我国地方政府性债务的法律规制研究

文/潘学金

（昆明理工大学法学院）

如何加强地方政府债务的管理和化解地方债务风险成为经济建设中需要着力解决的重要任务。在相关经济工作会议上，将防控债务风险列为经济工作的主要任务之一。以此为前奏，2014年我国修改了《预算法》，一项重要修改内容就是赋予地方政府发行债权。同年，出台了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》。随着以上文件的出台，正式拉开了我国地方政府性债务风险法律规制的序幕。

地方政府债务作为我国金融体系的重要一环，对我国整体的金融系统安全甚至社会稳定都具有重要作用，因此，防范和化解地方政府债务风险成为我国经济工作中的重中之重。

从2013年审计署发布的审计结果公告来看，政府债务的主要来源有银行贷款BT、发行债券，从2014年开始，银行贷款在地方政府性债务中所占比重下降。①政府债务一直被认为是风险极低的债务，但是一旦政府发生违约行为，不仅会造成系统性的金融风险，还会引发公众对政府信任危机。因此，防范和化解地方政府债务风险是经济工作中的重点。目前，地方政府性债务的法律风险防范研究较少，但地方政府性债务问题确实具有研究的理论和实践价值。

一、我国地方政府性债务现状

新《预算法》颁布以前，地方政府不得发行债券，我国地方政府在各地经济建设过程中的大量资金需求，无法通过统一、规范的融资渠道获得满足。

为满足经济建设的资金需求，不乏地方政府通过设立融资公司或者为企业和个人提供隐性担保等方式变相举债，导致我国实践中地方政府债务出现偿债能力不足、多头举债等乱象。

地方政府性债务分为狭义和广义上的，前者一般称为显性地方政府债务，后者一般称为隐性地方政府债务。虽然隐性地方政府债务的债务人在法律关系上并非政府，但借款的使用、偿还和风险承担主体依旧为地方政府，其实质与地方政府直接举债并无区别。

二、我国地方政府性债务风险的主要成因

（一）地方政府的事权与财权划分不合理

从我国目前的实践来看，大部分的事权是上级部门和地方共同行使。我国事权合作方式主要有两种：一种是“并联”，对同一类事权先依据特定标准然后将其划分成不同的登记，然后进行分别管理；第二种是“串联”，即在事权的运行中，在同一过程的不同阶段行使事权并发挥不同的作用。②但是，地方政府是事权的主要行使者，需要投入大量的人力、财力、物力，而上级部门则主要起监督、示范、决策作用，这显然与我国目前分税制下上级部门地方财权大小不匹配。由此可以看出 ，分税制改革并没有实现财权和事权在上级部门和地方的合理分配。

上级部门在享受高税收收入的同时，没有承担与其财权相匹配的事权，地方政府在税收收入少的情况下承担了绝大部分的事权。分税制最大的弊端就是导致上级部门和地方在提供公共服务时权利与义务的严重不对等。

（二）政府职能定位不明确，缺位、越位现象严重

改革开放以来，政府和市场在资源配置中的合理边界一直是需要我们积极探索的。随着我国改革开放的不断深入，市场化进程不断加快，为处理好政府和市场的关系，习近平总书记指出“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系”。随着市场化进程的不断深入，我国在经济体制改革上取得了丰硕的成果，但是我国地方政府未能完全摆脱计划经济的思路，各地政府在追求经济发展最大化的同时忽略了政府的社会服务功能，导致政府出现职能错位现象。该管的不管，不该管的地方政府又强加干预，导致地方政府财政紧张，从而产生了大量的资金需求。

