土地经营权流转中的农民权益保护

阎 武

(1.中国社会科学院大学，北京 102488 ；2.安阳师范学院，河南 安阳 455000)

在中国社会主义现代化建设进程中，继全国精准脱贫工作取得巨大成就并圆满完成战略目标之后，农村、农民、农业“三农问题”的重要性更加凸显。民族要复兴，乡村必振兴，党中央提出的乡村振兴战略承前继后，影响深远。实现乡村振兴，民心所向，国家所望，意义重大。乡村振兴和“三农问题”的解决，都与土地休戚相关。土地历来被称为“财富之母、农业之本、农民之根”，是农民赖以生存生活的物质基础，土地问题也一直备受社会各方高度关注。因此，在涉及农民土地问题方面必须精准施策，处理好农民与土地的关系，在土地经营权流转中真正保障好农民的土地权益，充分保护农民参与的积极性，是中国特色社会主义建设中实施乡村振兴战略必须首先认真思考、深入研究的问题。

一、农村土地经营权流转概述

深化农村改革，发展现代农业，实现乡村振兴，需要深化对农村土地流转的认识，充分了解农村土地流转的积极意义，加大对土地经营权流转问题的研究，理清土地经营权流转的产生发展过程，积极探索土地经营权的放活方式，从而不断完善农村土地管理制度，切实维护好农民的土地权益。

(一)农村土地经营权流转发展演化的历程

从宏观方面来看，我国农村土地经营权流转经历了逐步发展、阶段性推行、权能分离等过程。从微观操作来讲，可以从四个层面来认识。

第一，内容变化层面。从“两权分离”到“三权并存”。首先，从集体土地所有权发展为土地所有权和土地承包经营权相并存，即土地承包经营权和土地所有权“两权分离”；其次，在“两权分离”的基础上，土地承包经营权又进行了分化，形成了土地承包权和土地经营权两种权利并存，由此演化为土地所有权、土地承包权和土地经营权“三权并存”的现状。

第二，政策调整方面。在我国家庭联产承包责任制实行之初，国家实施严格禁止土地承包经营权流转的土地政策。而政策发生重大转变是在1984年，当时中央关于“三农”问题的“一号文件”提出，鼓励土地逐步向种田能手集中；社员在承包期内，因无力耕种或转营他业而要求不包或者少包土地的，可以自找对象协商转包。[1]至此，国家政策初步肯定了土地流转的现实需求和重要作用，并开始逐步调整土地流转方面的政策。

第三，法律修订方面。农村土地立法随着经济、社会实践的发展而不断完善。我国宪法第十条对农村土地性质及所有权有具体规定，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”随着农村改革的不断深化，农村土地承包经营权的“转让”问题成为农村经济社会生活的客观现实需要，因此，在宪法第十条第四款规定的基础上，1988年《宪法修正案》第二条增加了“土地的使用权可以依照法律的规定转让”的规定，这成为了农村土地承包经营权允许流转的起点。之后，《中华人民共和国农村土地承包法》(以下简称“农村土地承包法”)《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》等法律法规相继出台，有效规范了农村土地流转行为。2020年，十三届全国人大三次会议表决通过的《中华人民共和国民法典》，在物权编规定了农村土地所有权、承包权、经营权三权分置，农村土地经营权流转被以基本法的形式明确固定下来。

第四，改革需求方面。随着农村城镇化发展，农民身份转变、全国精准脱贫的胜利完成以及乡村振兴的大幕拉起，农村土地的流转内容、流转方式、流转程序等面临着新要求和新挑战。十八届五中全会明确指出，完善土地所有权、承包权、经营权分置办法。十九大报告指出，“巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地“三权”分置制度。”[2]2021年3月开始施行的《农村土地经营权流转管理办法》对土地经营权的流转进一步细化，特别完善了农村土地经营权的流转程序，明确规定了流转过程中当事人的权利义务、流转的方式方法、流转合同的效力及管理等事项。

