中国乡村贫困治理中的社会动员问题研究*

张登国

贫困治理是对国家治理现代化的一次巨大考验。改革开放40多年来，中国在消除绝对贫困方面一直领跑国际社会，是第一个完成联合国千年发展目标减贫目标的发展中国家，对全球减贫贡献率超过70%，(1)国务院新闻办公室：《为人民谋幸福：新中国人权事业发展70年》(白皮书)，2019年9月22日，新华网。走出了一条中国特色显著、具有国际意义的减贫道路。中国已经形成独特的贫困治理基本框架和基本经验，其中就包括广泛动员各种力量参与贫困治理。中国正在从“总体性社会”向“后总体性社会”转变，说明国家直接控制的社会资源和活动空间在逐渐减少，单靠政府难以完成贫困治理任务。而且，政府“单极化”贫困治理容易产生减贫效应的边际递减性，广泛进行贫困治理的社会动员就成为必然。社会动员是个富有现代性意味的术语，最早是由美国社会与政治学家卡尔·多伊奇于20世纪60年代初提出的，随后便在西方学界广泛使用。社会动员历来是中国共产党发动群众的优良传统，(2)高中伟、段文健：《新中国初期中共对血吸虫病防治的社会动员》，《厦门大学学报(哲学社会科学版)》2020年第2期。正如有学者所说：“与大多数前共产党执政的社会主义国家不同，中国共产党和在现存的社会主义国家中执政的共产党，是通过经年累月、贯穿始终地对广大农民进行动员而取得革命成功的”。(3)裴宜理、夏璐：《增长的痛楚：崛起的中国面临之挑战》，《国外理论动态》2014年第12期。贫困治理是社会动员的实践场域之一，贫困治理过程也是一个社会再动员的过程，两者在互动互构中推进国家治理现代化。

一、问题的提出

对社会动员的界定，学术界已经基本达成共识。西方学界主要从社会转型的宏观视野把社会动员当作一种社会发展过程，即宏观的社会结构变迁影响微观的个人意识形态及行为模式的过程。比如，卡尔·多伊奇从宏观的现代化视角进行界定，认为社会动员是“人们所承担的绝大多数旧的社会、经济、心理义务受到侵蚀而崩溃的过程；人们获得新的社会化模式和行为模式的过程。”(4)Karl W.Deutsch,“Social Mobicization and Political Development”， The American Political Science Review,1961(55)：493-514.塞缪尔·亨廷顿对社会动员的界定与多伊奇的观点较为一致，他认为社会动员是一个过程，“它意味着人们在态度、价值观和期望等方面与传统社会的人们分道扬镳，并向现代社会的人们看齐。”(5)[美]塞缪尔·亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，王冠华等译，上海人民出版社，2008年，第26页。这两位学者的观点是西方学界的典型代表。中国学者注重从微观视角解读社会动员的工具性目的，这与西方学界对社会动员的现代化研究视角有所不同。有学者认为：“社会动员，是指有目的地引导社会成员积极参与重大社会活动的过程。”(6)吴忠民：《重新发现社会动员》，《理论前沿》2003年第21期。有学者指出：“现代条件下的社会动员，是政府、政党或社会团体通过多种方式引导、改变社会成员的态度、期望与价值取向，发动和组织社会成员积极参与某一社会实践活动，实现共同社会目标的过程。”(7)岳金柱、武剑、董欣、王卫峰：《新时代北京社会动员的总体思路》，《社会治理》2019年第8期。中国学者侧重于把社会动员视为一种实现既定目标的国家治理手段。我们认为，贫困治理中的社会动员是政府和社会组织等主体通过利益机制或政策引导等方式，发动社会相关群体、社会组织和个人等，凝聚共识并为实现减贫目标而积极参与贫困治理的过程。

