美国空间商业发射法律政策——重商主义视角的批判

段 欣

(武汉大学 国际法研究所，湖北 武汉 430072)

一、引言

北京时间2020年5月31日凌晨3时22分，美国太空探索技术公司(Space X)的载人龙飞船发射成功，搭乘猎鹰九号火箭飞往国际空间站。约19个小时后，载人龙飞船与国际空间站成功对接。此次发射是人类历史上首次由私营企业成功进行载人航天发射。对美国来说，标志着从此摆脱了对俄罗斯载人航天服务的依赖，重新获得自主载人航天的能力。一时间，全球的媒体与公众都惊叹于美国私营航天企业的能力。

自20世纪80年代起，美国就制定政策将国家航空航天局(NASA)的发射任务逐渐移交给私营企业承揽。2019年，美国本土发射21次，其中Space X发射13次，约占美国总发射次数的61.9%[1]。为什么美国倾向于将政府和军方的发射任务交给私营企业承担？美国的空间商业发射法律政策对此做何规定？这些法律政策背后的指导思想是什么，未来发展趋势如何？以上问题，均与美国空间发射法律政策背后的重商主义指导思想有着千丝万缕的关联。

2014年，中国发布法律政策鼓励私营企业和社会资本加入航天产业。2015年，被业界称为中国商业航天元年。但事实上，1990年，中国就已正式进入国际空间发射市场。一直以来，中国都以“国家队”为主在国际市场上承揽发射任务。随着航天技术的不断进步，中国也开始鼓励和引导私营企业加入商业航天产业。在此背景下，研究美国商业发射法律政策指导思想、背后的原因以及对中国的影响具有重要的理论和现实意义，对中国应对美国空间商业发射法律政策的影响以及走出自己的商业航天发射之路具有积极的作用。

二、重商主义的演进与现状：简要梳理

航天产业拥有巨大的商业潜力，为了扩大美国在空间活动中的竞争力，保持在促进国家安全、科技、经济及外交等关键领域的空间活动的引领地位，美国出台了一系列商业空间法律政策。美国政府十分重视作为商业航天基础的空间商业发射产业，出台了多部相关法律政策，这些法律政策体现了浓厚的重商主义色彩。因此，有必要对重商主义的发展历史进行考察。

(一)重商主义的缘起和发展

重商主义缘起于欧洲国家开展富国竞争的历史。殖民运动开始后，西班牙和葡萄牙等早期殖民国家的工业并未因原始积累而得到很大发展，反而由于大量输入贵金属出现了通货膨胀和国民日益骄奢懒惰的现象。与之形成鲜明对比的是，荷兰、英国、法国等新兴殖民国家利用原始积累发展制造业，通过全球贸易获得源源不断的财富。在此过程中，资产阶级与民族国家政权合作，民族国家维护市场秩序、扶植商品贸易、保护商业资本，资产阶级利用商业资本反过来帮助民族国家维护其统治地位①。

在以上两类国家力量对比的客观现实下，17、18世纪 欧洲一些明智的官员、学者和商人开始奉行重商主义理念，即“只有不断发展制造业和进行全球贸易，才能实现国家的持续经济增长，实现真正的富强”[2]。重商主义思想产生后并非一成不变，而是随资本主义国家的发展而演变，经历了两个阶段，分别为上升期的重商主义和垄断期的重商主义，呈现出不同的特点。首先，前者覆盖时期是17—18世纪； 后者为19—20世纪。其次，前者将国家财富与商人财富混淆，将拥有大量贵金属和原材料视为国家富有的标志；后者不再混淆国家财富与商人财富，而是强调工业制造带来的经济增长。相应地，前者采取贸易保护措施，如限制进口、奖励出口、扶植幼稚工业、保护知识产权和进行技术封锁等；后者则转向自由贸易主义，强调抢占全球商品市场，垄断全球资本进而控制全球经济。最后，前者由国王向资产阶级颁发特许证以帮助其攫取高额利润；后者则由国会等国家权力机关默许商业游说活动，立法保障资产阶级的利益。从贸易保护、政府干预到自由市场、全球贸易，西方资本主义国家根据需要混合使用这些措施，万变不离其宗的是重商主义思想。