(二)农村土地经营权流转的内涵

对于农村土地经营权流转的具体概念，仁者见仁智者见智。不管学者怎么对“农村土地经营权流转”定义，既然是“流转”，就必然包含三个问题，即“谁在转”“转什么”“怎么转”。“谁在转”指参与流转关系的当事人，主要是指承包方和发包方，但是当产生委托关系的时候，还涉及到发包方和中介组织以及相关人员。“转什么”主要是指流转的对象，即在约定的期限对一定范围内土地承包经营权的流转。“怎么转”主要是指农村土地流转的方式，而且这种方式必须是符合国家规定的。简言之，农村土地经营权流转是指在国家法律政策规定的范围内，参与流转关系的主体按照法律程序，将土地经营权由承包方转交由受让方开展农业生产经营的行为。

二、土地经营权流转中农民权益受侵的表现

农村土地经营权流转过程中，由于涉及部门多，人员参与广，流转时间长，各种主客观因素交织叠加，致使农民合法权益受损的情况时有发生。主要表现为：

(一)流转程序非法化

程序的正确进行是权利保障的有效前提。虽然我国在《土地承包法》中明确规定了承包土地的农民可以自主决定，并且依法采取出租、入股等方式向受让方流转土地经营权。但是，由于农村土地本身所具有的所有权性质，决定了主动积极进行农村土地经营权流转行为的往往不是承包土地的农民本身，而是土地所有的村集体、当地的基层政府和需要土地的受让方。在签订流转合同前，作为参与流转的受让方来说，其本质是为了追求更多的利益，出于对经济利益、社会影响力等各种成本的考虑，受让方惯用的办法就是绕过享有承包权的农民，先直接和村集体或者当地基层政府商谈事宜，约定合同，待合同内容敲定后，只是直接通知农民签字缔约即可，直接的双方协商沟通极少。而承包地所在的村集体和当地基层政府为了尽快履行合同，甚至会不惜利用权力优势地位，强力推行土地经营权流转，在此过程中严重侵害了农民的土地承包经营权。

(二)合同签订有瑕疵

《农村土地经营权流转管理办法》明确规定了土地经营权流转合同的内容，但是结合实际情况来看，还是存在诸多问题。主要表现为：一是农民法律意识不强。对农民来说，最看重的是土地经营权流转所带来的利益。只要能拿到足够的土地经营权流转所得收益，达到心理预期就行，合同是否签订以及签订内容具体如何，农民并不关心；因为法律知识不足，承包权人对于合同必备条款和合法权益等内容考虑不到；对远期问题约定不足，如土地经营权流转期限届满后，关于土地复垦复耕及补偿等问题没有预见性约定。二是农民土地经营权流转收益出现“价格固化”问题。在土地经营权流转合同签订的过程中，土地的价格往往是各方关注的核心和争论的焦点。然而在具体实践中，土地价格是静态的，在签订流转合同时确定后，基本上不作改变，流转期间不再调整，使得农民流转土地的收益没有随着经济发展水平的提高得到相应提高，必然影响农民的长远利益。[3]

(三)监管行为不到位

对土地经营权流转中的监管就是为了保障农民的权益不受损害，但现实情况却不如人意。农村土地经营权流转过程中，发包方对承包土地的所有权性质和农业土地用途是不能进行改变的。而现实情况中，土地经营权流转之后，受让方往往为了追逐利益的最大化，对流转土地的用途进行擅自改变。这种私自改变产生了持久的负面效应，不仅违反法律规定，也有违合同约定，而且对流转土地本身造成了持久的严重破坏。有的土地非农化利用后受到的损害是永久性的，根本无法恢复。即便恢复农业生产，农民利用该块土地进行粮食生产的成本将大大增加，这必然会增加农民的经济负担，土地流转中得到的收益也会相应折损。[4]