习近平指出：“推进国家治理体系和治理能力现代化……使各方面的制度更加科学、更加完善，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。”(8)《习近平关于全面深化改革论述摘编》，中央文献出版社，2014年，第25页。无论是贫困治理，还是社会动员，都是推进国家治理现代化的结构性路径。从贫困治理的视角来看，贫困治理的科学制度设计和缜密程序安排等契合了治理现代化的标准，贫困治理深嵌于国家治理的制度逻辑之中。从社会动员的视角来看，社会动员是达成社会共识、促进社会团结、集聚内生动力的“黏合剂”和“推进器”，可以把相互孤立的异质性成员建构为能够形成集体行动的共同体，以此推进现代性的获取进程。正如卡尔·多伊奇所认为的，“社会动员实质是与国家现代化相互发生作用的过程，反映了现代化进程中社会成员思想方式、行为方式、价值认同等方面转变的过程”。(9)Karl W.Deutsch,“Social Mobicization and Political Development”， The American Political Science Review,1961(55)：493-514.回顾以往，中国乡村贫困治理中的社会动员已形成一定的行动范式，比如，“双轨双层”社会动员结构已初步形成、科层化社会动员占据主导、政策供给型社会动员颇具共性等，但也面临社会动员碎片化、科层化社会动员存在负效应、社会动员和社会参与失衡等困境，需深刻反思贫困治理中的社会动员。前瞻未来，2020年中央一号文件提出“要研究建立解决相对贫困的长效机制”，(10)《中共中央国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》，《人民日报》2020年2月6日。相对贫困的治理仍然需要社会动员，而且相对贫困治理的特征需要社会动员机制的创新性重构。此外，乡村社会动员基础已经发生结构性变迁，社会价值取向的多元化、贫困户利益诉求的差异化、贫困户的原子化等也需要重新思考社会动员。因此，本文通过梳理贫困治理中社会动员的整体行动范式、内在逻辑机理、面临的困境及未来的优化路径，以期描绘当前中国贫困治理社会动员的整体镜像和内在规律。

二、乡村贫困治理中社会动员的行动范式

国家与社会的关系是贯穿于东西方政治哲学解析和公共生活建构全过程的复杂命题，是分析社会动员的参考框架。国家与社会的关系包括“强国家—弱社会”“弱国家—强社会”和“强国家—强社会”等模式。在贫困治理社会动员领域，“国家—社会”关系始终存在着此消彼长的控制和反抗之间的博弈，并且随着改革开放的深入发展，社会自主性和内生性力量逐渐增强，对社会领域的广泛动员就成为贫困治理的重要部分。有学者指出，社会动员的第一个特征是广泛参与性，(11)吴忠民：《重新发现社会动员》，《理论前沿》2003年第21期。广泛参与性包含社会动员主体和社会动员客体的广泛参与性。而社会动员的核心结构主要涉及社会动员主体、社会动员客体和社会动员逻辑，隐含着国家与社会关系的动态调适。

(一)“双轨双层”社会动员结构已初步形成

中国的贫困治理更多地体现出嵌入性特征，在国家主导的社会动员结构和模式下，行政力量、社会力量与市场力量等大规模嵌入到贫困地区。在贫困治理的社会动员过程中，中央与地方、国家与社会组织、国家与市场、国家与贫困户、贫困户与社会组织等相互博弈、相互嵌套，形成多元因素互构的社会动员框架。基于这种复杂性的现实，我们提出贫困治理“双轨双层”的社会动员结构，主要涉及社会动员主体、客体及社会角色的相互转换。

所谓双轨社会动员是从社会动员主体、客体和社会动员方向的视角来分析，贫困治理社会动员的一轨是政府自上而下对体制内力量和体制外力量的动员，有学者将其称为“运动式扶贫”。(12)刘锐、贺雪峰：《农村贫困结构及治理路径研究》，《社会科学战线》2018年第3期。政府自上而下的社会动员既涵盖了官僚体制内的政府行为，也包括科层体制外的治理形态。政府推行的贫困治理社会动员往往上升到政治任务的高度并伴之以行政命令的方式，因而社会动员效率较高，是当前中国社会动员的主要路径。贫困治理社会动员的另一轨是体制外社会力量自下而上的自组织动员和对其他客体的动员，这种自下而上的民间性质的社会动员通过各种自愿、自发的宣传鼓动及具体的活动动员团队成员、社区居民、志愿者和其他社会组织等，是一种横向的、弥漫的、非强制力的、情感型的民众动员，(13)朱力、谭贤楚：《我国救灾的社会动员机制探讨》，《东岳论丛》2011年第6期。它以激发情感式的动员为主，是对政府自上而下社会动员的补充性力量。民间性质的贫困治理社会动员已经开始萌芽并逐步实践，比如，一些村落先由社会力量推动贫困治理的社会动员，通过实地调研、情景诊断、典型示范、情感激发等系列动员行为，进而推动政府以宣传发动、整体规划、资金注入等方式参与，形成社会力量对其他社会力量和政府力量的动员。但是，这种体制外社会力量自下而上的自组织动员仍处于发育阶段，远未占据贫困治理社会动员结构的主流。需要说明的是中国语境下的“行政”不同于西方政府科层行政的含义，对中国来讲“政府”本身就包含有党的力量，(14)何艳玲、汪广龙：《“政府”在中国：一个比较与反思》，《开放时代》2012年第6期。党政体系的政治性与行政性是复合在一起的。(15)王春光：《政策执行与农村精准扶贫的实践逻辑》，《江苏行政学院学报》2018年第1期。所以，中国政府主导的贫困治理包含党的领导与政府干预两方面因素。

