论现代国家治理的思维框架与思想资源

海云志

（1.北方民族大学 管理学院，宁夏 银川 750021；2.西北师范大学 马克思主义学院，甘肃 兰州 730070）

一、现代中国国家治理的理论自觉

当前，“推进国家治理体系和治理能力现代化”的提出，无论对新时代中国的政治发展，还是对中国政治学学科理论的推进，都具有重要意义。在中央提出这一论述之后，学界从不同角度对之进行了大量而富有深度的解读和发挥。现代国家治理既是作为主体的国家政权运用各种力量、资源和手段调节各种社会关系进而稳固现存政治秩序的过程，也是作为治理对象的国家对自身组织机构和制度体系自我优化、净化和革新的过程。其根本目的在于，在特定政治价值的指引下实现国家职能的有效发挥。中国的国家治理就是以人民为中心，通过中国共产党的集中统一领导，将一定时期以来积累的各种制度优势转化成治理效能，从而进一步坚持、完善、巩固和发展中国特色社会主义制度。本文在此基础上讨论与之相关的两个前提性问题：一是对现代中国国家治理而言，我们需要将之放置在一个什么样的思维框架中去考量；二是若要推进国家治理体系和治理能力现代化，它能够或者必须依赖的思想资源是什么。可以说，对这两个方面的思考既是对国家治理理论的某种“理论自觉”，也是对理论生成的内在逻辑前提和适切范围的准确把握。这里所谓的“思维框架”（the framework of thinking），它是一种心智工具，它可以被理解为用以把握认知对象的一组概念范畴及其相互关系构成的图式。凯根认为，人文社会科学者思考问题时主要依赖“各种语义网络和图式的形式”[1]（30）；英克尔斯也强调，对一门学科的把握，需要从历史的（创始人说了什么）、经验的（当代学者在做些什么）和分析的（理性的指示是什么）途径去把握[2]（1～2）。这些观点实际上都是在讨论思维框架之于理性认知的重要性。

现代中国国家治理是一项庞大的系统工程，由于强调治理过程中国家因素的优先性和重要性，干部群体作为治理活动的执行者，其所秉持的一系列关乎国家治理的价值信念和知识资源对治理实践无疑具有显著影响。干部尤其是领导干部“不仅需要有良好的价值取向，还要有坚实的关于构建一个良善社会的知识基础”[3]。十九大报告中提出新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略的“八个明确”和“十四个坚持”，为未来一段时期国家治理的大方向确定了基调，这在思想认识上对与之相关的前提性、基础性问题的深层次理解，以及对推进国家治理现代化都将有重要意义。

二、现代中国国家治理的思维框架

现代中国国家治理的思维框架包括三个维度：一是纵向的历史维度，即现代国家治理是对历史上传统国家治理体系和近代民族国家建设的继替；二是内外部环境条件约束，即现代国家治理内部发展条件差异性和外部环境不确定性构成的约束；三是面向未来的政治承诺，即现代国家治理受到中国特色社会主义制度发展的理想目标和未来蓝图指引。

1.历史延续性的影响。中国这一政治文明体的连续性和传统国家治理思想的博大精深，包含在有文字记载以来浩瀚的历史文献中，无论是圣贤言论和古典文本，还是伟大政治家的榜样和制度遗产，在今天依然对国家治理发挥着显著影响。徐勇教授认为，“历史是中国人的宗教”，“不了解历史，就无法深刻理解中国政治”[4]（221，3）。汤森指出：“中国的传统仍然对预测这个国家的未来发生重要的影响。……研究中国政治的学生必须参照历史，因为这些历史因素笼罩着中国政治的进程。中国人的概念框架令人惊异地具有自我中心和历史的特性。诸多比较主要是与历史的比较，而不是与其他制度比较。……历史背景仍然提供了评估当代事项和目标的参考点。”[5]（5）因此，思考现代中国国家治理的诸多问题不可能抛开历史的维度。实践表明，我们每次面临重大抉择时都会回顾历史，并从先贤圣哲那里寻找济世良方。可以说，中华民族五千年的文明史就是一部国家治理的因革演进史。中国历史的延续性特征决定了，向现代国家治理的转型只是历史上治道变革的又一次重建。“周虽旧邦，其命维新。”历史所昭示给我们的是，中国国家治理的演进始终是在古老传统基础上的不断推陈出新，而非古希腊罗马国家那样在被“炸毁”的、旧的废墟上的彻底另起炉灶。周秦汉唐以来，中国政治生活中的兴衰成败、因革承继都是在历史时间中沉淀发酵的。抛弃了古老的政治思想遗产，忽略了政治史上的“古今之变”，就难以发现长时段历史演进的草蛇灰线，难免在精神深处滑向历史虚无主义，也看不清历史事件发生的路径依赖和制度设计的意外后果。而将现代国家治理放置在历史长河中去思考，就多了几条经验参考和选择，多了几份厚重和自信。

