我国公共数据开放面临的问题及对策

摘 要：近些年来，我国数据开放工作稳步推进，为政府数字化转型和数字经济发展提供了不竭动力。但在数据开放的推进过程中仍存在数据实用性较差、平台功能不完善、数据安全保障较弱等问题。相较于国内，美英等发达国家的公共数据开放工作启动较早，经过十几年的探索实践，逐步形成了多源统一的数字资源体系、多管齐下的安全保障体系和多方参与的评价激励机制等完善体系。我国应从机制、需求、平台等方面入手，更好推进公共数据开放工作。

关键词：数据开放 发达国家 公共数据

自2009年世界上第一个数据开放网站上线以来，公共数据开放已成为各国发展大数据的重要战略举措之一。近年来，我国公共数据开放取得了明显进展，但是仍然存在数据质量不高、实用价值不强、应用成效不突出等问题。为此，有必要参考借鉴发达国家数据开放的经验做法，促进我国公共数据开放工作提质增效、服务数字经济发展。

一、我国公共数据开放工作面临的主要问题

目前，我国公共数据开放取得长足发展，北京、上海等一批省级公共数据开放网站陆续建成，但促进数字经济、激发社会创新的作用还不突出。

（一）数据实用性较差

各级政务部门开放的公共数据普遍存在数据质量不高、数据价值低、机读性差等现象，在促进社会公众办事创业中的实用性还不高。首先，现有开放数据从量上看形成了较大规模，但涉及核心业务办理、社会公众迫切需求的数据较少，公安、工商、市场监管等实用性较强的公共数据开放程度不足，无法满足社会公众的迫切需求;部分开放平台存在“有目录无数据”“有数据无价值”的情况，开放工作流于形式。其次，我国各级地方政务数据开放网站开放的数据普遍周期较长，据《2019中国地方政府数据开放报告》显示，地方平台约有46%的平台没有更新数据，只有8.5%的地方平台连续两年发布了新的数据集。再次，我国还未形成较为权威规范的公共数据开放评价机制，现有第三方评价工作缺乏权威数据支持、影响力还不足，不能全面反映用户的真实体验，难以发挥“以评促改”的作用。最后，各地都在探索建立数据开放的监督约束机制，但是在实际工作中，各部门在是否开放数据、开放什么数据的自由裁量权还较大，现有监督约束机制难以有效落地。

（二）平台功能不完善

目前，國家公共数据开放网站尚处于建设阶段，建立数据开放网站的中央政务部门还很少，部分地方建立了省级、地市级数据开放平台，但是平台建设总体良莠不齐，未能形成标准统一、互联互通的公共数据开放平台体系。同时，据《2019中国地方政府数据开放报告》显示，仅有2.4%的地方平台提供了数据请求功能且公开了用户的数据请求，仍有37.8%的地方平台未提供此功能，互动平台功能多数未能显现。此外，各地数据开放平台并未实现数据库的有效连通，各数据库之间的技术标准不同、基础设施重复建设等问题更是加大了公共数据汇聚设的成本，增加了用户获取数据的难度，影响了用户体验。

（三）数据安全保障较弱

目前，《中华人民共和国数据安全法（草案）》正在推进，将很快成为一部专门保障数据安全的法律，但我国仍无专门的数据分级分类指南、数据安全保护细则、元数据治理规范等管理规范条例。其次，虽然国家标准委颁布的《政务数据开放共享第1部分：总则》《政务数据开放共享第2部分：基本要求》《政务数据开放共享第3部分：开放程度评价》等相关标准，从数据资源、平台设施、应用成效、管理制度和安全保障等几个方面对公共数据开放进行了规范，但各地在推进公共数据开放中尚未遵循相关标准要求优化工作，标准落地见效有待加快。最后，我国尚未制定政务数据开放授权许可协议，无法有效规避和控制涉及个人隐私、数据安全的潜在风险，数据开放中的很多具体操作性问题无章可循，数据开放的规范化程度和可控性水平都有待提高。

二、主要发达国家数据开放特点

美、英等发达国家是世界上数据开放工作启动较早、开放成效较好的国家，经过十几年的实践，逐步形成了较为成熟的数据开放体系，可总结为以下三个方面特点：

（一）建立了多源统一的数据资源体系

美、英等国在推进数据开放工作时注重以社会公众的实际需求为依据，确定数据开放的范围和内容，逐步形成了多源统一的数据资源体系。在数据源方面，以美国为例，美国主要开放了包括天气、农业、消费、生态环境等在内的14个领域的相关主题，都是社会公众高度关注的领域。在数据开放原则方面，为了满足社会公众、科研机构、企业组织等部门的数据需求，美英等国坚持“除例外均开放”的原则，除非有相关法律规定无法开放的数据，其他数据原则上均需开放。在数据查询方面，数据开放网站设计了单项数据查询、主题数据查询、程序接口查询等6类查询方式，可满足不同的需求场景。在数据格式方面，开放的数据集包括PDF、XLS、XML、HTML、RDF等多种可机读性的数据格式，并突出强调对原始数据集的开放。