所谓双层社会动员是从社会动员主体和客体的相对性、相互转化的视角来探讨，贫困治理社会动员的一层是政府作为动员主体对体制内组织、社会组织、市场主体、志愿者、贫困户等客体进行社会动员；同时，贫困治理社会动员的另一层是体制内组织、社会组织、市场主体、志愿者等再作为动员主体进一步动员社会组织、市场主体、志愿者、贫困户等客体。在贫困治理社会动员中，动员主体和客体的功能定位、社会角色会依据环境和场域变化而相互转化。比如，当社会动员客体认同动员主体的价值理念后，会主动向动员主体转化并再动员其他主体参与。反过来，社会动员主体也会转化为动员客体，本来政府动员社会组织参与贫困治理，社会组织不仅积极参与贫困治理甚至会“反向动员”政府给予人力、资金或项目支持。

(二)社会动员的运行逻辑清晰明确

经过广泛的社会动员，全国上下党政机关、企事业单位、社会组织等全面参与贫困治理。目前，全国17.68万个党政机关、企事业单位参加，帮扶覆盖全国12.8万个建档立卡贫困村；68家中央企业开展“百县万村”行动，全国工商联动员2.65万家民营企业开展“万企帮万村”行动。(16)李忠杰：《新中国70年贫困治理的历程和经验》，《社会治理》2019年第7期。2018年以来，全国共有约4.2万家社会组织专门立项开展脱贫攻坚，项目超过6万个。其中，全国性社会组织共有686家，开展项目1 536个，支出约323亿元，受益建档立卡贫困人口约581万；省级社会组织超过4 500家，立项逾8 000个，投入资金80多亿元，受益人口1 600多万。(17)《回望2019·社会组织篇：脱贫路上，社会组织与你同行》，《中国社会报》2019年12月28日。另外，广大贫困户也以各种方式参与贫困治理，虽然参与程度各有不同。那么，动员各级党政机关、企事业单位、社会组织、贫困户参与贫困治理的内在运行逻辑是什么？这是贫困治理社会动员需要思考的问题。林德布洛姆依照所有政治经济制度都使用的社会控制要素机制，提出社会影响的三种典型方式：交换、权威、说服。交换是市场制度赖以建立的基本关系；权威关系是在正式组织中标明其成员身份特征的基本关系，是支撑政府的基石；说服在所有社会制度内都是一个基本的和中心的要素，但它在任何现有的政治经济制度中，并未充当交换在市场中或权威在政府中扮演的那种特有角色。(18)董惠敏：《关于社会动员的扩展性评述》，《国家治理》2015年第32期。参照这三种影响方式，我们尝试分析贫困治理中社会动员的内在运行逻辑，实际上也隐含着社会动员方式的选择，比如，政治动员、利益动员、情感动员、感召动员、典型示范、文件动员、会议动员等，通过多种动员方式的交互融合以实现最有效的社会动员。

