论中国监察的特征、原则与功能

韩兵昶

(濮阳职业技术学院，河南 濮阳 457000)

中国监察制度经历了四个发展时期:一是监察制度建立期。这是指从建国初期到1957年新中国监察制度从无到有的重要阶段。1954年颁布的《中华人民共和国宪法》规定，各级人民代表大会及其常委会依据宪法和有关法律的规定对本级人民政府、人民法院的工作实施监督，促进依法行政、公正司法。二是监察制度徘徊期。1957年至1966年，由于反右斗争扩大化、大跃进以及三年自然灾害的影响，监察制度在这一时期处于曲折发展的阶段。这期间，国家民主政治建设进程遭到了严重挫折，是监督制度的徘徊曲折时期。三是监察制度遭遇严重破坏期。“文革”期间，全国人大及其常委会仅仅保留一个名义，实际上已失去最高国家权力机关的作用。各级革委会集党、政、军、司法权于一身，监察制度名存实亡。四是监察制度恢复重建期。1976年粉碎“四人帮”之后，国家监察工作得以慢慢恢复。十一届三中全会后，我国监察制度进入了一个全新的发展阶段，人民代表大会的监督职权得到加强，同时，也恢复了行政机关的行政监察工作，司法机关在恢复机构的基础上开展了司法监督工作，并对监督的内容、方式、种类、主体等方面作了一系列规定，使监察制度不断完善和发展起来。[1]

一、监察的概念和特征

人看待事物都会有一定主观性，靠人管人并不是万全之策。只有用制度管人，靠制度管事，才能最大限度减少人的主观性，所谓“仁圣之本，在乎制度而已”(白居易《策林·立制度》)。好的制度可以有效约束人的欲望和利己性，正确规范地使用权力，不能仅靠自觉，必须加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里。要以科学合理的制度设计防止腐败，扎牢制度的笼子，使党员干部不能腐，做到秉公用权、依法用权、廉洁用权、为民用权。

(一)监察的含义

“监察”包含两个部分，即“监”和“察”。“监”字的字形表示一个人站在水盆旁边，利用盆中的水映照并整理其面容，因此“监”字的原义是察看。到了秦汉时期，“监”的含义引申发展为自上而下的监视和督察。“察”有视察、观察、纠察、举察等义。“监”与“察”两个字连用始于秦朝，后来逐渐成为一种官名。郑玄笺《诗》“监观四方”所谓“监察天下之众国”，讲的是监察的功能，即专司监督、考察、考核等。

监察有广义和狭义之说。狭义的监察即行政监察，指国家行政机构内具有监督职权的机关，依法对国家行政机关和公务员的行政权力进行监视和督察，侧重监督与制约违法行政行为和不良行政行为。广义的监察不限于行政监察，而是对所有国家公权力进行监督和制约。在我国，监察监督的对象主要是行使公权力的公职人员。综上所述，监察是国家有关机关依法监督各级国家机关及其工作人员的工作，既进行综合监督制约，又调查处理公职人员不正确的行政行为，引导公职人员在阳光下行使权力，确保公权力在法治的轨道上廉洁、高效、公正、合法运行。[2]

(二)监察的特征

作为国家政治制度的重要组成部分，监察制度也是现代化行政管理的重要组成部分，是权力制约的重要手段。监察具有以下特征：

1．监察的特定性。这种特定性主要有两个意思，其一是说，监察权本身是一种特定的政治权力，作为一种国家政治权力，监察权是由国家权力机关或政府所设置的专门机构即监察机关单独享有，行使过程中不受其他机关和个人的干涉，即监察权是一种特定权力、独有权力，只归监察机关所有，而监察工作也只能由监察机关开展。因此，监察权具有专属性，《中华人民共和国监察法》明确规定，监察主体是专门从事监察的国家机关。其二是说，监察的对象具有特定性。《中华人民共和国监察法》规定，监察对象并不涉及全体公民，只是行使公权力的公职人员和有关人员。以全球范围来看，监察主体大致有议会主导型、国家权力机关主导型、政府主导型、权力机关与政府共同主导型、执政党与政府共同主导型等五种主要类型。在我国，监察体制改革之前，监察机关属于第三种类型，即政府设立并领导，通常被称为行政监察机关；监察体制改革后，我国监察机关(监察委员会)属于执政党与政府共同主导型。但是，不论是监察体制改革之前还是改革之后，监察的专门机构(行政监察机关或监察委员会)都是对公职人员行使公权力进行监督。这种法律赋予的强制力是监察机关所专有的，是一种专业化的监督，有专门的法律法规作依据，也是监察机关区别于其他国家机关最重要的标志。