2.内部条件差异和外部不确定性的约束。国家是占据着特定政治空间的有机体，在国家内部及国家之间，基于对该空间范围内生存资源的争夺而构成冲突、竞争或互补的关系。就国家内部而言，像中国这样领土广阔、人口众多、自然环境差异显著、资源禀赋不均、经济发展程度不一、民族和文化成分多样的政治体，无论在中央或地方，治理的复杂性都极为突出。历代中央政府在维护好中央集中统一统筹协调全局的同时，如何照顾到地方的特殊性、发挥好地方的积极性、促进边远地区的发展落差，如何在金字塔结构中保持中央和地方间的政令上传下达，以及如何有效监督基层干部的渎职滥权，从来都不是一件容易的事。可以说这种差异性的长期存在，是一个无法忽视的基本事实。自近代民族国家形成以来，就国家间关系和国际体系的变化而言，外部环境已越来越深刻地影响到国家内部治理绩效和治理模式的选择。自1689年《中俄尼布楚条约》签订以来，中国逐渐进入一个与以往有很大不同的世界。尤其是改革开放以来中国与外界的联系越来越紧密，在国际舞台上发挥的作用和影响越来越大，在全球资本主义体系中面临的竞争和压力也越来越明显。对中国而言，信息、资本、技术、人才、资源、商品和产业等日益嵌入全球化的贸易网络，产业链的延伸、地缘政治格局发生的持续变化、周边外交关系的走向，以及诸如突发的新冠肺炎疫情带来的扰动和“卡脖子关键核心技术”的限制等，都深刻地影响着国内的发展。在此情况下，我们不能孤立地考虑国家内部的治理，而是要从地方、全国和全球等不同视角来思考问题，从内部与外部的差异性、联系性和开放性中去激发国家发展的动力、活力和内聚力。

3.面向未来的政治承诺。政治承诺是执政集团对民众做出的公开施政承诺，它通过政党纲领、政策路线、会议公报、领导人讲话以及各种形式的政治宣传明确表达出来，表现为面向未来的愿景、目标或理想等。政治承诺曾经具有强大的革命动员作用，在政权建立之后，政治承诺不同程度的兑现则有助于对现存秩序的持久巩固。当然，随着现实环境的变化，政治承诺能否以及在多大程度上兑现，对执政集团也构成某种压力约束和执政能力考验。在中国历史上，历代治国理政者都有一套相对明确的执政理念或对理想政治的期望。先秦时期治国者已提出天下为公、选贤任能、轻徭薄赋、保民而王的王道理想和大同社会追求。近代以来的仁人志士，无论革命还是改良，则均以民族独立和国家富强为鹄的。中国共产党成立之后，就提出带领全国各族人民争取民族独立和建设一个新国家的庄严承诺。1921年，中共一大即提出“建立工农政权、消灭阶级区分，消灭私有制”；1922年，中共二大明确提出“消除内乱和外患、实现中华民族独立、统一中国本部、建立共和国、赋予工农和妇女各项权利”等宣言[6]（1～3，133～134）；1940年，毛泽东在《新民主主义论》中提出要“建设一个中华民族的新社会和新国家”[7]（663），1945年，毛泽东在《论联合政府》中又提出要“建立独立、自由、民主、统一和富强的新中国”[8]（1004～1005）；1987年，中共十三大提出“一个中心、两个基本点”的政治路线，提出到21世纪中叶“实现人均国民生产总值达到中等发达国家水平，人民生活比较富裕，基本实现现代化”[9]；2007年，中共十七大提出“实现全面建设小康社会”；2017年，中共十九大提出要“决胜全面建成小康社会”，把我国建成“富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”；十九届五中全会提出2035年远景目标，在包括国家治理等八个方面“基本实现社会主义现代化”。可以说，面向未来的政治承诺，在很大程度上为现代国家治理提供了内在动力、目标方向和价值评判标准。