(二)重商主义的现状

两次世界大战之间，西方资本主义国家爆发经济危机，纷纷实施贸易保护主义，重商主义的传统色彩更浓。第二次世界大战(以下简称“二战”)结束至2008年美国次贷危机、2009年欧洲债务危机出现至今，美国和西欧国家的经济政策有所分化，各自秉持的重商主义呈现不一样的特点。

美国在二战结束时一跃成为全球霸主，主导建立了战后的世界经济、政治秩序，推行以自由贸易为主要特征的重商主义经济政策，一直持续到2008年。对内，美国发展高新技术，同时限制技术出口。对外，美国推行全球自由贸易，同时打击对其构成威胁的国家及企业，如20世纪80年代对法国电气产业的打压[3]，20世纪80—90年代对日本汽车和半导体产业的打压[4]。2008年，次贷危机爆发。国内方面，美国失业率不断上升，凸显了自二战后逐渐形成的制造业缺位现象。2020年，新冠肺炎疫情在美国的肆虐使情况继续恶化。国际方面，新兴国家的迅速发展，尤其是中国的崛起，使美国感到自身的霸权地位受到挑战，遂将其重商主义转向以贸易保护主义为主。主要表现有三：第一，加强知识产权保护以防止高新技术转移到中国等新兴国家；第二，提高关税以保护美国国内产业，如2009年对中国出口到美国的轮胎加征关税和2018年对中国发起贸易战；第三，联合传统盟友如西欧诸国、加拿大和澳大利亚等一同遏制中国，如2020年7月初，特朗普公开承认其说服英国等多国政府禁止购买和使用华为5G设备。

二战结束后，西欧国家元气大伤，意识到只有走一体化道路才能获得更好的发展。国际上，欧洲作为一个整体也推行自由贸易，力求恢复原先的国际市场占有率。2009年，欧洲主权债务危机出现，西欧国家的重商主义也有了微妙的转变。出于对美国遏制中国战略的呼应，欧盟对中国也实施了某些贸易保护主义举措，如在环保领域和知识产权领域加强要求[5]，但出于其政治经济利益的需要，西欧各国大体仍持以自由贸易主义为主的重商主义。

综上可知，以美国为首的西方资本主义国家对重商主义的运用已驾轻就熟，他们将增加工商业资本视为增强国家实力的重要途径，并根据自身需要采取不同措施予以保证。当自身在某一产业的实力相对下降或较弱时，美国倾向于采取保护主义为主，自由贸易为辅，打击竞争对手的策略；当自身经济实力上升或占据绝对优势时，则采取自由贸易主义为主，贸易保护主义为辅的策略。

三、美国空间商业发射法律政策发展中的重商主义

要探究美国空间商业发射法律政策发展中的重商主义，有必要厘清这些法律政策的发展脉络、梳理法律政策文本的具体内容。

(一)美国空间商业发射法律政策的沿革

美国空间商业发射法律政策的渊源主要有1984年以来的国会立法和总统指令，梳理这些空间立法和政策文件，有助于理解美国空间商业发射法律政策的整体导向及其演变。

美国空间商业发射的国会立法有两个特点：第一， 随发射产业发展的需求不断完善；第二，与其他空间活动的立法逐渐形成一体，构成美国的空间法体系。1984年，《空间商业发射法》通过，核心内容包括许可制度、监督机构、责任保险制度和政府扶持政策四个方面。1988年，《空间商业发射法》增加了第三方责任风险管理体系，意在增加美国私营企业在国际发射市场的信用。1998年，空间商业发射的许可范围扩大到再入许可，为商业载人航天铺设了道路[6]。2004年，《商业空间发射修正案》通过，授权相关部门制定实施规则，建立商业载人航天的许可制度，为私营企业从事空间旅游活动奠定了法律基础。2010年，美国国会将与空间活动相关的法律集中编纂在《美国法典》第51编，其第5分编第509章 “商业空间发射活动”集中了1984年《空间商业发射法》及其他空间商业发射法，标志着美国对空间商业发射的立法臻于完善。除了1984年《空间商业发射法》之外，1998年《空间商业法》、2000年《商业空间运输竞争力法》和2015年《美国商业空间发射竞争力法》(以下简称“2015年《发射竞争力法》”)等都有关于空间商业发射的规定。