2．监察的全面性。我国正在进行的国家监察体制改革扩大了原《中华人民共和国行政监察法》(已废止)规定的监察范围，从中央高层到地方基层，从政治、经济到文化等所有行使公权力的人员都要接受监察机关的监督，既包括国家行政机关的工作人员，也包括国家公职人员、国有企业管理人员、科教文卫等事业单位行使公权力的公职人员等等；监督的行为对象不仅包括违纪行为，还包括违法行为和职务犯罪行为，具有突出的系统性与全面性，体现了监察的全覆盖性。同时，监察涉及面广，综合性强，既要依法监督检查国家机关工作人员执行国家法律及规定情况，又要调查处理其违纪违规违法行为。可以说，监督检查涉及监察对象八小时内公务活动全过程，既要进行日常监督，也可以开展专项调查；既具有监督性，又具有惩戒性。

3．监察的权威性。监察应严格依照法律进行监督，监察制度是建设社会主义法治国家的重要组成部分。党的十八大之后，一方面出台了多项党内法规，如《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党问责条例》《中国共产党党内监督条例》《中国共产党纪律处分条例》，也出台了新的《中华人民共和国宪法修正案》《中华人民共和国国家监察法》及《中华人民共和国公务员法》等，这些法律对监察主体、职责、权限、程序和法律责任等涉及监察的各个方面都作出了详细的规定。监察工作必须在法律的框架内实施，充分彰显了监察的权威性，确保监察机关能够正常履行监察职责。

二、监察工作的基本原则

(一)以事实为依据，以法律为准绳

以事实为根据、以法律为准绳是我国司法制度的一项重要原则，同样也是开展监察工作必须遵循的准绳。以事实为依据，就是必须以客观事实作为办案的科学依据，而不能凭主观想象、推测或想当然处理案件。以法律为准绳，就是在查明犯罪事实的前提下，以国家有关法律规定为唯一标准，对案件作出正确处理。事实是判断的基础和根据，法律是判断的标准和尺度，二者紧密联系、缺一不可。就监察工作而言，必须严格遵照宪法和法律，必须以客观事实作为判断公职人员是否违法犯罪的依据，绝不允许办案人员凭主观臆断或想当然处理案件，对事实既不能夸大其词，也不能故意避实就虚，确保客观、公平、公正。在开展案件线索处置、初核、立案、调查、作出处置决定时，必须以国家有关法律法规为唯一标准，对案件作出恰当处理。党的十八大以来，正是因为我们的反腐败斗争都是以客观事实为依据，以党纪国法为准绳，精准运用“四种形态”加以处理，才取得良好效果，赢得了人民群众的高度肯定和广泛支持。[3]

(二)在适用法律上一律平等，依法保障当事人的合法权益

在适用法律上一律平等是指监察机关对所有监察对象，不论其性别、民族、职业、出身等，都应一视同仁地适用法律，不允许有任何特权，不得有任何歧视，当监察对象的合法权益遭到侵犯时，都同等地受到法律的保护。监察对象应比一般公民更加自律，从严要求自己，时刻牢记党章党规党纪，时刻遵守宪法法律法规，无论是村支书，还是省部级以上领导干部，一旦出现违纪违法现象，都一视同仁地适用法律。保障当事人的合法权益是指严格遵循相关法律规定，依法保障当事人无罪不受追究的权利、救济性权利、财产性权利和知情权利等，不得侵犯当事人的合法权益，保护当事人健康权、知情权、隐私权等。这里的当事人，既包括被调查人，也包括涉案人员等其他人员。

(三)有权必有责，权责要对等

管理学有一个重要原则就是权责要对等，即权力有多大责任就应有多大，两者应该是对等一致的。所谓的对等就是要相匹配、相互一致，既不能只要权力而不履行职责，也不能只承担责任而没有相应的权力。党的十八大以来，我国全面从严治党有许多好经验好做法，其中有一项就是党员领导干部权力行使和责任担当要相统一，有权必有责、有责要担当、失责必追究。党员干部行使权力必须要接受内部和外部的监督，必须习惯在监督下开展工作。在我国，监察体制改革后，行使监察权的部门是监委，其第一职责和首要职责就是监督，这也体现严管就是厚爱，信任不能代替监督。需要强调的是，监察机关既要监督乱作为，也要管消极的不作为、慢作为，保证公权力正确行使。新修订的《中国共产党问责条例》也向全党传达了一个鲜明信号，党中央管党治党是动真格的，党员领导干部不担当不负责就要被追究责任，谁也不例外，谁都必须尽责。同时，问责无小事，必须“一碗水端平”“一把尺子量到底”，必须权责一致、错责相当，既把“严”字立起来，也把“准”字挂起来。