（三）地方融资平台机制不健全

地方融资平台是地方事权和财权不匹配，大量资金需求难以得到满足导致的结果。新《预算法》修订以前，地方政府大量的融资需求无法通过正规、合法的渠道获得，地方政府变相举债融资③。通过设立了大量的融资平台公司，运用五花八门的融资手段获得了公共服务和公共设施所需的建设资金，在一定程度上缓解了地方政府的压力。但是，地方融资平台起步较晚，没有健全的法律法规去规制，且平台过多地承担公益项目的投资，这一现象产生了一系列后果。融资平台投资的是长期项目，而资金来源是短期借款，加之融资平台的运营缺乏有效的监管，导致了资金流动风险高、投资回报利率低等运营风险。融资平台公司有政府背景，无法实现真正的市场化。新《预算法》实施以后，地方融资平台进行改革，逐渐脱离政府融资功能，但是，这一新规并没有改变大多数地方融资平台的职能。究其原因，没有健全的法律法规去规制地方融资平台是造成问题产生的根本。《预算法》修订以前，我国地方政府的举债权受限制，实践中只有个别省份试点授权发行债券。地方政府债务没有纳入统一监管，导致地方政府的违规举债愈演愈烈，更进一步加剧了地方政府性债务的监管难度，增加地方政府性债务的风险。新修订的《预算法》允许地方政府发行债券便是意识到我国地方政府性债务问题严重性，通过建立起配套的地方债务管理体系，以规范我国地方政府性债务的管理。但是，具体的执行制度仍在继续探索中。

三、地方政府性债务的法律规制

（一）完善地方相匹配的财权、事权制度

深化财税制度改革，实现地方政府财权与事权的平衡可以通过扩大地方政府的财权和减少地方政府的事权的方式。扩大财权，一方面要调整上级部门与地方的税收分配格局，适当将税收收入权下放给地方；另一方面，要完善财政转移支付制度，对于承担较多事权的地方政府可以通过转移支付机制为其提供经济建设所需要的资金。转移支付机制需要从法律层面进行完善，明确转移支付机制的决策主体和执行主体、权利义务的安排、支付程序及法律责任等，使其真正发挥平衡上级部门和地方财权与事权的作用。

我国经济体制改革要想取得成功，必须在市场功能和政府行为之间划分一个合理的界限，要尊重市场在配置资源中起决定作用的客观规律，要在行动上减少政府对市场的直接干预。应当转变思维，积极探索“有限政府”，政府的角色应当是市场失灵时的“守门人”。要划定政府和市场的边界，凡是可以由市场调节的领域，政府决不能强加干预，而只能起到监督者的作用；凡是需要政府干预的，政府应当发挥其“守门人”作用，把该管的管好，管出水平。

（二）加强对地方融资平台公司的管理

从我国目前的地方政府性债务的融资体系来看，地方政府不得通过设立融资平台获得经济建设的资金，使融资平台公司不再具有为地方政府融资的功能，这与融资平台公司的设立目的大相径庭，这对融资平台公司日后的发展产生了极大的影响，甚至是一种致命的打击。因此，要实现地方融资平台公司的法治化转型，必须以坚强法律制度为后盾，要建立一个政企分开、监督与控制分开的良好政府投资机制。另外，要发挥金融监管部门对融资平台公司的监管作用。建立一套多主体、多部门监管机制，以保障融资平台公司的有效、合法运行。

（三）完善地方政府债务监督管理制度

按照2014年《预算法》和国务院43号文件确立的地方政府性债务管理体系，未来我国的地方政府性债务主要以地方政府债券的形式存在。但是我国目前债券发行的审批主体、发行、监管、风险处置等缺乏有效监督。因此我国要建立地方政府债务“三位一体”的监督管理制度。首先，地方政府要进行自我监督，这主要是指政府机关对自身的财务有一个全面的审核。其次，要完善证监会监督制度，地方政府发行债券和一般信用类债券一样，可能会存在欺诈发行、虚假信息、违规交易等，因此需要证券监督管理部门共同参与。最后，要完善纳税人及投资主体的监督，通过建立地方政府债券信息披露制度，为各类市场主体作出理性的投资选择提供参考。

综上所述，我国地方政府债务问题与我国财税体制、上级部门与地方财权和事权划分等因素造成的，其问题又是我国经济发展发展过程中必须解决的。解决地方政府债务是一项漫长且亟须解决的问题，不可能一蹴而就。因此要循序渐进、分门别类地解决地方政府债务问题。与此同时，要建立一套完整的地方政府债务监督管理体系，使政府和证券监督管理机构共同对地方政府发行债券进行管理，使各方主体可以有效地对地方政府债务进行监督。

注释

①郑洁.地方政府性债务管理与风险治理——基于新《预算法》施行的背景[J].宏观经济研究,2015,000(012):72-78.

②韩旭.调整事权划分:央地关系思辨及其改善路径[J].探索,No.192(06):44-45.

③冉富强.我国地方政府性债务困境解决的法治机制[J].当代法学,2014,28(003):46-55.