新冠肺炎疫情防控下的国家治理

欧阳火亮

（北京大学 政府管理学院，北京 100871）

自党的十八届三中全会强调“推进国家治理体系和治理能力现代化”以来，有关国家治理能力和治理体系现代化的研究层出不穷，国家作为治理的主体和社会作为治理的重要参与者，其角色得到不断明晰和定位，逐渐形成了具有中国特色的国家治理机制。2020年新冠肺炎疫情防控中，中国国家治理的快速反应得到了国内乃至国际的普遍赞誉，“中国把人民生命安全和身体健康放在第一位，以坚定果敢的勇气和决心，采取最全面最严格最彻底的防控措施，有效阻断病毒传播链条”［1］1；中国的国家治理能力也得到了严峻的考验，“新冠肺炎疫情是新中国成立以来发生的传播速度最快、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件，对中国是一次危机，也是一次大考”［1］3。国家治理能力“指的是国家能力在治理议题中的具体体现，它集中表现为国家创造治理绩效，实现国家特定治理目标的能力”［2］，而国家治理效能的实现，则依赖于理解和透析中国国情的基础。国家治理的关键在于国家能力，“各国之间最重要的政治分野，不在于它们政府的形式，而在于它们政府的有效程度”［3］1，“构建包括顶层设计的决策机制、高位推动的执行机制、层级节制的监督机制等在内的国家治理效能的实现机制”［4］。新冠肺炎疫情的防控，就充分体现了中国国家治理的效能。在面对新冠肺炎疫情防控时，人民的生命安全和健康是最大的问题，这涉及个人和国家（政府）之间的直接联系，因此，要提升国家治理能力，就必须关注个人与国家之间的关系。

生命至上，是中国伟大抗击疫情的首要精神。“作出这一决策，需要巨大的政治勇气，需要果敢的历史担当。为了保护人民生命安全，我们什么都可以豁得出来！”［5］这是国家切实关注个人安全的真正体现。本文试图从既有的国家治理机制研究出发，结合当前我国新冠肺炎疫情防控的实际情况，从国家和个人（社会）两个视角，深入探究国家在应对突发公共卫生事件中的治理机制，透彻剖析国家应对新冠肺炎疫情事件中的“自上而下”回应机制和“自下而上”联防机制，在当前抗击疫情已有的国家治理经验基础上，为此次疫情防控中暴露出来的治理问题和后续改革提供一些思路。

一、新冠肺炎疫情防控中国家治理焦点：个人与国家的关系

根据现代国家理论奠基人霍布斯（Thomas Hobbes）的观点，个人与国家之间关系的本质在于：个人之间是平等自由的，国家权力存在的目的是为了保护个人的安全和自由。个人的生命安全，是构建现代国家的重要因素。个人通过彼此之间的契约建立国家，这种契约的实现带有一种自下而上的构建国家权力的色彩。建立国家以后，个人自由就是“在法律未加规定的一切行为中，人们有自由去做自己的理性认为最有利于自己的事情”［6］164-165。此时，个人自由必须在能够维持创建国家的目的之下存在。个人依然拥有对自己的生命自我保全的“不能根据信约予以转让的一切事物都具有自由”［6］169。因此，当个人生命面临威胁而得不到保障时，个人不仅会自然而然地倾向于依靠自己的力量来实现自我保全，而且有权利依靠自己的力量来实现自我保全。这一点在任何国家中都是难以避免的。当国家不能很好地保护个人时，个人就有自由去采取自己任何合理的方式和手段去实现自我保全，因为“服从的目的是保护，这种保护，一个人不论在自己的武力或旁人的武力中找到时，他的本性就会使他服从并努力维持这种武力”［6］172。总而言之，现代国家理论中个人对国家的终极期待是国家能够保护个人的自由和安全，唯有国家能够实现保护个人的目的，个人才有服从的正当理由。

