我国信访事项处理机制运行不畅的原因与对策

刘兴树

（湖南师范大学法学院 湖南长沙 4l0083）

1951年建立的中国信访制度被誉为中国共产党的政治发明，在特定历史时期，对贯彻政策执行、监督官僚体制（包括司法体制）和缓和社会矛盾等方面起到过至关重要的作用。近年来，随着经济飞速增长，社会不同利益冲突加剧，体制转型特有的规则缺失，引发各种腐败和混乱，民众对政府行为有了较多质疑，让民众“意见表达”以及权利救济的信访与日俱增，且情绪与行为日益激烈，事故频发。应从制度设计上找出症结，完善立法和执法措施。

厘清信访机构的定位，合力解决信访问题

我国各级政府、司法机关和人大信访部门在设置和机构职责上基本上是同质化的。如：行政机关与司法机关的信访部门的职责的都是登记并受理属于本机关职责范围的信访事项，再向本机关内部机构或者下级单位转办交办，同时承办上级交办或同级转办的信访事项，协调督办解答信访咨询，研究、分析信访工作，总结交流信访经验等。各级人大常委会信访部门的工作职责也是信访的受理，情况的综合分析，信访件的交办，信访件办理情况的反馈，信访件的督查以及对异常信访的处理等。信访机构作为一个机关单位的组成部分，其核心职能可以是相似的，但其作为附属于不同机关单位的相对独立的职能部门，又应该存在其独立的工作价值，作不同的定位。具体来说，政府作为行政机关，显著的属性就是执行性和效率性，政府主导下的信访部门在处理信访事项时也应该做到高执行性和行政效率；司法机关以法律为武器，国家强制力为后盾，给予违法犯罪行为最严厉的打击，其所设置的信访部门应该秉承公正司法的理念，避免将涉诉信访案件行政化处理；人大作为权力机关，其他机关由其产生，受其监督，其监督力量尤为强大。但运行实践中不难发现，信访部门在处理大量信访事项时往往在立场上站在信访者的对立面，将老百姓的难事往外推。同时，行政、司法的信访部门的职能关系也很模糊，有些案件法院和检察院本该受理但未受理，或过了时效，法律渠道走不通，人们只能走信访。有的地方官员迫于维稳压力，花钱买稳定，不按法律原则处理信访案件。本该用法律程序解决的纠纷，却不经过诉讼途径这种具有普法教育功能的方式解决，偏要花钱息访。后果会使司法权威大打折扣，让人误认信访比诉讼还管用。此外，完成信访任务的责任主体摸糊，行政、司法和人大的信访部门的关系定位不清楚，对信访部门的权责规定也过于宽泛，没有结合自身所处机关的特质进行归属设置和职责定位；部分上访者和相关工作人员还都存在将诉讼问题作行政化处置的作法，不仅使一部分信访问题得不到终极解决，还降低了法律在人们心中的权威形象。因行政、司法、人大的社会功能和社会职能并不相同，各有分工，各自的信访部门也应该定位清晰，各具角度，才能在信访工作中形成合力，解决问题。

明确信访机构及工作人员的职责范围，并从严管理

无论是人大还是“一府两院”，他们在信访机构的设置上都将其作为附属机构，在工作中大多只规定其职责范围。如，人大信访工作机构并不是国家权力机关的组成部分，故其信访工作缺乏刚性考核约束机制，其督办工作往往是按“分级负责、归口办理”的原则，将信访件转交有关部门办理。各级政府对信访机构工作职能的规定主要是三个方面：直接处理权，督办权加严格的时限制度。

办理信访案件的程序设计应予加强

信访机构作为一个工作部门，程序性工作也有许多需要补足和完善的地方。对于一个上访的信访案件，各信访部门一般是经过登记、审查、受理后转送或者交办。转送是将各级政府信访工作机构对于决定受理的信访事项转移到有权对信访事项的实体内容进行调查、核实并作出处理决定的部门。交办是指人民政府信访机构对于转送的信访事项中比较重要的情况需要反馈办理结果的，要求有权处理的行政机关在指定办理期限内反馈结果并提交办结报告。应该形成正式交办函件，在履行一定手续后交办。

对案件的办结都做了期限规定，但对于作出转送和交办的期限并未做具体规定。对信访材料的审查也仅仅是形式性审查，很可能导致重复上访、越级上访现象。此外，信访者将问题带到信访部门后也只能被动地等待案件的分配处理，没有权利救济程序。可以完善听证、质证程序，避免推诿塞责，让信访群众有更多见“官”的机会，树立亲民形象，在平等交流的过程中密切群众关系，解决程序缺陷。

县级以上政府信访部门往往还要对信访事项进行全程督办（一般采取电话督办、书面督办、约请督办、实地督办和联合督办等方式进行。）但法律并无督办程序的规定，建议采取联合督办的程序进行。克服通过电话、函件等方式督办的模式。增加透明度，增加制度约朿，建立完善的程序规则。对信访事项的办理、复查、复核及终结信访，都应该有完备的程序规则。如人大交办的信访还可以实行“动态报告程序”和高效反馈程序，