从艾森豪威尔开始，美国历届总统都会发布《国家空间政策》，但将空间商业活动作为国家政策重点始于里根政府。里根之后，美国政府的空间政策文件呈现两大特点：第一，无论是量身定制政策文件还是将其列入空间政策文件的一部分，对空间商业发射关注度居高不下；第二，每届政府的关注焦点不同，与当时美国面临的国内、国际形势相适应。1984年2月24日，里根发布《协调和鼓励商业一次性使用运载火箭活动总统指令》。1988年2月5日，发布《国家空间政策》，明确将商业航天列为继民用和军用航天之后的第三大领域。这时，美国将扶持重点从航天飞机转向商业运载火箭。老布什在1989年11月 2日发布《国家空间政策》，1990年9月5日出台《商业空间发射政策》，1991年2月11日发布《美国商业空间发射政策指南》，同年7月10日又发布《国家空间发射战略》。可见，老布什政府对空间商业发射加强了鼓励和扶植。克林顿上台后，开始出台专门的空间运输政策，于1994年8月5日发布《国家空间运输政策》，进而对商业空间运输活动进行全面指导。在“9·11事件”的背景下，小布什政府未对空间商业发射给予重点关注，只是于2006年8月31日照惯例发布《国家空间政策》。2010年6月28日，奥巴马出台新的《国家空间政策》，在支持美国空间商业利益方面进一步倾斜。2013年11月21日， 奥巴马政府更新了《国家空间运输政策》[7]。可见，由于国际商业发射市场的竞争日益激烈，美国对空间商业发射的规制和鼓励进行了政策提速。特朗普上台后，将空间商业发射的政策重心放在减轻私营发射企业面临的监管方面，于2018年5月4日发布“简化空间商业使用的法规空间2号指令”(以下简称“空间2号指令”)[8]，并于同年6月18日发布“国家空间交通管理政策空间3号指令”[9]。

(二)美国空间商业发射法律政策中的重商主义

把握美国空间商业发射法律政策整体导向后，文章这一部分将对其主要内容进行解构。在立法方面，以1984年《空间商业发射法》及其修正案为主，探析其立法宗旨和目标、许可制度、监管机制、政府扶植政策和责任保险制度等主要内容中的重商主义。在政策方面，考察自20世纪80年代以来发布的十余条总统指令中的重商主义政策。

1984年《空间商业发射法》历经多次修改，被编纂在《美国法典》第51编第509章，共23节[10]，是美国空间商业发射的主要立法。首先，关于宗旨和目标，第50901节(a)款(4)和(5)两项均强调私营企业对美国空间实力和国家利益的作用，这与视商业资本为国家实力重要指标的重商主义思想契合。其次，关于许可制度及监管机制，第50905节(b)款(1)项规定的许可范围较广，包括运载工具的发射、发射场和再入点的操作以及再入飞行器的再入许可等②，意在将与空间商业发射相关的已有和可能的活动都纳入监管范围。第50905节(c)款(3)项要求政府与企业合作制定行业标准，以提高美国商业载人航天发射的安全性，旨在促进美国私营发射企业的良性发展。这与重商主义中规范国内产业的发展、提高国际市场竞争力的思想不谋而合。再次，关于政府鼓励和扶持政策，第50913节规定了私营企业获取美国政府发射资产和服务的要求、条件、应付对价和收取对价的规则等，意在将美国政府已过时或不再用于公共目的的空间发射资产、服务及技术以低廉的价格转移给私营企业，使美国私营发射企业在与他国发射服务商竞争时获得优势地位。复次，关于责任保险制度，第50914节(b)款(1)项规定了交叉免责制度，第50915节(a)款规定政府对超过商业保险限额的责任部分承担不超过15亿美元的责任限额。第50915节(b)款要求政府为私营企业在商业空间发射活动中遭遇的第三方索赔提供辩护。这些条款渗透着美国政府极力保护本国私营企业的政策倾向。最后，关于空间贸易政策，《空间商业发射法》第50919节(f)款规定了严格的空间发射产品进出口限制政策，体现出贸易保护主义色彩。