（一）国家权力

国家权力，即国家拥有执行主权权力的资格，是一种自上而下的权力。国家存在的唯一目的是保障个人的安全及其幸福，“号称‘国民的整体’或‘国家’（拉丁语为Civitas）的这个庞然大物‘利维坦’……是以保护自然人为其目的”［6］1。国家是一个统一的人格，承担这个国家人格的人就是主权者［6］132。国家拥有的权力是巨大的，包含行政、司法等十二项国家权力［6］。国家代表着整体的公共利益，这个公共利益并不是全国每一个个人利益的简单聚合，“一群人经本群中每一个人个别地同意，由一个人代表时，就成了单一人格；因为这人格之所以单一，是由于代表者的统一性而不是被代表者的统一性”［6］126。每个人的诉求总是纷繁复杂多样化的，但是一群人会有一个整体性的利益。因此，国家必须具有执行其权威和法律的强制力量，“因为各种自然法本身，如果没有某种权威使人们遵从，便跟那些驱使我们走向偏私、自傲、复仇等等的自然激情互相冲突。没有武力，信约便只是一纸空文，完全没有力量使人们得到安全保障”［6］128。也就是说，国家具有保护个人安全的强制力量，国家权力实际上具有一种自上而下的强制机制。但这并不意味着国家有权力超出其保护个人安全的目的去实行专制统治。管理公共事务的人是为国家的“政治身份方面服务”的人，无论是哪一类执行国家权力的人，都代表的是国家人格的一部分职能，执行的是国家权力，因此其产生的任何政治责任，均由承担国家人格的主权承担。

国家治理体系涉及国家和个人两个主体，个人的特殊性在于组成了关系复杂的社会。因此，国家和个人之间的关系只有“合作”和“对抗”两种模式。国家—个人的“合作”模式可理解为国家—个人之间处于正和博弈。在维斯（Linda Weiss）和霍布森（John M.Hobson）看来，现代国家治理本质上是国家与个人（社会）进行合作以实现对资源的配置，其特征表现为国家作为治理主体对社会资源的征集和配置能力明显加强和个人（社会）之间倾向于合作而产生了“协商力量”［7］。国家—个人的“对抗”模式可理解为国家—个人之间处于零和博弈，是目前学界的主导模式。如斯考切波（Theda Skocpol）认为国家能力是一种“国家在遭遇强势社会集团现实或潜在的反对或者是面临不利的社会经济环境的情况下实施官方目标的能力 ”［8］10。 持 此观点 的 还有福 山（Francis Fuku⁃yama）［9］7-15、米格代尔（Joel S.Migdal）［10］5、曼（Mi⁃chael Mann）［11］68等。无论是“合作”还是“对抗”，国家能力本质上体现为一种自上而下的国家对个人（社会）的管控能力，这种国家能力不只是体现国家的管理和控制，还反映出自上而下的国家对个人需求的回应机制的有效性。

（二）国家—个人之间的对抗与合作

在国家治理能力研究中，国家能力概念很明显涉及“国家—中介—个人”三位一体，即“国家能力是国家与社会互动关系的连接点，它体现为国家作用于社会的特定力量”［3］。国家和个人之间，除了传统上认为的自上而下的管理机制（这种管理机制本质上体现为国家对个人需求的回应机制），还有自下而上的反馈机制（这种反馈机制本质上体现为国家与个人的合作机制），后者构成了现代民主理论的基石。在应对突发公共事件时，管理机制的及时性和反馈机制的有效性，就构成了国家治理和国家能力的关键。

