村民自治单元下沉的价值与困境——黑龙江省方正县试点调查研究

唐京华，张 雷

（东北大学 文法学院，辽宁 沈阳 110169）

一、问题的提出

村民自治是我国基层民主的重要实现形式，对推动民主政治发展具有突出作用。经过30多年的探索，村民自治的组织和制度已逐渐完善，但在具体实践中仍面临各种新问题，因而探索村民自治的有效实现形式一直是农村工作的重要内容。20世纪80年代村民自治制度建立以后，安徽、江西等多个省份曾先后出现以村民小组或自然村为基本单元开展村民自治的实践，但并未得到认可和延续。农村税费改革以后，合乡并村改革的持续推进导致部分地区出现行政村规模过大，村民之间融合度差等问题。为此，2016年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点方案的通知》（厅字〔2016〕31号），要求各地结合实际，在村民小组或自然村层面探索村民自治多种有效实现形式，黑龙江、广东、云南等省份均开启了新一轮村民自治单元下沉的改革探索。

村民自治单元下沉是指村民自治活动中心从行政村下沉至村民小组或自然村的过程。从全国各地实践看，目前村民自治单元下沉主要有两种形式：一是撤销原行政村村民委员会，在自然村或村民小组层面成立新村民委员会，以广东清远市改革为典型；二是保留原行政村村民委员会，在自然村或村民小组层面建立新组织，辅助开展村民自治活动，例如，湖北省、黑龙江省的试点改革。针对村民自治单元下沉的实践，学界产生了两种截然不同的观点。有些学者对此高度认可。徐勇、周青年认为，将村民小组作为村民自治的基本组织单元，既是对中国村民自治本原的回归，也是对现有村民自治体制的完善[1]。赵晓峰、魏程琳也认为，自治单位从行政村向自然村下沉，意味着国家政权建设找到了与传统资源结合，以社会自治协同提升基层行政效力的有效办法[2]。刘强、马光选进一步指出，治理单元的细化和下沉是村民自治进一步发展的方向之一[3]。邓大才、付振奇等指出，产权单元与自治单元错位是导致村民自治难以落地的重要原因[4]，以村民小组为单位的所有权制度安排和自治架构安排，更有利于村民自治的有效实现[5]。还有一些学者将村民自治单元下沉总结为“微自治”，认为其具有内生的强大自治活力[6]，是对村民自治的超越和发展[7]，也是一种社会治理精细化的有效模式[8]。但也有部分学者对此持相反观点，他们认为村民自治下沉会对现有村庄治理体制造成某种程度的破坏。项继权、王明为较早关注到此项改革，他们通过对湖北茗山和广东清远村民自治改革的研究指出，村民自治单元下沉与当前农村集体经济产权改革、农村新社区建设，以及权力下放、精简行政层级的改革相背离，可能会制造更多的矛盾和问题[9]。唐鸣认为在村民小组或自然村建村民委员会的做法，实际与村民自治、集体经济、国家治理体系和治理能力现代化整体的发展方向是背道而驰的，应停止此类试点[10]。针对当前村民自治运行的困境，陈明明确提出未来中国的基本方向不是“单元下沉”，而是“单元上移”，其具体实践应是乡镇自治[11]。

试点改革本质上是一个试错的过程，其价值在于探索一种可能的方向。经过3年多的探索实践，学界、政界对于村民自治单元下沉至村民小组或自然村仍存在明显分歧，在此背景下，进一步剖析村民自治单元下沉的具体形式、实践价值、限制因素和未来发展方向显得格外重要。为此，笔者以黑龙江省方正县村民理事会的调查为基础，对上述问题展开讨论。

二、方正县自治单元下沉的实践形式

方正县位于黑龙江省哈尔滨市中东部，下辖4乡4镇，共计67个行政村、260个自然屯，总人口26万人。由于地域广阔，人口较少，自然村（屯）数量众多且相隔甚远，村级民主实践始终面临一些问题：各村组之间来往交流少，村民共同体意识淡薄，村庄民主决策、民主选举难以达成共识；村民之间利益关联度低，村干部利益代表性存在明显差异，导致干群矛盾冲突不断；自上而下任务摊派重，村干部数量少，难以有效组织村民开展自治活动等。有鉴于此，2018年，方正县在大罗密镇中心村探索以屯为单元的村民自治试点基础上，将改革推广至其余66个行政村，形成了“村委会+理事会”“党总支+党小组”双线延伸的村民自治格局。