美国空间商业发射的政策文件主要可分为《国家空间政策》《国家空间运输政策》以及其他政策文件三类，对所有内容统一审视，可以按对内和对外政策总结其重商主义。

对内政策旨在保护美国国内发射产业，可总结为四点：第一，确保政府的空间发射技术、基础设施最大限度为私人所用。例如，1991年《美国商业空间发射政策指南》(以下简称“1991年《指南》”)“实施准则”部分的第2，3条，2006年《国家空间政策》“商业空间指导原则”部分的第5条，2013年《国家空间运输政策》“商业空间准则”部分的第2，5条都有类似规定。第二，鼓励政府采购私营企业的发射服务。1991年《指南》“实施准则”部分的第1条、2010年《国家空间政策》、2013年《国家空间运输政策》“商业空间准则”部分的第4条和“产业基地”部分都有此规定。第三，促进商业载人航天等新兴空间活动的发展。例如，2013年《国家空间运输政策》将“商业载人航天”设为一独立部分，要求联邦部门共同制定一项适用于载人航天的综合安全制度以支持商业活动。第四，减轻私营发射企业面临的监管负担，精简准入标准。此种规定见于1991年《指南》“实施准则”部分的第5条、2006年《国家空间政策》“商业空间指导原则”部分第6条以及2018年“空间2号指令”。可见，美国政府在空间商业发射产业的发展过程中一直扮演着干预者、鼓励者和保护者的角色，将重商主义表现得淋漓尽致。

对外政策主要有两点：第一，开拓国际市场并主导国际规则制定。例如，2010年《国家空间政策》“商业空间指南”部分第10条：“鼓励美国政府与私营企业合作，将由美国空间工业界投入下制定的标准和法规推广到全球。”第二，禁止卫星等航天产品出口和航天技术人员外流[11]。这些规则见于1990年《商业空间发射政策》“实施行动”部分、2010年《国家空间政策》。综上可知，美国政府一方面，推行所谓的自由贸易；另一方面，实行技术封锁，意在获得商业发射国际服务贸易的巨大顺差，可谓是教科书式的重商主义政策。

此外，NASA公私合营的项目运作模式和美国国家航天委员会的宗旨、职能和组织构成都体现了重商主义思想。以2006年开启的商业化轨道运输项目(COTS)为界，NASA的项目运作模式分为传统的公私合营模式和新型的公私合营模式③。这两种模式都体现了重商主义，后者更是将NASA从实际的航天项目运营中剥离出来，使私营企业获得更多自主权。具体来说，传统的模式采取自上而下的方式，由NASA负责项目目标制定、总体设计和项目管理，选择技术方案，承担全部研发费用。据此，NASA可以准确把握项目进度并及时调整方案，并且NASA 承担主要风险。波音公司和洛克希德·马丁公司(以下简称“洛马公司”)是传统模式下的主要受益企业。新型模式则采取自下而上的思想，NASA只负责提出要求，由企业制定并选择技术方案，进行项目管理和技术开发，企业和NASA共同投入资金。在此模式下，NASA无法对项目进行有效把握，而是由企业承担主要责任。Space X便是新型模式下培育的航天企业[12]。

美国国家航天委员会于2017年6月底重建，其宗旨是向总统提供国家航天政策和战略方面的咨询建议，并根据总统要求开展一些顶层协调工作。美国国家航天委员会的主席和常任委员包括副总统、国务卿、国防部长、商务部长、交通运输部长、国土安全部长、NASA局长等联邦军政要员。更值得注意的是，其下设的用户咨询小组，成员来自航空航天产业界和其他非联邦政府代表，这使得美国私营航天企业能够直接参与顶层航天战略的制定[13]。

四、美国重商主义空间商业发射法律政策的主要原因

在揭示了美国空间商业发射法律政策的重商主义情节后，深挖其政治、经济和文化原因，理解其社会历史根源，可为中国应对美国空间法律政策的影响提供有益参考。

(一)政治原因

美国重商主义的空间商业发射法律政策背后，有国内政治传统的影响和维护国际政治霸权的需要。国内政治层面，美国的游说政治传统使掌握雄厚资金的私营企业能够对国会立法产生深厚影响。国际政治层面，美国试图以重商主义的法律政策维护空间发射国际规则的主导地位，进而维护其政治霸权。