（二）建立了多管齐下的安全保障体系

发达国家信息安全立法工作起步较早，相关法律法规、技术标准、数据许可协议机制等较为健全，有效化解了数据开放可能引发的个人隐私、商业秘密、国家安全等潜在风险挑战。在法律法规上，以美国为例，美国形成了以《信息自由法》《隐私权法》《开放政府指令》等代表的一系列规范数据开放的法律条文。在标准规范上，从数据源头出发，制定了元数据治理标准等一系列数据开放的技术标准，有效规范了数据开放行为。在许可协议上，美英等发达国家均建立了较为细致的开放许可协议机制来规范开放工作。例如美国利用“知识共享组织”（Creative Commons）发布的CC系列授权协议规范了数据开放许可;英国政府制订了英国政府许可协议（UKGLF，The UK Government Licensing Framework），提升了数据开放工作的精准化、可控化水平。

（三）建立了多方参与的评价激励机制

主要发达国家大多构建了多方参与、客观公正的公共数据开放评价激励机制，不断优化完善数据开放工作。在评价体系方面，美国政府制定了元数据质量评估体系，开发了“仪表板”系统（PODD，Project Open Data Dashboard），评估和监测各联邦机构数据开放工作执行情况。在国际接轨方面，美英等国定期以数据需求方和使用方为调查对象，参考国际开放知识基金会（OKF）的全球开放数据指数（GODI）等指数对本国数据开放成效进行评价。在社会参与方面，美英等国定期举办数据圆桌会议，邀请数据应用企业和机构，围绕如何更好开放和利用数据展开交流;政府部门也会定期收集社会公众和组织机构的使用反馈，完善数据开放平台的功能和数据资源。

三、优化完善我国公共数据开放工作的政策建议

（一）完善数据开放机制

建议政府部门制定并发布统一、权威的公共数据开放目录，探索建立数据开放许可协议机制，明确数据开放各方权责，规范数据开发利用。其次，我国应尽快出台数据分级分类的政策法规，明确可开放数据的范围，推进数据脱敏技术应用，完善各敏感程度数据的开放管理规定，化解制约公共数据开放所面临的个人隐私、商业秘密、国家安全等潜在风险。最后，我国应充分借鉴开放知识基金会等机构的数据开放指标，探索建立基于公众需求的开放数据质量评估模型，加强社会监督，结合现有第三方数据质量评估模型，全面系统的评估开放数据的质量，强化评估工作的指揮棒作用。

（二）推进需求导向型开放

首先，在数据开放范围上，政府部门需要围绕数字经济发展、产业创新等现实需求，推进各部门高质量公共数据的开放，在保证数据的可机读性基础上，向社会公众开放内容更为多样、应用价值更高的数据。其次，相关部门需要进一步突出数据开放的需求导向和结果导向，定期收集社会公众的使用反馈情况，根据反馈结果明确数据开放的重点领域，提高数据开放的针对性。最后，相关部门应在立足客观实践和公众需求的基础上，对开放数据进行分类管理，制定合理的更新周期，针对公众需求较大的数据适当缩短数据更新周期，并定期根据公众数据需求的变化改变数据更新周期。

（三）优化数据开放平台

国家相关部门应加快推进各层级公共数据开放平台的互联互通，制定统一的公共数据开放平台管理制度和标准规范，构建全国统一的公共数据开放平台体系，逐步形成一站式、便捷化、全口径的公共数据开放服务能力。其次，相关部门应从社会公众的角度出发，不断强大搜索功能，加强完善二级搜索，增强相关拓展内容;在数据的呈现方面，增强对数据的分级分类管理、关联数据管理，便捷社会公众;加强互动和交流板块的设计，及时展示意见交流和互动情况。最后，在数据保护方面，政府部门应建立健全公共数据开放平台的安全管理机制，加强密码技术、身份鉴别技术、数据沙箱技术等关键技术的研究和应用，防范和化解公共数据汇聚、开放可能引发的各类数据安全风险挑战。

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（王晓冬，中国科学院科技战略咨询研究院、国家信息中心公共技术服务部发展规划处）