（一）建立村（屯）民理事会

按照试点改革方案，方正县突破了以行政村为基本单元的村民自治形式，以1个自然屯或村民小组为单元建立理事会，将“乡镇—村委会—村民小组”三级组织架构，重新调整为“乡镇—村委会—理事会”。全县67个行政村共推选产生了260个理事会，其中以自然屯为基本单元的屯民理事会239个，以村民小组为基本单元的村民小组理事会21个，平均每个行政村大约成立了3.9个理事会。每个自然屯按照规模大小设3～5名理事会成员，包括理事长1名，副理事长1～2名，所有理事会成员均由村两委、党小组、10人以上户代表提名，并由全体户代表或村民进行无记名投票产生，主要包括致富能手、老村干部、退伍军人、教师和医生等。理事会在村民委员会的指导下开展工作，主要负责在自然屯范围内开展协商议事、办理公益事业、调节矛盾纠纷、维护村民权益、倡导文明新风、服务生产生活等。理事会日常运转经费主要来源于两部分：一是国家财政以行政村为基本单元下拨的转移支付资金，村委会一般根据理事会的数量平均分配这部分资金；二是自然屯村民以自愿为原则共同筹集的资金。由于运转经费严重不足，理事会成员基本不享有任何补贴。

（二）完善基层党组织架构

方正县在推动村民自治单元下移的同时，也大力推动基层党组织结构的延伸，即以自然屯为单元组建党小组，对党员人数较少的自然屯就近组建联合党小组。调整后村级党组织结构由“乡镇党委—村党支部”双层架构，转变为“乡镇党委—村党总支—党小组”三层架构，同时积极鼓励党小组长、村（屯）民理事会理事长“一肩挑”，对于理事长不是党员的自然屯，由村党支委成员兼任党小组长，确保党组织延伸至每个自然屯或村民小组。党小组在村党总支的领导下开展工作，强化了村党组织的领导力和党员的凝聚力。据调查统计，2018年方正县共选举产生1 053名理事会成员，其中，党员438名，占42%；260个理事会的理事长、村两委及党小组组长交叉任职的有151人，占58%；理事长单独任职的有109人，占42%。

（三）明确各组织间关系

方正县村民自治原有组织架构包括村委会、村党支部、村股份经济合作社及村民小组，从各组织运行关系角度，村委会在村党支部的领导下开展工作，村民小组接受村委会的领导。村民自治单元下沉后，村（屯）民理事会和党小组作为新的组织形式参与到村民自治中。为规范各组织之间的关系，方正县指导各自然屯或村民小组制定了《屯民理事会议制度》《屯民理事会选举工作方案》《屯民理事会章程》《屯民理事会会议流程》等规章制度，明确了各组织的职责范围、相互关系和运行规范。其中，原村民委员会仍负责协调统筹涉及全村范围的自治事项，各种新型经济合作社负责村集体资产的经营管理，新成立的村（屯）民理事会在村委会的指导下开展工作，负责组织村民参与自然屯或村民小组范围内的协商议事，所有村民组织均接受村党总支的领导。

三、村民自治单元下沉的价值阐释

村民委员会是国家法律明确规定的基层群众性自治组织，其本身带有很强的政治性，不仅在全国有相对统一的组织架构和制度设计，承担着国家大量的政治任务和管理功能，还是国家落实各项涉农政策、进行公共资源投入的基本单位。以自然村或村民小组为基础成立的村（屯）民理事会，就其性质而言，并不具有任何法律上的地位和意义，也不会给村民自治制度带来法律上的困境，因而可以将其理解为村民社会组织，其实质是对行政村村民自治功能的剥离和重心的下移，对实现村民自治本位回归具有重要的现实价值。