游说是美国政治生活中十分常见的现象，与美国政治中的“旋转门现象”一起不断滋养着私人资本与立法机构的“深厚友谊”④。1946年，美国国会出台了第一部规范国内游说活动的法律——《联邦游说管理法》，对政治游说的范围、形式和手段进行限制。1995年国会废止了《联邦游说管理法》，以监管规则更严格的《游说公开法》取而代之，但在三年后通过了《游说公开技术修正法》，反过来降低了对游说活动的监督力度，可见游说政治传统的顽固和强大。美国《游说公开法》规定，游说公司必须依法向国会两院披露游说信息，披露内容包括游说客户、游说对象、游说合同标的金额、游说的法案内容等。具体到航空航天领域，1998年以后的游说披露信息都可在美国国会官网自由获取。根据美国政治捐献数据库的整理统计，自1998—2020年，航空航天领域的游说客户从116～212家不等。以2019年为例，游说客户总数为132家，游说报告清单数量为563件。其中有许多关于商业发射法案的游说报告，Space X提出报告31件，波音公司19件，洛马公司和波音公司共同组建的联合发射联盟公司16件，由美国私营航天企业组成的商业航天联合会12件，洛马公司10件。以2015年《发射竞争力法》的出台为例，可以看出美国私营发射企业对空间商业发射立法的影响。2015年，Space X的游说费用约为178万美元，用于2015年《发射竞争力法》的游说花费约为26万美元，对该法发出3份游说报告，其余费用也用于空间立法的游说。2015年，波音公司用于航空航天立法的游说费用约为1 789万美元， 其中2015年《发射竞争力法》的游说资金占了重要的一部分。一言以蔽之，美国私营企业对空间商业发射立法的影响规模巨大、时间持久且程度深刻。

自20世纪60年代航天业肇始，美国在国际发射市场和规则制定上都处于主导地位。然而，从1975年起至1986年“挑战者”号航天飞机失事，美国的政策重点为航天飞机项目，忽视了对私营发射企业的扶持。在此期间，欧洲崛起并逐渐侵蚀美国私营发射企业的国际发射市场占有率。为了重新夺回市场和规则制定权，美国陆续出台了具有重商主义色彩的空间商业发射法律政策，鼓励私营企业开拓国际发射市场和推广行业规则。20世纪90年代，为了应对困局和加入西方国家阵营，亲西方的时任俄罗斯总统叶利钦与美国开展空间商业发射合作。但是，自1999年普京上台后，对美国实行强硬政策，俄美关系不断恶化。2006年，洛马公司撤出与俄罗斯共同成立的国际联合发射公司的股份，标志着美俄商业发射合作的破裂。1990年，中国正式进入国际发射市场，并逐渐提高火箭运载技术和降低商业发射成本。经过近十年的中美商业发射合作期后，由于担心卫星和火箭技术外流到中国，美国开始对中国采取遏制政策，包括出口禁止和技术封锁等。综上可知，美国对与之形成竞争的航天国家或集团通常会采取打压政策，以维护政治霸权。

(二)经济考量

美国重商主义的空间商业发射法律政策有经济效益的考量。

国内经济层面，第一，航天飞机项目花费过高，美国政府财政不堪重负，亟需减轻负担。20世纪70年代， 美国政府投入了高额补贴用于研发航天飞机。据不完全统计，按照2018年的购买力平价，美国政府用于航天飞机研发的总资金高达2 200亿美元，比研制原子弹的“曼哈顿计划”与载人登月的“阿波罗计划”的总和还要多出405亿美元。为了收回研发成本，美国政府规定，原则上所有军用、科学航天项目的发射都要由航天飞机进行，但平摊到每一次发射中的成本仍为16.93亿美元。1986年，“挑战者”号航天飞机失事，美国意识到航天飞机成本过高、风险过大，开始将扶植重点重新转回到商业运载火箭。第二，与航天飞机相比，运载火箭的商业发射成本低、履约周期短、经济效益好。以Space X为例，猎鹰九号运载火箭2018年的发射报价低至6 200万美元， 而且其日益成熟的火箭回收技术进一步降低了报价和缩短了发射间隔。美国政府的政策选择无疑是一种基于“成本—收益”的市场思维。