(四)流转服务不及时

在农村土地经营权流转中，农民因其自身条件限制，无法全面了解土地流转知识和政策。此时，当地政府为了农民的权益以及土地流转的顺利进行，就应该积极主动为农民做好服务工作。但是，“上面千条线，下面一根针”，基层政府往往因为人少事多，服务意识缺乏，不能及时为农民提供专业有效的土地流转服务，致使农民不能及时了解维权的途径和方式。

三、土地经营权流转中农民权益受侵的原因

纵观农村土地经营权流转的整个过程会发现，损害农民权益的现象随时都有可能发生，而流转过程的复杂性决定了农民权益受损的原因也是多方面的。

(一)集体所有产权主体界定不明

我国关于土地管理方面的法律虽然对农村土地所有权有所规定，但是对农民集体的范围和权限定义有些模糊。比如《中华人民共和国民法典》也只是对土地的所有权属于农民集体所有予以规定，而对“集体”的具体范围却没有详细说明，这样就导致在土地经营权流转过程中，农村集体土地所有权被虚化，并直接导致农民权益可能受到侵害。乡镇政府甚至可以不经过村民小组、村民大会的集体同意而支配农村集体土地，强迫农民进行土地经营权流转，甚至参与土地经营权流转收益的分配等，从而使农民合法权益受到侵害。

(二)市场服务体系不完善

农村土地经营权流转政策性很强，专业市场服务体系的建立有助于土地经营权流转的顺利进行和农民的权益保护，反之，市场服务体系的不完善也必然会使参与土地经营权流转的农民权益受损的可能性变大。主要体现在：一是专业性的市场服务组织缺失。专业的中介组织缺失导致土地经营权流转信息传播渠道不畅，难以实现土地资源利用最大化。二是价格评估的客观性缺失。缺失市场化的土地经营权流转价格形成机制，缺少专业化的评估人才，致使土地流转价格的确定带有很强的主观性和随意性。三是缺乏履约保障机制。签订合同后的受让方，如果自身化解风险能力不强，再加上没有社会保险保障服务体系，一旦遇到经营风险，就可能出现无法支付租金甚至一走了之的情况，从而使农民权益受到侵害而无法得到救济。

(三)农民流转土地的积极性不高

农民作为土地经营权流转的重要参与者，其自身的态度决定了土地经营权流转能否顺利的进行以及自身利益能否得到有力保障。在农民看来，土地不仅具有生产功能，更重要的是还有社会保障功能，只要土地在手，才能做到“手中有粮，心中不慌”。虽然现在很多农民已经走出乡村，成为城市打工者，但是由于知识素养、工作技能偏低，最后多数人还是要回归乡村。土地经营不同于其他生产活动，需要长期的投入，而且见效较慢，所以，承租人一般选择签订长期性的土地租赁合同。而基于农村、农业情结，广大农民对长期的土地经营权流转心存忧虑，必然会产生消极的思想情绪和应对方式。

四、土地经营权流转中农民权益保护的三重维度

随着我国全面推进乡村振兴的大幕开启，农村土地经营权流转的优势充分显现，流转形式必将多样，流转的速度必然加快。因此，必须加大对农村土地经营权流转过程中农民权益的保护，让参与土地经营权流转的农民得到实惠，让想参与土地经营权流转的农民看到希望，这样才会刺激更多的农民主动积极参与土地经营权流转，从而助力乡村振兴。

(一)法律确权与维权维度

通过确权保障权利。要对农村集体土地确权工作加快推进，通过对农村集体土地确权登记发证，一是可以明确农民与集体、农民与土地长期稳定的产权关系，让农民放心；二是提高了农民对发展集体经济、保护耕地、节约用地的认识，让农民安心；三是有助于解决农村土地权属纠纷，便于维护农民权益，利于农村中农民之间关系和谐稳定，让农民舒心。当然，我们也得清楚地认识到一些客观问题，比如，因为历史原因而造成的土地权属不清；农村集体组织机构有名无实，村民小组虽然存在，但是人员较少等情况，这些都需要在确权过程中加以仔细分析。