（一）行政与自治剥离，强化村民自治的主体地位

由于公社体制的惯性，乡镇政府与村民委员会之间虽有法律上的指导关系，但在实际运行中往往异化为事实上的领导关系。因此，村民委员会具有准行政组织的特性，其日常工作的核心通常围绕自上而下的行政任务摊派展开，基本无暇组织村民开展自治活动，导致村民自治出现“虚化”问题，不利于发挥村民治理主体作用。与广东等地直接将村委会下沉到村民小组或自然村的探索实践不同，方正县村民自治单元下沉并没有突破“乡镇政府—村民委员会”的双层结构，而是在原有框架下进一步延伸出次级组织——村（屯）民理事会作为自治结构的补充。在自然村范围内，由于长期的共同生活和紧密的地缘、血缘关系，村民之间十分熟悉，能够形成相对一致的价值观念、风俗习惯和社区认同，这不仅有助于将分散化的村民个体组织起来进行共同利益的表达，还有助于激发村民参与村庄治理的积极性，强化村民在自治活动中的主体地位。

（二）强化村民参与，提高村民自治的有效性

有效参与是村民自治有效实现的前提和基础，既有研究表明村民有效参与的限制要素可能包括意愿、能力、条件、制度和保障等方面[12]，以自然村或村民小组为基本单元开展村民自治活动，从意愿和条件两方面推动了村民的有效参与。

一是利益关联度的提高增强了村民的参与意愿。利益关联度是影响村民政治参与意愿的元驱动力，在很大程度上决定着村民政治参与的主动性。在既定条件下，小集团比大集团更容易达成协议[13]（52），自然村是村民生产生活的主要空间，在相对封闭的共同空间内，村民对公共基础设施建设、公共文化生活以及环境卫生等的需求具有趋同性，村民彼此之间距离越近，相关利益的趋同性越高。自然与社会环境的互构形塑了自然村村民之间特定的公共空间、共同需求和社区认同，这为“小单元”自治奠定了前提基础。调研中有村干部反映，该村农田水利设施建设一直是老大难问题，屯民理事会成立后，以屯为单位召开屯民理事会会议，成功组织村民自愿出工400余个，顺利完成农田路20千米、灌溉壕5千米，水利设施条件明显改善。据调查，方正县自试点改革以来，全县村（屯）民理事会共成功组织实施事项241件，平均每个行政村3.6项。村民与自治单元以及村民彼此之间利益关联度的提高，是村（屯）民理事会有效发挥作用的关键因素。

二是时间和经济成本的降低改善了村民的参与条件。村民参与程度是衡量基层民主政治发展水平的重要指标，参与未必能够实现有效自治，但自治必须要有参与，充分发挥村民自治主体作用是基层民主政治的核心。然而，村民参与村庄政治活动必然要承担一定的时间和经济成本，当行政村规模过大时，村民政治参与的成本可能远远超过收益或其可以承受的限度，由此导致村民政治参与率低、“自治”属性微弱的结果。人是社会主体，其自主做出的决定能够最大限度得到自我认可，不需要外部压力就可减少相应的成本[14]。自治单元下沉至自然村后，村民不出村就可以参与协商议事，距离的缩短降低了村民参与民主管理、民主决策和民主监督的时间和经济成本，可以看作是对回归自治的一种尝试和努力，有利于提高村民自治的民主性和有效性。

（三）连接传统与现实，巩固村民自治的社会资本

中国素有村庄自治的传统，现代村民自治制度的产生和发展离不开村庄本身所蕴含的独特社会力量，这种社会力量将横向松散的村民个体联结成一个具有一定自主性、互动性和整体性的村社共同体，村社共同体是村民自治有效实现的重要社会基础。然而，作为国家行政规划产物的行政村，不仅具有较强的政治性，还超越了村社共同体的一般范围：一个行政村往往内含多个村社共同体。因而以行政村为基本单元的村民自治具有一定的外部性，难以有效利用传统社会资本实现对村庄社会的整合及治理。将村民自治单元下沉到自然村，不是对传统村庄自治的简单回归，而是将传统社会力量运用到现代民主政治实践的一种尝试。

一是利用社会关系网络力量强化村民自治。在熟人社会中，村民社会关系的紧密程度是影响个体行动选择的重要因素，相对于正式组织和制度所释放的激励力量，村民可能更认可和接受非正式规则的驱动，不仅如此，某些情况下即使不存在直接的利益联系，村民也可能因紧密的相互关系做出参与选择。由于社会关系网络的作用范围具有明显的边界，因而超越村社共同体的限度，其作用效果将大大减弱。村民自治单元下沉到自然村，为村民政治参与提供了社会基础和空间条件，也有利于充分挖掘并利用社会关系网络力量，推动基层民主实践落地生根，提升村庄治理绩效。

