把握一流营商环境的原则和方向。承继构建法治营商环境存在的问题及其理念更新的内容，进一步系统研究构建法治营商环境的可行性路径。

(一)法治营商环境的理念更新

1.平等、自由理念

在打造法治营商环境过程中，政府通过“放管服”改革，逐步降低了市场准入门槛，让更多的企业有平等竞争机会，打造自由、平等、高效竞争环境。自由的价值理念不是“完全的放任”，而是在中国特色社会主义市场经济建设中坚持行政监管体制机制改革，适当简政放权，适时、适度干预，确保市场机制作用充分发挥，最终实现市场在资源配置中的决定性作用，激发市场主体的积极性和创造性。

2.稳定、竞争理念

稳定的法治营商环境有利于发挥市场在资源配置中的决定性作用，秩序(稳定)指标在世界银行《营商环境报告》中有一定程度的体现。因而，法治营商环境中，政府为市场运行发挥好宏观调控作用，建立市场准入负面清单制度，提供完备制度环境，健全市场监管体系，为企业提供平等竞争机会。可以说法治营商环境的关键是为了有一个安全、稳定的社会环境，诚信、廉洁的政务环境，以及有序、平等竞争的市场环境。只要市场主体有活力，就能增强内生发展动力、顶住经济下行压力[24]。

3.开放、包容理念

FDI与技术创新的关联效应对区域经济增长有促进作用[25]，政府对新生事物监管活动必须树立开放、包容理念，吸引优质外资来华投资，推进高精尖技术成果及时落地，促进区域经济发展。近年来，伴随我国经济发展，越来越多的国际组织、跨国公司和境外企业来华交流与开办工厂，体现了我国兼收并蓄的态度。不管是各地不断增加的自贸区建设，还是“一带一路”倡议，加强与世界各国及地区的经贸合作，促进我国与国际营商规则体系的融合接轨，有利于市场主体主动对接国际惯例和通行规则。我国自贸区实施准入前国民待遇措施，将国民待遇延伸至投资发生和建立之前，吸引更多外国投资商在我国开工厂办企业，自贸区的法治营商环境应对当前人为设置的国际贸易壁垒，以及应对当前全球化经济下行和疫情扩散危机具有极大的正面效益。正因为如此，我国不断深化改革、扩大开放，持续放宽外资准入限制[26]。

4.可持续发展理念

可持续发展注重经济社会长远发展，核心是处理好环境与经济的关系。国家制定并执行最严格的生态环境保护法律制度，以立法手段扩大规划环评的应用范围，并增强环评的约束力，明确经济技术政策环评的法律地位和实施细则，加大建设项目环评的实施力度。倡导绿色国民经济核算体系，将“两山”理论的生态文明价值体现在经济价值统计体系中。遵循可持续发展的国际规则，在产业产能的境外合作中优先保护当地生态环境[27]。显然，经济发展中强化保护环境，发展绿色经济，是经济社会发展的题中之义，也是法治营商环境的法理之一[28]。

(二)法治营商环境的路径研究

1.完善相关法律法规，强化法治保障

地方政府有必要通过地方立法活动制定地方性法规、政府规章等立法形式来改善地区法治营商环境。首先，建立统一、透明、可操作的法治体系，进一步完善反垄断立法。消除行业垄断现象，鼓励和引导民间投资，确保“新非公经济36条”真正落实。尽快出台《对外商投资法》，实施准入前国民待遇和负面清单管理等体制机制，取消审批制，实行注册制，推动外商投资和贸易往来的自由度与便利化，对中资和外资企业一视同仁，加快构建开放型经济体。其次，强化人大立法。以法的形式落实党在优化营商环境方面的大政方针要求，维护全国与地方营商环境整体上的一致性。以地方法规形式实现“权力清单制度”标准的统一，对主要内容和理念原则作出框架性规定，“权力清单”采取列举式和排除法以述明范围，确立行政监管制度改革成果，实现行政监管真正从事前监管向事中事后监督转变，为市场主体提供良好的公共服务，同时有效监管市场主体依法开展营商活动。最后，进一步探索推进国内外跨区域协同立法的范围和程序。京津冀经济圈协同立法，为区域经济发展排除行政体制障碍、地方保护、人为分割市场占有率等现象，以及降低重复性交易成本提供法治保障。如新疆自贸区建设和经贸往来中，不断协商制定或确立国与国(经济地区)之间统一的国际经贸规则(法律、惯例和争端解决机制等)，加强与自贸区国家间的多边沟通，在认可前提下，共同制定统一的国际贸易规则，尽量减少贸易摩擦和投资争端，有效维护贸易自由流通和海外投资，促进区域经济一体化[29]。

2.简化行政审批，降低市场准入门槛

行业垄断不利于自由竞争，打击技术创新的积极性。鼓励和引导民营企业进入垄断行业，创造公平正义、自由竞争、资源有效配置的市场环境。加快转变政府职能职责，进一步落实垄断行业政企分开、政社分开，制定并落实垄断行业市场化改革的具体目标、路径选择方案，并且细化配套政策办法。要刺激民间资本与政府合作开展公共基础设施和公用事业项目建设，还要进一步规范政府招投标行为。完善特许经营制度，对于电信、石油、电力、天然气等自然垄断行业，要科学认证企业的资质条件，鼓励和支持民间资本以独资、参股或者控股方式参与市场竞争，提升优质高效的公共服务能力。

3.打造法治环境，激发市场蛰伏的活力

全面推行依法行政，改革行政执法体制，严格行政执法，强化执法监督。严格执行法律法规，强化对利用技术手段在互联网领域实施不正当竞争行为的法律规制，落实电信行业“共建共享机制”，打击利用技术手段左右用户自主选择权益，以及其他不正当方式妨碍、破坏其他经营者合法提供网络产品或服务的正常运行。依法打击和预防仿冒混淆、商业贿赂、侵犯商业秘密等违法行为，通过营商环境的法治化激发并保障市场主体的创新活力。