在现代国家中，个人和国家之间产生冲突的本质体现在对政府的不信任。国家代表着所有个人，个人和地方政府之间的关系则是一种信任关系。个人对地方政府的信任，是一种“在社会关系和社会系统中产生并维持团结的整合机制”［12］21。只有个人对政府有着实际的信任才可能实现对政府政策和指令的合理服从，“在实践中则表现为公众对政府及其工作人员作出的认可、满意等肯定性评价以及随之采取的配合、服从和支持行动”［13］。个人对国家的信任其实是双向的：不仅表现出自上而下的信任机制，而且表现出自下而上的信任机制。这种信任最基本的着力点在于个人和地方政府在直接接触中的体验。自下而上的信任机制是一种政府本位的立场，着眼于政府一切政策和指令的出发点都是为了获取个人（社会）的信任。而自上而下的信任机制，则展现出政府本身对个人（社会）的信任与合作。在现代国家治理中，仅有政府本位的自下而上的信任机制是不够的，因为这种机制往往展现出政府权力的傲慢性。而信任又是不可或缺的，这必然导致个人和政府之间的不对等状态，“我们的需要和利益越来越依赖它的正常运行，信任变成了我们应对晦暗环境的一个不可缺少的策略”［14］17。当个人（社会）作为施信方而政府作为受信方这种政府本位的自下而上的信任机制思维模式占主导时，个人对政府的期待越高，就越希望实现这种期待，但是这种单向的信任机制中政府很难做到及时有效回应个人。国家，尤其是代表国家权力的地方政府，如果仅仅局限于对上级负责的模式中，缺乏与个人的合作与信任，那么就无法建立起政府—个人之间的双向互信机制。这体现在疫情防控中，个人对政府信任度越高，政府的一举一动如果不能及时回应个人的预期，就会引发官僚制度危机，从而使得国家治理陷入低效之中。

在面对突发公共事件时，国家—个人之间的“合作”模式显得“较为罕见”［2］。因此，面对新冠肺炎疫情，国家治理尤其需要将容易趋向国家—个人之间的“对抗”模式转向“合作”模式，才可能更好地实现国家治理能力和治理体系的现代化。新冠肺炎疫情的出现，不仅仅是对现有国家治理机制的挑战，也是实践新型中国特色国家治理模式的机会。中国在抗击新冠肺炎疫情中，实现了国家和个人的通力合作，“中国人民对中国共产党和中国政府高度信任，勇敢承担起社会责任，为取得抗疫顺利约束自我乃至牺牲自我……国家一声令下，全民响应，一致行动”［1］74。

因此，不论是在思想界，还是在日常生活中，国家—个人之间的“对抗”模式，似乎更处于一种主导的状态。国家本身并不生产资源，而只能从个人（社会）那里汲取资源，这可能是导致“对抗”模式占主导状态的根源之一。在新冠肺炎疫情防控初期，国家对个人（社会）资源的征调和使用，尤其受到个人（社会）的关注。此时，作为国家治理主体的政府，其每一步举措，都有可能受到个人的质疑。疫情中个人产生极度恐慌的原因在于对其生命安全和自由的切实关注。恐慌本质上是一种激情：“不理解原因或状况的畏惧谓之恐慌”［6］41。突发性公共卫生事件会让人对命运的无常产生极端的不安全感，“对命运的关切一方面会使人产生恐惧，同时也会妨碍人们探询其他事物的原因”［10］41。这种个人对其生命安全的极度关切导致了个人的极度不安全感，极其容易造成个人（社会）和国家（政府）之间的冲突。

二、新冠肺炎疫情防控中国家治理突破点：行政改革

行政官僚制度以“共同的行政与法律秩序”为基础，具有高效化、及时化等特征［15］。在现代国家中，国家治理能力的基础在于“国家自身的制度结构——官僚体系的有效运转”［2］。官僚制度为国家治理的有效实现提供了最为基本的组织方式，“一个国家政权采取科层制组织形式就更有能力去获取资源、动员资源”［8］21。在现代国家观念中，个人的国家认同很大程度上基于国家对其职能的发挥符合个人的预期和想象。在这个过程中，不仅有自上而下的国家对个人进行保护的维度，也有自下而上的个人不断强化对国家认同的维度，而无论是哪一维度，官僚制度的及时性和有效性构成了国家治理能力最为基础的部分。在应对突发公共事件如疫情防控时，官僚制度运转的能力，直接展现着国家治理能力。