二是利用社会文化习俗力量强化村民自治。在相当长的历史时期内，中国农村社会依靠强大的内生社会资本实现了自我治理。除了宗族、血缘等社会关系网络力量外，人们日常生活所共同遵循的文化习俗、习惯等也是传统村庄社会维持内部良好秩序的重要依靠力量，凭借乡土规则的强大约束力，传统封闭的村庄社会实现了自我管理。尽管现代村庄社会日益走向开放和流动，但乡土规则仍以强大的历史惯性持续运行于乡村社会空间，成为人与人之间交往、处世所遵循的逻辑[15]。在自然村范围内，村民拥有相对一致的习惯和习俗，村民理事会可以充分利用道德、习俗等社会文化力量解决诸多正式规则难以化解的问题，降低村庄治理的成本。

四、村民自治单元下沉的限制因素

村民自治单元下沉的改革实践具有一定的现实合理性和必要性，尤其在激发村民自治活力、强化村民自治主体地位等方面具有重要价值。然而，实践中仍普遍面临一些问题。

（一）组织运行缺乏经费保障

长期以来，村民自治组织的运转经费主要来源于三个方面：一是国家财政以行政村为基本单元下拨到村的资金，包括日常办公费用、具有规定用途的各种专项资金补贴及项目资金等；二是村集体资产获得的收益；三是村民自愿筹集的资金。从全国各地情况看，由于村集体资产收益较少、村民个人筹资困难，绝大多数村级组织运转的主要经费来源是国家财政转移支付，在资金有限的前提下，村级转移支付资金总额不足是普遍存在的问题。据调查，2018年黑龙江省政策层面的村级组织平均运转经费为每年13.6万元，但实际发放中广泛存在政策及资金落实不到位的状况，由三个以上屯组成的行政村每年实际运转经费为7万～10万元不等。村民理事会组织开展自治活动必须要有一定的场所、设施和人员，以及稳定、持续的资金投入，但目前财政转移支付资金维持村级组织正常运行尚且存在困难，基本无力支持村民理事会活动。因而，实践中村民理事会开展活动普遍缺乏固定的办公场所，由于理事会成员的补助无法落实，其参与的积极性呈现递减趋势，不具有可持续性。

（二）自治活动缺乏人才支撑

参与主体能力素质是影响村民自治效果的重要因素，在中国传统乡村社会中，“乡绅”凭借经济、学识或政治上的优势地位，在村庄社会秩序维护中扮演着至关重要的角色，有些学者甚至将传统乡村社会管理体制概括为“乡绅自治”，具有较强参与能力的“乡绅”群体的存在是中国传统村庄自治得以长期维系的重要因素。现行《中华人民共和国村民委员会组织法》不仅赋予了村民委员会基层群众性自治组织的法定地位，还明确了村民委员会管理村集体财产、自然资源、生态环境，发展文化教育和经济等方面的权限和责任。村民自治单元下沉将村民委员会的诸多自治功能转移给村民理事会，这对村民理事会成员的能力提出了较高要求。然而，近代以来伴随城市化、工业化的迅速推进，大量农村青壮年人口涌入城市谋求更高收入，这在增加农村居民收入的同时，也导致了农村青壮年及高素质人才的大规模单向流出，留守儿童、留守老人和留守妇女成为农村社会人口结构的主体成分。人口年龄结构的失衡带来了农村精英结构性危机[16]，理事会成员老龄化问题十分突出，50岁以下的成员极为少见。年长理事会成员虽具有较高的个人威信，但由于能力素质较低，其在村民自治中的作用发挥受到了极大限制，主导力量不足是村民理事会作用发挥的重要限制性因素。

（三）村民理事会“再行政化”