政府对体制内力量的社会动员，体现了“中央与地方的关系”，主要依靠“权威”逻辑所展现的手段、科层化的管理机制等来进行动员，辅以一定程度的“交换”和“说服”。政府代表公共权力，它以其权威、组织、资源等政治势能在社会动员中扮演着主导角色。中央政府通过从严、从重和从快的运动式治理在全国范围内向地方政府传导了贫困治理的高压动员态势，通过权威性的激励和约束机制对体制内部门进行动员规制，中央依托高强度的政治动员在地方建构了“五级书记抓脱贫”的首长负责制。(19)魏程琳、赵晓峰：《常规治理、运动式治理与中国扶贫实践》，《中国农业大学学报(社会科学版)》2018年第5期。仅以第一书记和驻村干部为例，截至2020年3月，全国共派出25.5万个驻村工作队、累计选派290多万名县级以上党政机关和国有企事业单位干部到贫困村和软弱涣散村担任第一书记或驻村干部，目前在岗91.8万。(20)习近平：《在决战决胜脱贫攻坚座谈会上的讲话》，《人民日报》2020年3月7日。另外，各级党委政府利用“交换”和“说服”的动员逻辑针对第一书记制定了系列激励措施，实现了经济利益、职务晋升和精神激励的多方嵌入，《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》指出:“对在基层一线干出成绩、群众欢迎的驻村干部，要重点培养使用。”以贵州为例，2018年面向脱贫攻坚中表现优秀的村干部、大学生村官、第一书记和驻村干部定向招录701名乡镇公务员。(21)李军、龚锐、向轼：《乡村振兴视域下西南民族村寨多元协同反贫困治理机制研究——基于第一书记驻村的分析》，《西南民族大学学报(人文社会科学版)》2020年第1期。

政府对体制外社会力量的动员，体现了“国家与社会的关系”，主要依靠“交换”逻辑进行动员，辅以一定程度的“说服”和“权威”。仅以社会组织为例，它的优势在于其宣传网络的丰富性、志愿活动的号召力、募集形式的灵活性和动员资源的广泛性，是国家的一种弥补性力量。但是，社会组织在没有政府实施有效外力干预和社会动员的前提下难以向着主动参与贫困治理的方向自然演化。政府对社会组织的动员遵循着“交换”的动员逻辑，政府通过给予资金补贴、赋予社会名誉、提供发展机会等方式激励社会组织，社会组织给予政府以回报性的贫困治理参与，主动帮助政府排忧解难。另外，政府辅以“说服”的动员逻辑渲染社会组织的价值、以“权威”的动员逻辑规制社会组织发展的政策空间，动员社会组织参与贫困治理，以实现工具理性与价值理性的统一。

政府对民众尤其是贫困户的社会动员，体现了“国家与民众的关系”，主要依靠“说服”和“交换”的动员逻辑。当前，对贫困户的社会动员主要依靠价值认同的“说服”策略来动员贫困户主动脱贫而不是被动脱贫，通过政策关怀、情感安抚、帮助制定脱贫计划、贫困比较与典型示范等柔性动员方式提高贫困户的脱贫信心，改变贫困户对脱贫的认知模式，提高贫困户的参与度。如果依靠“权威”逻辑采取强制性的、僵化的社会动员将很难获得民众的认同，还有可能引起贫困户心理上的抵触。“交换”的动员逻辑主要体现在利益激励的动员方式，通过开发各种公益岗位，动员贫困群众参与脱贫攻坚中的小型基础设施建设等活动，并通过加大以工代赈实施力度，动员更多贫困群众投工投劳。(22)李亚冬：《治理贫困的乡村治理——以“脱贫攻坚”相关的规范性文件为分析对象》，《贵州大学学报(社会科学版)》2019年第3期。通过项目制方式实现政策和资源下乡，只要贫困户参与畜牧养殖等项目，国家就会有相应的产业补助资金，通过“利益诱导”让贫困户主动参与产业扶贫项目。

(三)科层化社会动员占据主导

贫困治理的社会动员带有明显的社会运动色彩，尽管有别于政府常规的日常科层制管理，但它在一定程度上仍然依赖科层制的管理。布劳和梅耶指出：“专业化、权力等级、规章制度和非人格化这四个因素是科层制组织的基本特征。”(23)[美]彼得·布劳、[美]马歇尔·梅耶：《现代社会中的科层制》，马戎、时宪民、邱泽奇译，学林出版社，2001年，第7页。通过科层制的专业化分工、自上而下的等级权力结构、照章办事的行为规则等，以保障行政系统正常运转。科层化社会动员由政府以行政命令或直接委派等方式进行自上而下的动员，具有典型的政府主导、强制性和单向性等特征，常常以“出台政策”“会议传达”“指挥命令”“约谈诫勉”等方式进行社会动员，在贫困治理的社会动员中占据主导地位。