国际经济层面，美国意在夺回国际市场占有率，进而维护其经济霸权。20世纪80年代以前，美国私营企业几乎垄断国际发射市场。然而，由于美国政府忽视对运载火箭研发的扶持，以法国为主力的欧洲航天局(ESA)借机占领了国际发射市场的大块份额,一度达到60%，美国则缩减为36%[14]。1986年，“挑战者”号航天飞机失事，美国恍然大悟，转而扶植私营发射企业，与欧洲阿丽亚娜航天公司展开竞争。苏联解体后，俄罗斯于1996年进军国际发射市场，带来了一股强劲的旋风。1996年4月，俄罗斯用质子号火箭将美国休斯公司制造的卫星成功送上地球轨道，随后与ESA合作，将联盟系列运载火箭打入国际市场。自2011年美国航天飞机正式退役至2020年5月底，俄罗斯甚至还包揽了美国政府的载人航天发射服务。俄罗斯要价高昂，使美国财务负担沉重。在重商主义思维驱使下，美国政府将载人航天事业的希望寄予本国私营发射企业。再将目光转向美国的对华政策。20世纪90年代，中国航天发射服务由于履约周期短⑤、运载能力强⑥、发射报价低⑦等竞争优势，在国际发射市场上开拓出一片天地，市场占有率达到7%～9%。目睹中国的发展，美国倍感威胁，于1999年开始对中国进行遏制。总之，在国际发射市场上，面对欧洲、俄罗斯和中国的冲击，美国法律政策有夺回国际发射市场份额的经济考量。

(三)文化根源

作为西方文明的核心国家，美国完整地继承了西方文明的要素，主要包括基督教文明和古典文明，此二者构成美国重商主义空间商业发射法律政策的文化根源。马克斯·韦伯在《新教伦理与资本主义精神》一书中探讨了民族精神文化气质与其社会经济发展的内在联系。他认为，资本主义之所以能够统治西方社会，原因在于资本主义精神与新教伦理的结合[15]181。16世纪，欧洲出现宗教改革，产生了新教，先后包括德国路德教和北欧加尔文教(即清教)。尤其是清教，对基督教进一步改革，形成了世俗禁欲主义的教义，产生了天职观念。天职观念与因信称义相关联，认为通过不断获取财富，能够获得上帝的荣恩并成为上帝的选民。这些新教伦理在现实中促使守时、节俭、诚实和理性的资本主义精神产生。新教伦理和资本主义精神结合促进了资本主义的发展[16]。由于宗教迫害的现实和建立人间天国的信念，大量的新教徒来到北美大陆，建立了最初的北美殖民地。在北美殖民地出生长大的美国开国先驱们将新教伦理与资本主义精神在北美大陆发扬光大。以本杰明·富兰克林为例，他从小受加尔文教严父的管教，深受《圣经》古训浸染。马克斯·韦伯总结到，本杰明·富兰克林认为在现代经济制度下能够挣钱，只要挣得合法，就是精于某种天职的结果和表现，这种美德和能力构成了本杰明·富兰克林伦理观的全部内容[15]30。先驱们秉持的新教伦理观深刻影响了一代又一代的美国人，并在此思想内核下奠定了美国的资本主义精神，指导着美国一路高歌猛进。回到空间商业发射法律政策上，美国扶持私营发射产业，鼓励公私合作，将推行空间规则视为传播福音，把垄断国际发射市场视作天职，可以说是新教伦理中的天职观和资本主义精神结合的一种体现。

以塞缪尔·亨廷顿为代表的学者将古希腊罗马文明称为古典文明，认为古典文明是西方文明的重要构成因素之一[17]。古希腊是西方文明的摇篮，它形成了独特的海洋文明。公元前8—前6世纪，希腊在地中海至黑海沿岸进行大量殖民和海外贸易活动。经济方面，促进了希腊工商业的发展，形成了地中海经贸圈；政治方面，加强了希腊工商业者的力量，加剧了国内阶级的分化，威胁到传统的贵族奴隶主，推动建立了民主政治；文化方面，造就了古希腊人自由开放、开拓进取的精神[18]。征服古希腊的罗马人接受了古希腊文明，建立了地跨亚欧非的罗马帝国，留下了罗马法遗产。漫长的中世纪结束后，欧洲产生了旨在重新发现和继承古典文明的文艺复兴运动，几乎同时期又出现航海大发现和殖民运动，随后是启蒙运动。这些运动对美国的建国历程产生了深刻影响。美国建国后继承了古典文明中的自由开拓性格、民主政治传统、重视贸易的经济传统和罗马法精神。空间商业发射法律政策中重视法律制度建设、鼓励本国私营企业主导国际发射市场等都是古典文明在美国的体现。