三、现代中国国家治理的思想资源

现代中国国家治理的思想资源可从历史传统、经典马克思主义、近代民族国家建设、中国共产党领导下的革命和建设、世界其他文明体系和政治体的治理经验等五个方面借鉴汲取。

1.对传统治国理政智慧的创造性继承。钱穆曾指出，“中国为世界上历史最完备之国家”，中国历史具有“悠久、无间断、详密”的特点[10]（1）。在几千年的历史演进中，中华民族创造了灿烂的古代文明，形成了关于制度设置和国家治理的丰富思想。汗牛充栋的史书典籍中蕴含的丰富历史经验为后来治国者提供了巨大的借鉴和警示。对今天的国家治理实践来说，历史就是充满智慧的宝库，是永不枯竭的力量源泉；历史洪流中反复打磨形成的惯例，在每一次回溯时总能发掘出历久弥新的启迪性价值。今天我们的很多提法，如小康社会、实事求是、与时俱进等，其实都是古为今用。从治国理政的角度来看，历代王朝在制度规范、机构设置、人事录用、施政方略等各个方面均有极为丰富的论述。从孔、墨、老、韩等先秦诸子学说，到史、汉、通鉴等皇皇巨著，从秦皇、汉武、曹操、唐宗、宋祖、忽必烈、乾隆的治国方略，到管仲、商鞅、诸葛亮、王安石、张居正、曾国藩的燮理阴阳，这些古代的治理制度设置、政治思想学说和帝王将相作为，在剥去其王权私有的稗秕之后，仍有大量可资借鉴的成分。总体而言，传统国家治理思想资源可概括为十个方面：一是中央集权、郡县设官的大一统一元行政观；二是重农贵民、民惟邦本的民本观；三是开科取士、选贤任能、德主才辅的人才观；四是亲仁善邻、礼尚往来、协和万邦的外交观；五是德法相依、礼乐教化、慎刑明法的治理观；六是因俗而治、拓疆实边、天下一家的民族观；七是兼收并蓄、日进日新、改革维新的变革观；八是忧患克难、勤政廉洁、克己奉公、实干兴邦的吏治观；九是逆取顺守、强兵慎战、以和为贵的和平观；十是仁民爱物、民胞物与、刚健厚德、天人合一的政治哲学观。对这些历史经验经过一番创造性转换之后，皆可融入当前国家治理的实践活动和理论体系当中。

2.对经典马克思主义治国治党思想的创新性发展。坚持马克思主义在意识形态领域指导地位的根本制度，是推进国家治理现代化的要求和目标之一。20世纪早期，正是马克思列宁主义的引入和中国共产党的建立为中国革命提供了思想和组织上的保证。经典马克思主义的思想体系博大精深，其可贵之处在于具有鲜明而彻底的批判性（革命性）、实践性和理想性特征。在马克思主义者看来，启蒙运动以来人的尊严的获得，就在于对那种维护资本奴役劳动的不公正社会制度的彻底反抗。因而，在这种不公正基础上建立起来的资本主义国家，作为阶级压迫的工具，即作为“管理整个资产阶级的共同事务的委员会”[11]（33），就无法容忍。建立新的上层建筑政权的前提就是对资本的剥夺性质及其所依赖的所有制和国家机构的批判。这样，哲学理论的目标就不仅仅是“解释世界”，更重要的是“改变世界”[12]（506），即哲学作为“精神武器”通过无产阶级这个能动的载体，发挥其“批判的武器”的功能[12]（11，17）。其最终目标在于通过革命打破旧的所有制，建立一个“为绝大多数人谋福利”的国家政权，一个自由人的“联合体”——“在那里，所有人的自由发展是一切人的自由发展的条件”[11]（53）。对现代中国国家治理而言，最重要的是始终保证最广大人民群众的生存和发展，但这里还有三个方面需要认真对待。一是在国家政权建立之后，在长期巩固和维系政权的过程中，如何将革命意识转变到国家建设方面，实现从逆取到顺守的转换。二是革命政权建立之后，如何防止少数干部逐渐脱离人民群众并走到人民的对立面。三是在现代社会功利主义、消费、时尚、娱乐和大众传媒日益泛滥的背景下，如何将严肃的马克思主义学说与中国文化传统有机地融合，并使其深植于普通人的生活中且发挥有力的影响。这三个方面都涉及如何创新性地发展经典马克思主义，以及如何将其作为指导思想用于国家治理和政党建设实践。葛兰西指出，如果不能在指导思想上形成真正意义上的文化领导权，也就无法充分地发挥意识形态的濡化说服功能，使其成为国家稳定的深层次机制[13]（439）。从指导思想上看，现代国家治理的关键就是搞清楚一个政权在根本上“为什么人的问题”，即要抓住“人本身”、确立“人是人的最高本质”这样一个学说，“从而它也归结为这样的绝对命令：必须推翻使人成为被侮辱、被奴役、被遗弃和被蔑视的东西的一切关系”[12]（11）。现在我们坚持“以人民为中心”的发展思想，坚持始终把人民对美好生活的向往作为党执政兴国的奋斗目标，就是对经典马克思主义的创新性实践和发展。