科层化社会动员主要依赖三个基础：一是上级组织对下级组织的职位调整、职务晋升等的权威话语权。正如安东尼·唐斯所说，“只要官僚组织中雇佣、提升以及人员留职的决定至少以组织中人员执行的某些评估为基础，那么官僚组织的上级对下级就有一定程度的控制。”(24)[美]安东尼·唐斯：《官僚制内幕》，郭小聪等译，中国人民大学出版社，2006年，第2页。政府借助上级权力对下级的控制，实现科层化的社会动员。二是健全的科层化组织动员体系。纵向上，从中央到地方省、市、县各级政府成立“一竿子插到底”的扶贫办，在乡镇政府专门设置扶贫专干。横向上，从中央到地方各级政府都成立了由主要领导牵头的扶贫开发领导小组，专门负责横向组织之间的跨部门协调。2015年，扶贫开发领导小组的成员部门已超过47个。(25)王小林：《改革开放40年:全球贫困治理视角下的中国实践》，《社会科学战线》2018年第5期。在纵横组织的连接上，成立了被称为“制度化捷径”(26)郑文换：《地方试点与国家政策:以新农保为例》，《中国行政管理》2013年第2期。的驻村第一书记和扶贫工作队。三是完备的以“目标管理责任制”为核心的监督奖惩机制。“目标管理责任制”是在科层化社会动员的长期实践中生成的动员机制，就是将上级党政组织所确立的行政目标逐次分解和细化，形成一套目标和指标体系，以此作为各级组织进行“管理”(如考评、奖惩等)的依据，并以书面形式的“责任状/书”在上下级党政部门之间进行层层签订。(27)王汉生、王一鸽:《目标管理责任制：农村基层政权的实践逻辑》，《社会学研究》2009年第2期。为实现2020年现行标准下贫困人口全部脱贫，中央与贫困情况严重的22个省(自治区、直辖市)签订了扶贫攻坚“军令状”，(28)邢成举：《压力型体制下的“扶贫军令状”与贫困治理中的政府失灵》，《南京农业大学学报(社会科学版)》2016年第5期。通过层层传递的扶贫工作压力动员，以期在短时间内动员强大的资源参与贫困治理。国家通过标准的考核指标体系，并伴以第三方评估、督查检查、奖励惩戒、行政约谈等机制督促下级落实政策，如果实现不了贫困治理社会动员目标，地方政府领导干部就要按照“军令状”条款被问责。

(四)政策供给型社会动员颇具共性

公共政策供给是一种显性的、普遍的社会动员范式，可以实现对体制内外力量的广泛动员。为贯彻落实中央“精准扶贫”“脱贫攻坚”的决策部署，广泛动员各种力量参与贫困治理，各级党政机关陆续制定了系列政策。据统计，中共中央、国务院出台扶贫政策文件5个，中共中央办公厅、国务院办公厅出台扶贫政策文件20个，中央和国家机关各部门出台政策文件或实施方案256个，(29)国务院扶贫办政策法规司、国务院扶贫办全国扶贫宣教中心：《脱贫攻坚干部培训十讲》，中国出版集团研究出版社，2019年，第56页。形成“总体部署——重点关注——特别安排”的规范性文件体系，(30)李亚冬：《治理贫困的乡村治理——以“脱贫攻坚”相关的规范性文件为分析对象》，《贵州大学学报(社会科学版)》2019年第3期。涉及对党政机关、社会组织、企业、志愿者和贫困户等的动员。核心政策包括：2015年出台的《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》，2016年制定颁发的《“十三五”脱贫攻坚规划》，2017年下发的《国务院扶贫开发领导小组关于广泛引导和动员社会组织参与脱贫攻坚的通知》，2018年出台的《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》等，通过政策层层宣传实现对组织、人、财、物等资源的社会动员。

