行政执法“三项制度”在烟草县级局落地与应用——以A省G分局推行“三项制度”为例

胡朝军 李轶 张家庚

(马鞍山市烟草专卖局钢城分局，安徽 马鞍山 2362086)

一、引言

2019年3月，国家烟草专卖局根据国务院办公厅《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》印发了实施意见，要求各级烟草专卖局聚焦烟草专卖行政执法的源头、过程、结果等关键环节，全面推行行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度（以下简称“三项制度”），促进规范公正、文明执法，防范专卖执法系统性法律风险，营造更加公开透明、规范有序、公平高效的法治环境。作为一项专门针对行政执法领域的制度，“三项制度”不仅直接关系烟草行政执法的水平和质量，对于法治国家、法治政府、法治社会建设同样具有基础性、整体性影响，其重大意义不言而喻。

二、烟草行政执法“三项制度”存在问题及原因分析

自2017年4月“三项制度”在A省试点工作启动以来，A省下发了《关于转发国家局烟草专卖重大执法行为法制审核办法、行政执法公示办法、行政执法全过程记录办法（试行）的通知》，行政执法“三项制度”的推进取得了初步的成效，但通过对近两年来G分局行政执法情况调研，发现还存着工作开展不平衡、范围不明确、标准不统一、程序不规范等问题，具体表现在以下几个方面。

（一）行政执法公示方面存在的问题：

一是信息公示的范围有限。现有的公示仅仅局限在实施的依据、实施的结果以及监督检查记录等，而且在行政处罚方面，由于一般案件可能牵涉到跨地区的网络案件，多数县级局对公示此类内容存在顾虑。同时，行政机关做决策的过程直接决定了行政许可的结果，只公开结果而不公开过程，难以得到公众的信服。二是信息公示的内容不完善。在行政执法公示的方式上多是采用主动公开的方式。这种公开方式在一定程度上反映了行政执法机关公开的自主性，但同时也会发生对于信息披露内容的主观取舍，存在“选择性公开”的问题，无法“全景式”呈现执法信息，限制了公示的效果。三是信息公示的时间随意。有些行政执法机关不重视行政执法公示的重要性，没有真正把公示工作认真抓起来。这种思维影响了很多行政执法机关，加上群众对行政机关存在着一种自古以来的敬畏感，使得一些行政机关对公示的时间没有严格的标准，存在拖沓情况，该公示的不公示或不及时公示。

（二）行政执法全过程记录方面存在的问题：

一是思想认识不到位。由于缺乏相应的制度规范，法规和专卖部门对执法全过程范围的认识不统一。部分行政执法人员对执法记录仪的重要性认识不足，片面地认为执法记录仪是对执法人员的监督，主观上对使用执法记录仪有一定的排斥心理。二是执法设备配备不足。有些基层单位部门执法设备配备不足，如：执法记录仪没有按照人手一台进行配备、未建立单独的询问室、存储设备不能满足实际工作需要等，导致有些基层单位无法正常开展执法记录工作。三是执法设备使用不够规范。在实际行政执法中，有些办案人员对案件的重要关键节点未拍摄，如：亮证执法、物品登记保存、签字确认等。甚至会出现补拍或对执法视频进行剪辑等问题，导致拍摄的音像记录与原有的案件无法对应。四是文字记录标准不统一或不规范。虽然国家局下发了行政处罚、行政许可的文书填写样式表格，但在实际的案卷制作中仍然存在填写标准不统一、内容不规范的现象，导致行政执法全过程文字记录不完整，不全面，不能反映整个行政执法的全过程。

（三）重大执法决定法治审核方面存在的问题：

一是法制机构人员编制不足。虽然A省各县区局都成立了法规部门，但法律专业人才并没有被任用到法治专业的岗位上，造成了专业“错配”现象，没能发挥法律专业人才该有的作用。二是对法制审查的重要性认识不足。与处罚前告知、听证、催告等法定程序不同，重大执法决定法制审核的性质应为行政执法机关内部监督程序，不属于行政执法行为必须遵循的外部法定程序。导致有些单位法规部门对法制审查流流于形式，没有真正起到法制审查应负的责任和作用。三是法制审查机制建立不完善。有很多县区局未制定重大执法决定法制审核制度，对法制审查的内容、时限等不明确。同时多数县级局法规部门与纪检监察部门合署办公，工作量较大，难以投入过多的时间和精力从事法规工作。

三、推行行政执法“三项制度”方面的主要做法

G分局在推行“三项制度”工作中，聚焦“执法公示、全过程记录、法制审核”三个重点，紧扣执法实践，打造特色亮点，在前期试点的基础上，不断深化“三项制度”建设和运行。从“怎样完善制度”和“制度怎样运行”两个层面入手，全面梳理烟草行政执法活动各个环节，细化每一个执法步骤的具体内容、办理流程、手续与要求，结合专卖执法实践进行了富有成效的探索和创新。

（一）制定《关于全面推进“三项制度”工作的实施意见》，按照部署启动、制定制度、推行实施、总结深化，分阶段、有重点推进。厘清工作目标、工作任务、实施步骤和完成时限;践行考核问责机制，纳入基层执法部门的年度考核，切实发挥考核指挥棒的作用。