3.对近代以来中国应对千年大变局实践探索的理论反思。自1840年以来的百余年，是中国在政治、经济、社会、军事、思想和文化等各方面发生剧烈动荡的时代，李鸿章在《筹议制造轮船未可裁撤折（同治十一年五月十五日）》中称之为“三千余年一大变局”[14]（107）。仅就政治领域而言，这一时期中国处在古今中外大变革的交会点上，内忧外患不断，政权更迭频繁，国家权威衰落，中国从传统王朝体制一路蹒跚着探索走向现代民族国家。在中华民族面临亡国灭种的“总体性危机”时，如何挽救民族于危亡，使中华民族走出深重危机，就成为当时国家治理的根本任务。这一时期，帝国主义的坚船利炮彻底摧垮了中国士大夫精英阶层的优越感，欧风美雨思潮冲击着中国人的王朝观念图式，工商业资本则触动到了中国数千年以农立国的根本。这种时代发展阶段上的错位和差距，暴露出了传统中国国家治理的所有弱点，其苦果只能是一系列不平等条约的签订和内部的分崩离析。从中国近现代历史可以看出，当时无论自上而下的改良还是自下而上的革命，无论主动应变革新还是被动守旧苟安，作为对危机的回应，都必须找到一条新路。19世纪以来，日本的崛起和俄国革命的榜样给中国人极大的刺激，前者引起了中国变法图强走向现代化的愿望，后者催生了中国共产主义革命的兴起。在治国方略上，因应世变，走什么样的道路、建立一个什么样的新国家以适应世界大势，成为龚自珍、林则徐、魏源、左宗棠、李鸿章、张之洞、严复、康有为、梁启超、孙中山等当时有识之士的首要思考。他们先后向西方列强学习模仿和艰难探索，以期在解决君主专制政体局限的同时实现国家完整和富强。这一时期政治思想领域对进化论、民主、科学和马克思主义的吸收，民主共和观念的发轫、民权的伸张、制宪的尝试、实业的创办等，为近代民族国家的形成和走向现代化奠定了可贵的社会思想基础，也成为现代国家治理需要充分汲取的重要思想遗产之一。这种被动挨打情境下的反帝反封建的艰难历程也表明，那种长期封闭僵化、拒绝变革、内部党争不断而又脱离人民的体制，其结果只能被历史所淘汰。