五、美国空间商业发射法律政策对中国的影响与中国的应对之策

美国空间商业发射法律政策对中国在产业和政策等方面产生了一些影响，中国应在深入研究的基础上积极应对。

(一)对中国的影响

产业方面，美国对中国航天产业的遏制政策，从短期来看可能是一种压制。但是从长期来看，美国的遏制政策促使中国加紧进行火箭技术的自主创新。1990—1998年，中美处于航天合作蜜月期。据统计，这段时期长征系列运载火箭共执行了将近20颗 美国制造卫星的发射订单。此时，美国的法律政策虽仍将卫星等航天产品置于军品管制清单，但由于总统行使豁免权，中国仍能够承揽美国卫星制造商的发射任务。直至1999年，美国国会发布《考克斯报告》，该报告以国家安全为理由，禁止美国卫星制造商使用中国发射服务和禁止使用美国制造的卫星元器件的卫星搭载中国提供的发射服务。此后将近六年时间，中国未再接到过国际发射订单。不光中美的商业发射合作被禁止，使用美国制造卫星元器件的其他国家卫星制造商惮于美国的制裁，也不敢选择中国的发射服务，中国在国际发射市场的份额大大萎缩。但是，中国的航天发射产业和技术发展并没有因为美国的技术封锁和贸易歧视而停下脚步。相反，中国航天队伍在自强不息的精神下不断努力，突破了一个个技术难关，研制出了一代又一代新型运载火箭，如长征二号F、长征三号C、长征四号C、长征五号、长征六号、长征七号和长征十一号等系列运载火箭。如今，在《考克斯报告》发布21年后，中国已形成了较为完整的卫星制造、火箭研发和发射服务产业链。在国际发射市场上失去来自欧美的发射订单后，中国转向开拓多元化的市场，如与巴西、尼日利亚、委内瑞拉等发展中国家成功地开展了商业发射项目。

政策方面，中国逐渐意识到商业航天发射的重要性，出台了一系列促进商业航天发展的法律政策。在美国通过《考克斯报告》两年后，中国于2001年 出台了《中华人民共和国技术进出口管理条例》。2002年，国防科学技术工业委员会(现已被国防科技工业局取代)出台了《民用航天发射项目许可证管理暂行办法》，规定了中国民用航天发射项目的许可证管理制度，适用对象不仅包括国有航天企业，还包括其他从事民用航天发射项目的自然人、法人或其他组织[19]。自2014年起，中国出台多部政策文件引导和鼓励民营企业加入商业发射产业，包括2014年国务院《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》、2016年《中国的航天》白皮书、2017年国务院《关于推动国防科技工业军民融合深度发展的意见》、2019年《关于促进商业运载火箭规范有序发展的通知》等。其中，2019年《关于促进商业运载火箭规范有序发展的通知》最具代表性，其明确国家“引导商业航天规范有序发展，促进商业运载火箭技术创新……对商业运载火箭的科研、生产、试验、发射安全和技术管控进行规范”[20]。可以看出中国已开始有步骤、有计划地布局商业航天发射产业的发展方向。

(二)中国的应对之策

当前，中美双方已在包括航天发射在内的各领域展开竞争。中国的总体目标应是通过提升综合航天实力，获得以航天科技优势为核心的胜利。中国的国情与美国不同，空间商业发射产业发展不能复制美国模式，应该走出自己的以国有企业为主、私营企业为补充、灵活运用混合所有制、充分发挥各类型航天企业优势的商业航天发射产业发展道路。为此，中国需要从国内和国际两个层面着手，实施相关政策措施。