信访和司法、行政复核（申诉）、行政复议、仲裁等诸多权利救济途径的关系应予厘清，成龙配套。

司法、行政复核是机关工作人员对主管机关作出的处分不服时的救济途径，两者之间适用的主体是不一样的。其次，信访复核和行政复议也有重大区别，行政复议是指当事人认为行政主体的行政行为侵犯其合法权益，依法向行政复议机关提出复查该行政行为的申请，行政复议机关按照法定程序对行政行为进行合法性和合理性审查，并附带对行政行为所依据的规范性文件进行审查，作出裁决以解决行政争议的活动，是行政机关系统内部自我监督的一种重要形式。信访实行受理、复查、复核三级终结制，而行政复议后还可以进行行政诉讼等外部监督。

仲裁和信访都是基于信任，对第三方的信任，将争议交给第三方裁决，结果对双方有约束力，只不过仲裁中的仲裁机构是非行政机构的第三方，信访人的相对方则是行政机构作为第三方来调节监督作出具体行政行为的行政机关。

信访和以上几种解决争议的途径有共通的地方，也有独特的地方。信访的问题中有本应该使用行政复议、司法审判或者独立仲裁途径解决的，也可能正是以上几种途径都没有办法解决的问题。在依法治国，依法执政越发深入人心的今天，不管是行政机关还是司法机关，在程序上都更为规范，信访者却越来越多，信访案件也呈井喷式增长，不得不给人启示，即抓紧相关法规的建设。

针对性搭建信访事项处理的三方架构

尽管现有信访法律法规并未明确规定信访事项处理的三方架构，但《信访条例》制定者设想出了一个三方主体的结构——即信访人和信访事项针对的主体，以及作为第三方的有权处理信访事项的机关。一般而言信访事项针对的主体与有权处理信访事项的主体可能存在同属行政系统的情况，但根据《信访条例》的规定，并未将这两者作为同一主体，而是做了区分的。与之相反的，是将引发争议的主体与执行机关设定为同一主体。而有权处理的行政机关与作为执行者的有关机关或单位，并没有被设想为同一主体。因此，从信访事项处理的程序来看，信访事项处理机制的法律主体被设定成了三方主体：第一，提出信访事项的当事人，即信访人；第二，有权处理信访事项的主体，即信访机构；第三，信访事项针对的主体，多数情况下同时也是信访事项的执行主体，信访机构只是对其进行督促并非是真正的执行机构。就现有法律法规而言，提出信访事项的当事人范围较为广泛，公民、法人或者其他组织均可成为信访人，学界对这一部分的认知基本已经达成共识，不再赘述。

信访机构包括立法、司法、行政等不同部门，均存在有权处理信访事项的主体，这些部门应当设立信访工作机构或者人员，具体负责信访工作。并建立统一领导、分工协作、各负其责、齐抓共管的信访工作格局，及时有效化解矛盾纠纷。但这些机构之间的行政关系划分并不明确，行政级别未予明定，内部人员设置的规定也模糊不清，这都造成实践中信访事项处理机构权责不明、工作分配不合理的情况。政府信访针对的主体包括行政机关及其工作人员；法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织及其工作人员；提供公共服务的企业、事业单位及其工作人员；社会团体或者其他企业、事业单位中由国家行政机关任命、派出的人员；村民委员会、居民委员会及其成员等五类。司法、人大信访则只规定分别向有关的人民代表大会及其常务委员会、人民法院、人民检察院提出。

针对信访事项处理机制结构功能的耦合性，应作灵活机动的化解

耦合性一词来源于软件工程，原是指对模块间相关联程度的度量，模块间的耦合性是指模块之间的依赖关系。程序法视野下，不难发现信访事项处理机制的结构功能存在相互依赖、相互配合与相互作用。因此，有必要用“耦合性”一词来表述信访事项处理机制中结构功能的相互关系。

对信访事项的处理包括四大程序（信访事项的提出、信访机构的受理、信访机构的处理、被信访主体的执行）及四大程序涉及的三方主体，有必要进行权责分配，以保证信访事项的提出、受理、处理、执行之间的衔接与配合。首先，信访事项的提出与受理之间存在结构功能的耦合性，信访人提出的请求并非都属于信访工作范围，其中存在非信访事项，这就需要信访机构在受理过程中进行筛选，而符合要求的信访事项一般又包含普通信访与涉诉信访，这之间的受理与处理同样需要程序之间相互配合。其次，信访事项的受理、处理与执行之间也存在相互依赖、相互作用的关系，符合要求的信访事项被信访机构受理后，信访机构应当根据相关法律规定做出相应的处理，且信访事项的处理机制设计与司法诉讼程序不同，信访机构无执行之权，只得督促被信访主体执行信访机构的处理决定，信访处理机构与执行主体之间的功能也需要存在耦合性。《信访条例》解决了信访事项的提出与受理之间的耦合性，规定了信访机构转送程序。

针对重复信访，《信访条例》第16条规定信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出；信访事项已经受理或者正在办理的，信访人在规定期限内向受理、办理机关的上级机关再提出同一信访事项的，该上级机关不予受理。这一定程度上解决了分属上下级的信访机构受理过程中可能出现的职权交叉、权责不明的问题，并且为了防止在信访事项受理过程中可能出现的推诿、迟延受理、交叉受理的情况，《信访条例》还规定有关行政机关应当相互通报信访事项的受理情况。

为了规制信访人提出信访事项的行为，避免信访人因对信访处理结果不满，而采取过激的违法违规行为，《信访条例》第20条明确规定了六类信访人禁止为的行为，并在第47条规定了信访人法律责任。

总之，从程序法的视野分析信访事项处理机制整体运作的困境与原因，探析信访事项的提出、受理、处理以及执行之间存在的耦合性，完善我国现有信访事项处理机制设计中的不足，十分必要。