三、监察的基本功能

从古至今，监察制度都是政治制度系统中一个重要组成部分，为保证政令畅通、政治清明、干部清廉发挥了重要作用。监察制度在政治运行中的功能，可以用政之理乱系之于监察职能发挥形容。

(一)事前监督功能

事前监督是指通过对公职人员开展廉政教育，加强理想信念、党纪国法、思想道德教育，促使其筑牢思想防线，将违法行为遏制在摇篮中。监察制度的主要目标之一就是筑牢防线，把违法行为消灭在萌芽状态。该功能主要是通过把监督挺在前面实现的。一方面，通过正面引导和监督检查公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政从业等情况，从而做到防微杜渐，治病于未发，做到“上医治未病”(《黄帝内经》)。另一方面，通过反面典型案例教育，比如组织公职人员参观警示教育基地、定期通报典型案例、观看警示教育片等，对其他机关公职人员和工作人员表达国家对违规违纪违法行为的厌恶态度，同是也对其他人员起到警示教育和震慑作用，从而产生“热炉效应”。

(二)事后惩戒功能

孔子曾说：“不教而杀谓之虐。”(《论语·尧曰》)从教育学角度讲，惩戒是指针对个人或集体的不良行为，及时进行否定或批评，并给予相应处分，其目的是制止某种不良行为再次发生。良好的教育离不开必要的惩罚，没有惩戒的教育是不完整的教育，因此我党历来就十分重视惩戒与教育相结合。毛泽东主席主张既要满腔热情爱护干部，又要严格要求管理干部，强调应十分注意保护干部，赏罚要分明。邓小平同志讲，对党员干部要求一定要严格，实行严格的监督，同时又要积极地去发现，发现了就认真帮，这是百年大计。可以说，惩教结合原则与我们党一贯主张的“惩前毖后、治病救人”方针是一脉相承的，是我们党从实践中不断深化总结出来的历史经验。历史证明，只有坚持这一原则，才能达到既严肃纪律、又团结同志的目的。可以说，把“惩前毖后、治病救人”方针应用到监察工作中，就是要将惩戒与教育结合起来，做到宽严相济。当前，大量腐败案例表明，一些党员干部从“好同志”变成“阶下囚”，这个转换是一个从量变到质变的过程，都是从放松对自己的要求开始，日积月累，到最后变成一个“阶下囚”。这一现实情况要求我们必须落实惩教结合原则，运用好监督执纪“四种形态”，抓早抓小，防微杜渐，触犯了纪律就要及时处理，发现小问题就要“红脸出汗”，及时拉一把，防止其掉下去，决不能放任自流，如此方能切实消除昨天还是“好同志”、今天就成“阶下囚”的现象。[4]

监察制度的功能之一就是依法追究国家机关公职人员和工作人员违规违法行为的法律责任，实际上就是通过及时对违规违法行为进行惩治，避免出现“破窗效应”，最大程度避免违规违法行为扩散。监察制度的预防功能要想顺利发挥作用，必须以惩戒为手段，同时，惩戒功能还是监察制度得以执行、法律权威得以保障的重要保证。当然惩戒的目的是为了教育挽救人。例如，某省纪委监委在办理一起省管干部案件时，发现某领导干部利用职务上的便利谋取私利，本应予以严肃处理，但鉴于该领导干部能够主动到省纪委交代组织未掌握的违纪问题、主动退还赃款、积极配合组织审查，且平时表现较好，最后按照“四种形态”的运用要求，给予该领导干部开除党籍、行政撤职、降为主任科员的处理，起到了治病救人的良好效果。

(三)反馈功能

但凡公职人员行使公权力，就会被纳入监察对象中。通过对国家机关工作人员或者公职人员的活动过程及其结果进行监督评价，进而作出反馈，不仅可以为决策层的领导提供咨询建议，也可以为执行层的工作人员改进工作和提高能力提供科学依据。[5]

(四)护航功能

护航功能主要体现在两方面。其一是干部成长。严是爱，宽是害，对于干部严格管理、严格监督，这是对干部成长最大的关心和爱护。正如一棵小树，要想茁壮成长，必须要有人不断修枝剪叶，在成长过程中不断进行矫正。其二是政策落地。一项政策能否真正落地落实，离不开行之有效的监督，尤其是落实一些事关深化改革方面的大政方略，更需要监督。要想让政策真正实施，必须监督好干部在履职过程中能否一以贯之，能否严格按要求行事，对搞变通、打折扣的行为，加大问责力度。