国内政策层面，中国可以出台商业航天发射产业规划，进一步明确产业布局。针对各类企业的特点，分别对国有企业和私营企业的科研和产业发展方向进行引导，以发挥各类企业的优势。具体来说，国有企业具备科研人员众多、技术储备量大、国家财政后盾支撑等优势，但也有离市场较远和创新动力不足等劣势。据此，政府应引导国有企业致力于投入大、产出慢、周期长的大型航天工程项目，如重型运载火箭、载人航天、深空探测等项目。私营企业与国有企业不同，具有贴近市场需求、灵活度高、创新动力强等优势，但是对于那些投入大、产出慢、周期长的大型航天项目则难以胜任。因此，政府应该引导私营企业进入投入相对较小、产出快、经济效益好的商业航天项目。例如，小型运载火箭、可重复使用运载火箭等项目。除此之外，政府还应该引导国有企业和私营企业进行优势互补，形成私营企业根据市场需求提出创新点和指出研究方向，国有企业据此攻克技术难关，之后投入市场运营的商业航天发射产业模式。

国际政策方面，中国可从发展中国家着手，扩大国际市场占有率，逐步打破美国法律政策在国际市场对中国的封锁。具体来说，中国应依托“一带一路”空间信息走廊，开辟广大的发展中国家市场，帮助发展中国家进行空间基础设施建设，为其提供从卫星、发射服务到地面系统建设和商业运营的“天地一体化”系统解决方案。此外，中国还可以与俄罗斯、ESA等其他航天大国或集团开展更多高水平的航天科技交流与合作。例如，在中国自主建设的空间站、月球科考基地、深空探测等项目中开展合作等。

六、结论

第一，美国作为西方文明的核心国家之一，素来有重商主义的传统，在空间商业发射法律政策方面也不例外。其表现形式为，对内扶植私营发射产业，对外视自身需要实施自由贸易和贸易保护。在感觉受到威胁的领域，实施贸易保护，限制航天产品出口和再出口，打击竞争对手。在拥有绝对实力的领域实施自由贸易，垄断国际市场和规则制定。

第二，美国重商主义的空间商业发射法律政策有其政治、经济和文化的深层次原因。商业游说的政治传统使得资本力量能够深度影响国会立法。追逐利润和维护经济霸权的需求促使美国实施产业扶植和自由贸易政策的同时采取贸易保护主义。基督教文明和古典文明的文化基因使得美国开拓进取、崇尚资本、重视贸易、重视法治的同时缺乏合作共赢的宽容精神。

第三，美国自1999年开始对中国商业航天发射进行遏制，这些遏制政策短期内减少了中国在国际发射市场的占有率，但从长期来看，反而间接促使中国加紧自主创新的步伐。中国对内应发布航天发射产业规划，引导航天发射技术和产业发展方向，发挥各类航天企业的优势；对外应依托“一带一路”空间信息走廊扩大国际市场占有率，同时加强与其他航天大国或集团的航天科技交流与合作。

注释：

① 例如，英国1623年出台了世界第一部专利法——《垄断法规》，1785年出台《工具法案》，旨在对他国进行技术封锁和垄断。此后，美国(1790年)、法国(1791年)、荷兰(1817年)等也纷纷出台专利法。

② 根据《美国法典》第51编第50902节的规定，“再入”是指有目的地将再入飞行器及其有效载荷或人员(如有)从地球轨道或从外层空间返回或试图返回。“再入点”指再入飞行器准备在地球上返回的位置。

③ 公私合营是指政府、多种非公共部门(企业、非营利组织等)通过合约等方式，建立相互作用关系的一系列工作安排。著名的荷兰东印度公司就是典型的公私合营模式案例。

④ “旋转门现象”是美国国会议员或者其他联邦机构官员在退休后转而投向游说事业，创立游说公司或受雇于游说公司，利用其积攒的人脉资源和政治经验对在职国会议员的立法意向施加影响。特别是罗斯福新政时期，随着政府管制能力和范围的大规模扩张，游说政治进一步发展繁荣。

⑤ 1992年，长城公司拿到国际发射合同后，仅用18个月的时间便为市场量身定做出长征二号捆绑火箭，并试飞成功。

⑥ 1996年首飞成功的长征三号乙运载火箭地球转移轨道运载能力为5.1吨，高于同一时期阿丽亚娜四号火箭的4.3吨和2000年才首飞成功的美国宇宙神三号的4.5吨。

⑦ 长征三号乙火箭的发射报价为7 000万美元，而宇宙神三号火箭的发射报价动辄上亿美元。