现代国家治理能力具有三重生产机制，这些生产机制“是决定国家力量强弱和治理绩效优劣的关键环节，其个性化之差异是国家之间产生分野的根本指标”［2］。国家结构的聚合机制、国家行动的合法化机制、国家组织的延展机制——国家能力的三重生产机制有机统一［2］。其中，最为重要的因素还是官僚制度本身的有效性，“一套有效的官僚机器是解开国家干涉能力之谜的钥匙”［14］。在应对疫情防控中，官僚制度中最为主要的行政方式是项目制［17］。项目制的特色在于“不仅是一种体制，也是一种能够使体制积极运转起来的机制；同时，它更是一种思维模式，决定着国家、社会集团乃至具体的个人如何建构决策和行动的战略和策略”［18］。采用项目制来应对疫情防控事件时，中央政府负责统筹和配置项目需要的定位、目标和资源配置，地方政府负责项目的具体落地实施，个人（社会）则予以配合和支持。在这个过程中，中央政府、地方政府和个人在理论上应处于互相合作与支持的状态，共同构成应对疫情防控事件的分级运作机制和动员机制不可或缺的部分。

中国传统的官僚制度更多地体现出一种自上而下的管理机制，表现出国家管理个人（社会）的职能，而非现代西方意义上的委托—代理职能。传统官僚制度的核心特点是对上负责，其运作成本高昂，行动速度缓慢，存在四个方面的组织失灵：政府的垄断性封闭性导致政府无法有效使用市场机制；管理层次多和管理幅度大导致信息沟通缓慢；地方性差异容易导致政策偏离；监管和监察难度较大，无法做到及时纠正政策失灵［19］。更加麻烦的是，传统官僚制思维在应对疫情防控时，极容易因为其本身存在的累积问题而出现“裸奔”现象——行政体系因其应对突发事件的无能而将其固有弱点一览无余地展现在个人（社会）面前。个人在感觉原有制约机制无效之后就会将个人的判断加诸原有的官僚体制之上，从而试图以个人期待的道德、法律和权利来制约现有的官僚体制的权力，促使其进行变革。在此过程之后，若是官僚制的作为依然无法符合个人的需要和期待，个人就很有可能将自己的判断作为国家整体利益的判断，从而引发动乱。安全与健康，是个人最为基本的需求，也是国家合法性得以存在的根基，如果官僚体系的行动无法满足个人的需求和期待，这种个人的不安和躁动将会无限制地放大，最终可能引发社会不安，乃至可能威胁国家政权。

最为紧要的因素在于，疫情防控中引发冲突的原因是个人的安全与健康，这是个人需求中最为基础的需求，也是现代国家理论中国家得以构建的基本前提。正因如此，疫情防控中展现出来的个人（社会）对国家官僚制度的及时性和有效性要求则更为突出，事件的紧急性和迫切性也需要现有官僚制度作出及时有效的行动。最为麻烦的是，无论中央政府的政策和目的是如何的好，个人对国家治理的最为真切的体验来自其直接接触的地方行政官僚。现代化的信息技术导致的政治传播广泛发展，又会将地方性的个人体验无限制的放大到全国范围。个人对政府的自下而上的信任机制，很容易导致个人对政府作为产生过多的期待，如果预期很难达到，就容易走向反面——个人对政府的极度不信任。此时，若是缺乏政府对个人的自上而下的信任机制，个人（社会）和国家（政府）之间的互信就很可能会崩塌，从而导致信任危机。

三、新冠肺炎疫情防控下的治理创新点

在《枪炮、病菌与钢铁——人类社会的命运》（Guns，Germs，and Steel:The Fates of Human Soci⁃eties）中，戴蒙德（Jared Diamond）否认了人种决定论［20］。2020年中国发生的新冠肺炎疫情事件可以说在某些方面印证了戴蒙德的假设。然而思想的发展并不足以否认个人依然将个人的安全与自由放在最为基本的需求上。在《乌合之众：大众心理研究》（The Crowd:A Study of the Popular Mind）中，勒庞（Gustave Le Bon）阐述了个人在群体中的展现，认为群体中的个人是缺乏独立思考和推理判断能力的，其智商也不足以保持个人独处时的清醒［21］。勒庞和霍布斯一样，将个人看作激情的动物，只不过勒庞描述的是大众心理，而霍布斯更深入地描述了个人心理。大众的心理如同个人心理一样，展现出冲动多变、容易轻信、情绪反复和偏执等诸多特点，群体更是放大了个人的这些特点。这在2020年疫情防控中展现得极为明显：个人的激情通过群体的放大，给国家治理提出了更为严峻的挑战。