（二）围绕“公示什么、何时公示、怎么公示”等内容，按照“公开为常态、不公开为例外”原则，结合“双随机、一公开”监管，对执法信息公示制度进行优化完善，建立《烟草专卖行政执法公示制度》、《烟草行政执法公示清单》，明确事前、事中、事后三个阶段公开方式、时限、内容等。

（三）围绕“记录什么、如何记录、怎样监管”等内容，对烟草行政执法应该记录的事项进行详细规定，建立《烟草行政执法全过程记录制度》、《烟草专卖行政执法音像记录清单》、《烟草专卖行政执法文字、系统记录清单》，对立案、调查取证、审查决定、送达执行、归档保存等执法过程进行客观、真实的记录，保证行政执法活动全过程留痕和可回溯管理。

（四）围绕“审核什么、谁来审核、怎么审核”等关键内容，建立《烟草专卖重大执法决定法制审核制度》、《重大执法决定法制审核目录清单》，落实审核责任、明确审核范围，严格审核程序，保证了法制审查有标准、有章法、有重点，依法保障行政相对人和当事人切身利益。编制《烟草法制审核要点》，针对不同行政执法行为不仅要求审核执法主体、管辖权限、执法程序、事实认定和法律适用等合法性，也要求审核其合理性，同时还对行政执法文书的制作标准和规范进行审核，提高法制审核含金量。

（五）将制度标准与流程深度融合，结合工作实际，逐步建立并优化与“三项制度”相关的《信息公示流程图》、《行政执法过程流程图》、《法制审查流程图》，明确各执法环节的关键节点，便于基层执法部门操作。同时，对执法的全过程拍摄标准化、规范化的执法教学视频，开展规范执法培训，有效防范执法风险。

（六）结合国家烟草专卖局数字专卖信息系统，根据2015年《国家烟草专卖局关于印发烟草专卖行政处罚文书（试行）的通知》、2017年《国家烟草专卖局办公室关于进一步规范烟草专卖许可证行政许可文书使用和管理的通知》，在行政处罚方面，按照简易案件、一般案件、无主案件三种类型，在行政许可方面，按照新办、延续、变更、停业、歇业、补办、恢复七种类型，对执法文书进行补充和完善，形成标准化、规范化的烟草专卖行政处罚和行政许可文书模板，明确各个执法环节记录的内容、方式、载体等事项，确保执法文书和案卷完整准确。

四、深入推进行政执法“三项制度”的对策与思考

深入推进行政执法“三项制度”，要坚持以创新为动力、以问题为导向，通过巩固制度成果，深化创新措施，全面推广和落实行政执法“三项制度”，全方位提升行政执法水平。

（一）提高认识，切实转变观念。一是加强对执法人员“三项制度”标准的培训宣贯，转变传统的执法观念，进一步提高执法人员对实施“三项制度”必要性、长期性的认识。二是各级领导干部要高度重视“三项制度”工作，切实把“三项制度”作为依法行政工作的重点，使实施“三项制度”、推进依法行政真正成为执法人员的自觉行为。

（二）深入研究，探索新方法。一是鼓励行政执法机关在推进行政执法“三项制度”工作中积极探索创新，摸索适合本单位执法领域的新模式、新方法，不断充实行政执法“三项制度”的内涵。二是加强协作交流，取长补短，推进“三项制度”落地。

（三）适时总结，完善制度标准。一是进一步扩充行政执法“三项制度”的制度体系，在已有的配套文件基础上，建立健全并逐步完善行政执法配套制度，在操作性和实用性上下功夫，促进“三项制度”进一步落实。二是建立意见反馈机制，收集在推行行政执法“三项制度”过程中出现的问题和困难，监测各项制度配套文件实施情况，并在适当的时机，启动检查、评估、修订程序，及时调整规定中不合理的部分，确保制度鲜活性。三是认真总结工作经验，及时归纳整理在实施过程中涌现出的创新做法和优秀经验，形成可复制、可推广的制度机制，加强宣传推广，促进行政执法“三项制度”在县级局落地运行。

（四）强化监督，确保取得实效。一是对行政执法“三项制度”实行长效监督，成立工作小组有计划地开展督导调研活动，深入执法一线，及时发现问题，答疑解惑，对随时发现问题，随时整改。二是进一步健全处罚案件、行政许可案件承办的内部运行机制，完善行政案卷评查制度，完善依法行政评议考核制度，建立健全执法监督、过错问责配套制度，积极构建全方位、多渠道的监督平台，不断推进和完善行政执法监督，规范行政执法行为，降低执法风险，真正做到执法责任明确化，执法程序规范化、执法结果公开化。三是将行政执法“三项制度”的实施情况作为推进依法行政、建设法治政府的重要指标，并纳入年度法治政府建设考核体系，将行政执法“三项制度”推进情况与年度绩效考核挂钩。

五、小结

加强服务型行政执法配套制度建设是新时期烟草专卖执法工作的一项重要内容，是烟草商业企业在新形势、新要求下的重要举措，成功与否直接影响着烟草的可持续发展，其必将贯穿于“企业高质量发展”总体要求的始末。