4.建立多元争议解决机制，保障投资者权益

改革商事仲裁和劳动仲裁制度，落实总法律顾问制度和公司律师制度，探索巡回法庭与专业法庭制度，推广宣传互联网法院和外籍调解员参与调解等做法在民商事案件中的应用，建立多元化的企业纠纷解决机制，降低纠纷解决成本。多元化方式解决纠纷能够增强涉企案件诉求的司法便利度，缓解审理期限超期问题。政府建立民营经济小额诉讼简易程序的绿色通道，及时解决争议，积极协调司法机关、仲裁机构、各类型调解单位，及时解决“僵尸型国有企业”“老赖式民营企业”资产负债率高、劳资纠纷复杂、管理层僵局等现实问题。

5.建立综合型监管体制机制，满足新经济新业态发展需求

一是坚持确立包容审慎的监管原则。党的十九大报告指出开放型经济新体制要逐步健全，更需要建立以坚持包容审慎监管原则的新经济监管体系。推进商事制度改革，提高开办企业的便捷度，进一步缩减或下放行政审批事项，打破新经济发展中的隐性制度壁垒，营造宽松包容的市场准入环境。坚持审慎监管，对于新经济发展过程中的新模式新业态暂缓实施负面清单管理、顶层设计和产业规划，保障市场在法治框架内自由调配资源、以市场需求为导向、有序竞争及试错的机会。探索更多的行政指导类监管方式，包容、引领开放型经济发展。

二是构建分类监管、自律监管、平台监管相结合的新型监管模式。相比政府部门，自律协会和公益性社会组织(平台组织)紧跟市场动向，能够及时发现问题，并在短时间内解决问题。政府应当合理作为，细化分类管理框架，实现“能不管的放权、不该管的退出、应该管的管好”，为新经济新业态创造良好的营商环境。对网约车等共享经济作为单独监管类别，界定该领域政府与市场主体的职责范围，并且推行“政+企(平台协调监控、协会自律管理)”的新型监管模式，具体表现是政府制定监管操作细则和效果评估规则，平台或协会具体落实监管规则并承担法定责任，既让政府可持续开展日常监管，又能督促平台或协会承担更多的主体职责，政府给予市场主体更多自由操控空间，保障市场有序竞争[30]。

三是加强弹性监管与事中事后监管。政府在对新业态监管时更侧重事中事后监管，放宽事前监管，针对行业与企业个体的异质性问题，既要确定明确的监管底线，又要针对不同的问题慎重处理，以保持新经济发展的活力。

四是充分利用大数据监管手段。乘着我国“新基建”的东风，重视大数据、云计算、人工智能等“互联网+”技术应用，构建系统化的能够自动实现数据挖掘、收集、分析预测、示警的新型监管机制，实时掌握新经济新业态发展情况，及时锁定潜在风险，进而增强监管的实时性、针对性与有效性。尤其是拓展大数据在金融监管领域的应用，因为改革开放后经济增长方式不断转变，经济增长为金融发展提供正外部性，而金融发展反作用于经济增长，金融市场与实体经济关联度越发紧密，所以监管机构和行业协会要加强对金融贷款使用的监管，不断依法深化金融监管体制改革，实现更公平合理地享受金融政策的机会。保障合法合理的使用金融贷款，使金融发展更好地服务于自主创新和科技进步，增强我国实体经济可持续发展的动力[31]。

6.优化政府服务，实现政务服务便利化

一是出台电子政务法，加快电子政务的推广普及。利用网络平台向公众做好政务信息、权力清单制度等公开工作，并接受监督，不断改进政务服务便民效能。二是落实不动产登记管理法律法规，提升财产登记便利度。充分利用互联网、大数据、人脸识别、在线支付等技术，推行“互联网+不动产登记”工作机制，努力构建便捷高效、便民利民的不动产登记工作体系。三是拓宽国际贸易与服务法律法规在民商事领域的司法适用范围，紧跟国际法规和国际管理，提升跨国贸易便利度，缩短进出口通关时间，切实降低货物贸易成本。完善对外商投资法，着力提高外商投资和贸易的便捷度。突出外商投资的促进和保护，把促进和保护投资放在更加突出的位置，确立中资和外资企业市场主体平等原则，加快构建开放型经济体。四是扩大改革开放，放宽外商投资者市场准入条件，加快自由贸易区建设，尤其是统筹好自贸区等重点地区和市场改革开放与风险防范的关系，构建开放型经济新体制，实现全面开放(逐步压减限制)、生产要素自由流动的最优化资源配置状态。

7.加强法治宣传教育，营造诚信守法的社会氛围

通过法治宣传教育，树立法治信仰，增强社会整体法治意识，实现从义务本位到权利本位、从政法合一到司法机构独立、从“被动信访”向“主动寻法信法”、从“贱诉”观念到“诉讼权利”观念的根本转变。不断巩固社会监督制度与社会信用评价制度的结合度，规范市场主体行为。培育执法主体和市场主体的法治意识，不仅靠遵守法律法规，还要秉持诚实恪守承诺，享受权利的同时履行相应义务，推动社会确立以自由、公平、诚实信用等为理念的契约精神，实现法治与德治的统一。宣传新修订的“反不正当竞争法”“民法典”“经济法”等法律法规的同时，结合司法公正的制度实践(裁判文书公开、执行信息公开等)。完善诚信认证体系，按照重点企业、一般企业等分类管理方法，建立诚信认证信息库，不断明确适用对象、适用时间和适用范围等，发挥对社会信用价值观和契约精神的引领作用。