乡村关系行政化是基层民主实践中长期存在的难题，村民委员会行政性超过甚至掩盖自治性的倾向是村民自治一定程度上“虚化”和“悬浮化”的重要原因，也是村民自治单元下沉的重要驱动因素，但这并不意味着新的组织形式可以完全避免被再次行政化。其一，现阶段村民委员会仍承担大量自上而下的行政任务摊派，虽然原则上村民委员会与村民理事会存在行政与自治功能的划分，二者仅具有工作上的指导关系，但在实际运行中，由于行政任务重、成员数量少，村民委员会很多情况下会将行政任务转移、分派给村民理事会，导致村民理事会“再行政化”，从而压缩了村民自治的空间。村民自治单元下沉并不能从根本上解决乡村关系行政化问题，实现村民自治与政府管理的有机衔接仍需进一步研究。其二，村民理事会成员与村民小组、村党组织成员间存在明显的交叉重叠状况。按照地方性法规的一般规定，村民小组应当贯彻落实村民会议、村民代表会议、村民委员会的决议及决定，党员要在村党组织领导下开展工作。成员交叉重叠为村民理事会的“再行政化”创造了条件，这不仅削弱了村民理事会存在的现实合理性，还会损耗村民对理事会的价值认同。

五、结论与思考

村民自治单元下沉是对现有村民自治格局的适度调整，其内在价值在于激发村民参与村庄治理的积极性且赋予村民自治制度新的生命力，但从长远来看，并不具备大规模推广的可行性和必要性。2001年至今，合村并组已有近20年，很多自然村原有的社会结构已然被改变，相当一部分自然村实现了与行政村的有机融合，形成了新的村庄结构和村庄秩序，不加区分地盲目推行村民自治单元下沉，不仅可能否定前期改革的成果，还会在某种程度上造成二次破坏，阻碍村民自治的发展。究竟哪些地方适合推行村民自治单元下沉，推广的标准是什么，如何解决上述问题？不同省份面对的情况差异很大，这些都需要在实践中进一步探索。就当前全国的改革实践来看，村民自治单元下沉需要满足两个关键条件：第一，要把握合适的“度”。对于“度”的测量，有学者提出了地域范围、人口规模、人口密度[17]等硬指标，还有学者提出了村庄权力和权威边界[18]、群众参与程度[19]、村庄社会关联度[20]等软指标。任何单一指标的测量都不足以决定村民自治组织是否需要延伸至自然村或村民小组，比较可行的方式是以村庄为主导，在充分考虑硬指标和软指标的基础上先行先试，地方政府则根据实际情况给予适当的政策和资金支持，并通过衡量一定时期内的实践结果决定是否延续，避免“一刀切”或盲目推进可能带来的不良后果。第二，要增强村庄治理资源。当前村民自治最大的困境在于自治组织掌握的治理资源匮乏，尤其是经济资源和人才资源不足。村民理事会虽创新了村民自治的组织形式，搭建了村民参与村庄事务的平台，但并不能从根本上解决村民自治能力弱的问题。对此，要充分发挥从村庄走出去的经济、文化、政治精英等的力量，发展壮大村集体经济；还要尽可能将一些有干劲、能担当的年轻人补充到新型村民组织中，为自治活动的开展提供人才支撑。只有满足以上两个必要的条件要素，村民自治单元下沉才可能具有可行性乃至有效性。其实质仍是要解决如何激发村庄内生力量、提升自治绩效的问题，30多年的探索实践并未找到有效解决此问题的满意答案，村民自治如何真正落地，仍是未来基层民主发展需要研究的重要问题。

村民自治是我国基层民主政治的制度基础，其有效实现形式具有多样性，村民委员会是组织基础，但并非实现村民自治的唯一组织形式，其他各种类型组织是村民自治有效实现形式的重要补充，多样化组织的培育和成长有助于弥补村民委员会自治功能的缺陷，拓展村民政治参与的渠道和内容。未来村民自治的发展方向并非以自然村或村民小组为基础的其他组织形式取代以行政村为基础的村民自治格局，而应以村民委员会为基础，借助多种村民自组织实现村民自治的纵向延伸，让村民自治真正落地，发挥自治功能。从根本上说，村民自治的核心问题实际并非考虑应将自治单元放至哪一层级，而应围绕如何有效实现村民自治落地展开，其组织形式可以是多样的。在某些地方推行单元下沉可能是有效实现村民自治的形式，但绝非唯一、必需的形式，村庄社会环境的复杂性和多样性要求村民自治的实现形式也应更具包容性、多元性和有效性[21]。因此，探索村民自治有效实现形式的关键是在充分考虑村庄软硬环境的基础上，实现国家治理与社会治理的互动和衔接。