（一）自下而上的联防机制建设

新冠肺炎疫情的防控，需要国家和个人（社会）形成良好的合力。本质上来说，疫情防控属于社会性事件，因其直接关涉到个人的生命安全与健康而成为国家的首要职能。在这类事件中，个人的安全是第一位的，也是个人自由和国家权力的出发点。由于管理层次和管理幅度的问题，国家在处理信息和制定政策的过程中很难快速做到及时有效。因此，形成一种自下而上的联防机制，比单纯的自上而下的管控机制要更为及时有效。

疫情防控要形成自下而上的联防机制可以采用的方式有很多，比如发挥政治的吸纳功能机制，又比如发挥治理应有之义。就政治吸纳功能机制而言，政治吸纳具有自下而上的显著特征。政治吸纳是指“在既定的政治体系中，政治统治者通过采取建立开放性的政治体制，增强政治的制度化水平，扩大有序政治参与的渠道，全面保护公民的民主权利等方式尽其所能地团结一切可以团结的力量，把绝大多数社会群体和成员吸引和平等地纳入国家的政治生活之中，形成具有强大内聚力的共同体”［22］。政治吸纳是国家主动满足个人（社会）的需求而进行的活动，有利于采取及时有效的措施来增强个人对现有政权的政治认同，从而自下而上的形成一种聚合性的政治实力。政治吸纳采取的手段和方式也是更为和平和参与性的，体现在疫情防控中，政治吸纳有利于整合个人的广泛利益，吸收个人的广泛意见，形成合力，从而在民主法治的基础上，发挥政治体制和政治决策的吸纳功能，形成广泛的个人参与，增强个人的体验感，以达到凝聚人心的作用。而发挥治理概念的应有之义，是指进行充分的社会动员，将地方政府的对上负责行政模式转变为对上负责+对个人负责的行政模式。这样，可以形成个人和国家联合起来的一种自下而上联防一体化的疫情防控机制。在这个过程中，中央政府更多的是执行战略定位、组织指导和行政问责的作用，而地方政府则明确责任逐级分工，既对上负责以承担其执行职能，又对个人负责，及时回应民众的需求，形成个人（社会）和国家（政府）之间的双向互信机制，重构政府信任。

（二）自上而下的回应机制建设

自上而下的回应机制，本质上是基于官僚制的突发公共卫生事件处理机制。国家存在的目的在于为个人的安全提供很好的保护，因此，在面对突发公共事件如新冠肺炎疫情防控时，国家应利用其承担的职能建立自上而下的回应机制，督查官僚制度的有效性和及时性，回应个人（社会）的需求。建立自上而下的回应机制，就官僚体系而言，重点在于明确各行政层级体系的责任机制。现代国家责任的理论基础和内在逻辑，要求明确政府的功能定位、价值基准、行动指向［23］。政府责任，是指一种“政府组织及其公职人员履行其在整个社会中的职能和义务，即法律和社会所要求的义务；在这个意义上讲，当一个政府组织在履行了自己的义务时，我们可以说政府是负责任的”［24］。党的十九大报告指出要“构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系”［25］。这个制度体系就是行政体系，就政府责任的角度而言，必须包含基础性责任如基本公共服务和人民安全幸福、国家治理的现代化尤其是问责制度，以及提升政府能力从而促进国家治理能力提升等诸多方面。在疫情防控中，个人对政府责任的需求和期待会更为关注，因此自上而下的回应机制就显得尤为重要。

国家治理中，官僚制的问题在于容易放大组织失灵等诸多困难，从而导致管理机制的组织失败和政府信任危机。在中国特色的国家治理模式中，基于官僚制衍生出来的是运动型治理机制，即“（暂时）打断、叫停官僚体制中各就其位、按部就班的常规运作过程，意在替代、突破或整治原有的官僚体制及其常规机制，代以自上而下、政治动员的方式来调动资源、集中各方力量和注意力来完成某一特定任务”［19］。运动型治理的优势在于由自上而下的指令启动，目标在于快速对突发事件作出及时有效的反应。运动型治理模式是从常规型官僚制度中发展处理，“建立在稳定的正式组织之上”［19］。运动型治理模式是应对突发公共事件经常使用的国家治理模式，可以很好地和项目制相融合，从而打破常规官僚体制存在的组织失灵。这种自上而下的运动型治理模式，可以很好地对个人（社会）的需求作出及时的回应。也就是说，运动型治理非常适用于组织环境突变如疫情防控的情况，可以很好地做到引导全国舆论、积聚社会资源、进行个人动员，从而自上而下地对突发事件进行及时有效的处理。这种方式的好处在于不仅控制了个人对安全与健康问题本能存在的恐惧和恐慌，而且可以通过良好的行政绩效来凝聚人心，提高国家和行政体系的权威，从而增加政府信任。