4.对党带领人民进行革命、建设和改革开放经验的历史性总结。通过政党整合社会力量、进行国家政权建设，是近代以来中国政治发展中的一个全新而重要的现象。现代政党的重要性就在于，它通过组织化的机制弥补、贯通、整合了传统国家治理结构方面上层和下层之间的脆弱联系。必须看到，近代以来中国的国家建设与政党建设是有机统一的，对党治理国家和党自身建设的历史经验总结应该成为社会科学的严肃议题。经过近百年的发展，今日之中国共产党已成为一个拥有超过9 191万成员，468万个基层组织，覆盖城乡社区、行政机关和企事业单位的非凡组织[15]。中国共产党在带领中国人民进行民族独立革命、社会主义建设和改革开放的过程中，取得的成就和经验，遭遇的挫折和挑战，对今后推进国家治理都具有至关重要的意义。毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观以及习近平新时代中国特色社会主义思想，都是党和人民在不同历史时期探索“中国之治”的集体智慧结晶。作为执政党、作为工人阶级的先锋队以及中国人民和中华民族的先锋队，中国共产党的领导地位是历史和人民共同选择决定的，这是“中国特色社会主义的最本质特征和最大的制度优势”所在[16]。在推进现代国家治理、实现中华民族伟大复兴的中国梦过程中，党肩负的责任更为重大。李景治指出，“中国共产党同广大人民群众的命运、国家的前途和制度的安危密切联系在一起，在国家、社会和制度三个层面同时具有执政党、领导党和社会主义制度捍卫者三重身份，肩负治理国家、领导社会和维护制度的三重职责。其执政的好坏将对人民、国家、制度产生最直接、最全面、最深刻的影响，一旦出现重大失误，就会危及人民的福祉、社会的稳定、国家的统一与兴旺和社会主义制度的安全”[17]。因此，“办好中国的事情，关键在党”；坚持党的领导，是党和国家的根本所在、命脉所在，是全国各族人民的利益所系、幸福所系。总体而言，党带领人民进行革命、建设和改革的历史经验可以概括为五条：一是党透过扎根社会机体的庞大支系网络构成的同心圆—金字塔形的中枢贯通机制，以及党同最广大人民群众形成的同甘苦、共冷暖、一利害的血肉联系——这是它社会基础上的生存之本和力量之源；二是党始终保持着自己的崇高使命和理想，给全社会指明了前进的方向——这是在意识形态和道义上拥有的感召力和引领力所在；三是在烈火般的斗争环境中锻炼并累积的组织权威、领导体制及其掌控资源并快速贯彻执行的能力——这是党完成政权建设、经济绩效、社会整合等目标的组织保证；四是代表提案、政治协商和多党合作基础上的民主集中制的行政决策机制——这是党的组织决策生成、职责分工及保障执行的制度保证；五是主动调适和吐故纳新，在前进的道路上善于不断学习、实事求是地纠错，并敢于刀刃向内刮骨疗毒的智慧和勇气——这是党适应环境变革的生机、活力和韧性所在。邓小平曾指出：“从党和国家的领导制度、干部制度方面来说，主要的弊端就是官僚主义现象，权力过分集中的现象，家长制现象，干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象。”[19]（327）胡锦涛曾告诫全党，要防止新形势下可能出现的精神懈怠、能力不足、脱离群众和消极腐败等风险[20]。因此，“打铁还需自身硬”，只有坚持全面从严治党，不断总结党的执政规律和经验，不断健全提高党的执政能力和领导水平，不断推进党的自我革命，保证党有效治理国家，才是“抓住了国家治理的关键和根本”[18]。

5.对世界其他国家治理思想的批判性借鉴。近代以来中西之间的接触、碰撞以至于“西风压倒东风”，是分析中国国家建设道路的一大背景。如何看待西方文明及其包裹的政治和治理传统，我们既不能妄自菲薄、盲目崇拜，不加选择地全盘接受，也不能抱残守缺、不屑一顾，全盘排斥外来的任何有益成果，而是应该批判地借鉴和吸收包括西方资本主义在内的一切人类文明成就。中国虽然有着悠久的文明和历史传统，但中国的现代化建设是后发外生型的，对其他先进榜样的学习可以减少试错成本；中国传统思想中的一些局限和弱点，也需要新的异质性因素来弥补和克服。习近平总书记在论及如何对待世界其他国家和民族的治国经验时指出，“我们从来不排斥任何有利于中国发展进步的他国国家治理经验，而是坚持以我为主、为我所用，去其糟粕、取其精华”[21]。历史上包括中国在内的世界各大文明体系的先哲们，对人类合作治理和政治秩序的生成、对“什么是优良的政体”，以及“如何建立一个好政府”都有各自深刻的思考。如希腊城邦政治，日耳曼—罗马法律体系，欧洲民主共和理念和法治契约，多少世纪以来长盛不衰；罗马帝国，近代英、法、德、美、日、俄等大国崛起的经验以及两次世界大战和苏联解体的教训，现代世界各国亦需认真反思。现代政治学说的诸多核心概念和话语体系多来自西方社会情境，但经引进消化之后并不构成我们从事政治分析的障碍，也可成为我们社会主义核心价值观的选项。正是有了这种基于文本的、语境的和历史的比较分析和理性对话，才使我们对自己的文明体系和发展道路有了更清醒的认识。

四、结 语

现代国家治理的目标在于，保证国家这一共同体在制度方面拥有持久的稳定性、延续性和活力，在治理效能方面更加坚强有力。中国的历史传统、现实环境和未来使命决定了中国国家治理的道路模式和话语体系具有自身的特殊性。这种特殊性是在与其他模式比较、竞争和互鉴过程中逐渐凸显出来的。余英时曾指出，“在西方文化的冲击之下中国文化怎样调整它自己以适应现代生活”是中国文化重建的关键，而重建“必须建立在对中西文化真实了解的基础之上”[22]（56，59）。余英时的这一观点，对于克服笼罩在西方话语体系阴影之下的中国国家治理思维模式，以及对于自觉总结现代中国国家治理的理论体系同样适用。正所谓治世不一道，殊途而同归。唯有坚持守中通变，守正出新，才有可能更好地构建“以人民为中心”的，“坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一”的国家治理思想体系的中国底色。