通过程序维护权利。严格执法程序，把握关键环节，来保障土地经营权流转中农民所应享有的权益。比如，《农村土地经营权流转管理办法》明确规定了“承包方流转土地经营权，应当与受让方在协商一致的基础上签订书面流转合同，并向发包方备案。”这是规范土地承包与流转的重要环节。在此环节，基层政府和集体组织应该准确定位，做好协调者，减少不必要的行政干预。同时，充分尊重农民的意愿，使农民作为承包权人有充分的知情权和最终的决定权，最后协商一致签订书面合同。

(二)市场调节与规范维度

市场决定，管办分离。关于市场在土地流转中的作用，党的十八届三中全会一锤定音:让市场在资源配置中起决定性作用，同时要更好发挥政府作用。培育土地流转市场化环境不仅有利于提高资源配置效率，让市场在土地流转中起决定性作用，亦有利于保护农民的切实利益。[5]目前，在实际情况中，农业农村部也是因地制宜，分类指导，制定了土地经营权流转过程中的政府指导价格制度，有力避免了土地流转价格确定的随意性。但是，有些地方政府却把这些指导价当作交易价处理，没有充分考虑当地土地市场的因素，使农民收益减少。因此，政府要根据市场需求，加大对熟悉土地政策的专业人才培养，建立土地流转的服务机构，提供土地流转供求信息、土地流转咨询与法律服务等，同时将不属于政府职能的工作全部市场化，让市场来进行调节，从而提高土地流转的效率，提升农民土地流转的收益。

(三)政府服务与保障维度

在农村土地经营权流转纠纷实践中，农民们因为诉讼耗时耗力，本着多一事不如少一事的原则，很少去选择法律途径来维护自己的权益，这使得司法救济制度在农村土地经营权流转纠纷中不能充分发挥其效用。因此，需要构建多样化的纠纷解决机制，充分尊重农民的主体人格，发挥政府的服务与保障职能，具体而言，可以从以下三个方面着手。

一是基层政府要主动作为，用好调解，遇事靠法。要充分利用当前的“网格化”“大数据”管理，及时掌握信息，及时发现土地流转中存在的问题，充分利用好调解制度来化解土地纠纷。要学会运用法治思维，及时在农村加大普法教育，特别是和农民相关的法律更要大力宣传，继续加强对农民的普法教育，引导广大农民解决纠纷靠法。当产生土地流转纠纷的时候，通过法律手段来解决问题，保障农民切身权益。

二是基层政府要依法行政，遵守法律，完善制度，做好服务。基层政府要依法行政，为土地流转市场提供完善的公共服务和公共信息。要建立一套通畅流转的制度，提高土地流转的速度。加强对土地的调控，完善土地流转补贴制度，提高农民流转的积极性。指导组建农民合作社等专业机构，通过农民合作社开展活动，促进流转的合作化，从而更好地协调农民与土地经营权承租人之间的关系，保障了农民与土地经营权承租人相互之间的权益。对于土地经营权流转完成后，政府还应该考虑对无地农民后续生活的保障。如考虑建立有效的社会保障制度，降低农民对土地的依赖程度，让农民在教育、医疗、养老保险、就业等方面享受政策的红利，从而不再受限于土地的保障功能。同时不断提高农民的技能，拓宽农民的就业渠道，提高农民的生活水平，让农民有幸福感、存在感、获得感。

农村改革发展，离不开土地流转，离不开政策保障，离不开农民支持。在农村土地经营权流转过程中，要通过提高农民权利意识，增强政府的服务意识，规范土地流转市场，充分保障好农民的合法权益，维护好农村社会的和谐稳定，从而满足广大农民对美好生活的向往和追求，助力乡村振兴的早日实现。