要形成及时有效的自上而下的回应机制，不仅仅在于国家的中央政府需要有准确的战略指导和主导能力，还需要地方政府能够认真有效及时地执行国家的政策和指令。个人（社会）对国家的最为直接的体验其实是来自于基层的地方政府，地方政府是否作为、作为是否有效、回应是否及时，直接关系到自上而下的回应机制的效能。因此，建立国家治理体系的责任机制和激励机制就显得尤为重要。在自上而下的责任机制方面，要明确各级政府和干部的职责和能力范围，应对疫情这类突发性事件，特别要注意政府职能意识的转变，避免推诿和拖拉，这尤其体现在社会管理之中。旧有的社会管理机制中存在权限职责不清晰、为了节省成本而忽略社会管理效能、管理缺位或者越位等诸多问题，这些问题在日常的国家治理生活中或许有机会慢慢改变，但是在疫情防控中就会明显暴露出来，引起个人（社会）的极度反感，从而损害国家的权威。因此，从决策机制、责任机制、协调机制、绩效评估机制等方面进行责任明确和赏罚分明，就显得尤为重要。在自上而下的激励机制方面，需要建立完善的地方政府和基层干部的激励机制，地方政府官员和基层干部既是理性的经济人，也是有着共产主义社会理想的政治人，因此，“在国家治理目标引导下，调整体制、制度和环境的激励功能，尤其是要充分发挥地方和基层的作用，按照全面净化政治生态和治理现代化的要求，辩证地解决激励制度建设和执行中容易出现的畸轻畸重的问题，加快完善基层干部激励机制，为进一步激发基层干部干事创业的动力提供体制、制度和环境支持。”［26］这体现在责任机制明确之后直接有力的奖惩机制，让个人看到地方政府的行政职能，也让地方政府看到国家和个人的期待，从而充分发挥地方政府干部的政治绩效欲望，实现治理能力和治理体系朝向现代化转变。

四、结 语

新冠肺炎疫情防控的整个过程都需要深入关切个人对其安全问题的关切，而保障个人的安全构成了国家存在的重要目的。疫情防控过程中展现出来的诸多问题，不仅仅是对国家治理的挑战，也是重塑国家治理机制的机会。国家需要关切到疫情防控中的诸多治理问题，形成有机统一的治理机制，及时回应个人对其安全问题的严重关切。实际上，并不存在所谓的“乌合之众”，疫情防控中展现出来的群体性事件和网络舆情，本质上是不同个人（社会）利益的表达。这种表达如果得不到作为治理主体的国家及时有效的回应，就很有可能发展成为群体性事件——局部利益替代整体利益，现有政权则成为局部利益不当表达的承担者。在面对如新冠肺炎疫情这样的突发公共卫生事件时，现代的国家治理理论，如果只考虑自上而下的管控机制，则很有可能陷入对个人（社会）利益表达的不当处理之中，地方行政机制的缓慢、粗放、无效乃至负作用，最后承担政治责任的则是现有政权的中央政府，最终是国家。反过来，如果只考虑自下而上的联防机制，则很有可能失去国家治理的主导权，从而导致个人（社会）利益替代国家的整体利益，陷入可能的民粹主义的政治之中，对现有政权的统治构成冲击。在防范和应对突发公共卫生事件的治理机制中，自下而上的联防机制和自上而下的回应机制，必须形成有序统一的治理格局，从而有效应对现代国家的治理难题，实现具有中国特色的治理能力和治理体系的现代化。