本文仅对社会组织的政策动员进行分析。在长期的贫困治理社会动员实践中，“政府—贫困群体”单向治理结构明显，政府一直在唱“独角戏”，社会组织参与贫困治理的声音较弱。在中国扶贫资源配置正面临严重“内卷化”的困境下，(31)陈成文、吴军民：《从“内卷化”困境看精准扶贫资源配置的政策调整》，《甘肃社会科学》2017 年第2期。广泛动员社会组织参与贫困治理是必然选择。改革开放以来特别是党的十八大以来，中国政府开始通过政策供给方式动员社会组织参与贫困治理。2014年12月，国务院办公厅印发的《关于进一步动员社会各方面力量参与扶贫开发的意见》提出，要“积极引导社会组织扶贫”，“全面落实扶贫捐赠税前扣除、税收减免等扶贫公益事业税收优惠政策”，“降低扶贫社会组织注册门槛，简化登记程序，对符合条件的社会组织给予公益性捐赠税前扣除资格”，“以国务院扶贫开发领导小组名义定期开展社会扶贫表彰……对贡献突出的企业、社会组织和各界人士，在尊重其意愿前提下可给予项目冠名等激励措施。”(32)《国务院办公厅关于进一步动员社会各方面力量参与扶贫开发的意见》，《当代农村财经》2015年第2期。2017年12月，国务院扶贫开发领导小组下发的《关于广泛引导和动员社会组织参与脱贫攻坚的通知》指出：“社会组织是动员社会力量参与脱贫攻坚的重要载体”，“细化落实社会组织参与扶贫济困活动的税收减免、信贷支持、行政事业性费用减免等政策，努力为社会组织提供优惠政策服务”，明确社会组织在脱贫攻坚中的主要责任和重点领域。2018年6月，《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》提出：“支持社会组织参与脱贫攻坚……落实社会扶贫资金所得税税前扣除政策。”通过政策文本分析发现，政府对社会组织主要采取了价值动员、利益动员和参与动员等方式，以动员社会组织参与贫困治理，实现“行政吸纳社会”(33)Kang Xiaoguang,Han Heng,“Administrative Absorption of Sociey: A Further Probe into the State-society Relationship in Chinese Mainland”，Social Sciences in China,2007(2):116-128.的目标。

三、乡村贫困治理中社会动员面临的困境

(一)社会动员的碎片化倾向

贫困治理的社会动员涵盖多元主体和多元客体，涉及协调、沟通、信息共享等因素，在实践中呈现出一定的碎片化特点。一是社会动员主体多元产生的碎片化。社会动员主体涉及政府、企业、社会组织等，各个动员主体既遵循着公共性的价值目标，又有自身的特殊性价值追求，容易产生动员主体的利益博弈，加大了社会力量整合和资源调动难度。而且，社会动员主体间缺乏协同机制、信息沟通机制等，从而造成社会动员力量分散。二是政府部门职责分散和交叉，政府组织协调零散化、结构化和部门化。(34)曾凡军：《基于整体性治理的政府组织协调机制研究》，武汉大学出版社，2013年，第9页。仅以贫困治理相关政策为例，存在着政策制定的多样性与政策宣传动员的多部门性现象，如低保政策、种粮直补、雨露计划、小额信贷等支农惠农政策由国家不同部委主导制定，政策宣传动员基本上依据政府部门分工由中央及其部委层层发文、逐级传达。从很多政务服务中心、基层党群服务中心窗口陈列的宣传单页和农户家中发放的宣传单页来看，每个部门各自印制了相关宣传单页，几十种单页摆放在服务窗口，缺乏汇编成册的宣传手册。(35)李伟：《贫困地区“政策下乡”的宣传困境及其破解——基于A省五县市的调查》，《山西农业大学学报(社会科学版)》2018年第9期。政府部门之间边界区隔明显，存在碎片化的动员困境。三是由于困难群众的碎片化、需求个性化，各级各类社会组织的碎片化和分散化，(36)邹新艳、徐家良：《基于整体性治理视域的社会组织集成攻坚扶贫模式研究》，《行政论坛》2018年第5期。在社会动员中呈现出鲜明的“个体化”特征，解构了社会动员行为的统一性，导致贫困治理社会动员的碎片化。

(二)科层化社会动员存在负效应

科层化社会动员经过政府内部压力的层层传导，能够有效动员各种力量和资源参与贫困治理。但科层化社会动员的负效应也不容忽视，正如约瑟夫·斯蒂格里兹所讲，官僚制总伴随“低效率，缺乏创新、僵化、教条、办事拖拉”，(37)[美]约瑟夫·斯蒂格里兹：《政府经济学》，曾强、何志雄等译，春秋出版社，1988年，第191页。容易产生低效率的社会动员；刚性的科层组织面对不规则的、复杂的基层社会进行动员，容易产生治理成本剧增的困境；在科层化社会动员体制中，上级政府动员下级政府主要通过层级命令的方式，国家与基层政府产生外在控制和内在自主的硬性张力，在贫困治理中下级政府容易采取选择性社会动员或策略性社会动员，导致上级政令“卡壳”和社会动员“失效”；科层化的社会动员还存在过度化的治理困境，地方政府在行政压力和政治锦标赛结构框架中为了在规定时间内完成规定任务往往采取超常规的、高强度的、高频度的社会动员方式。比如，为了保证乡村建档立卡的质量，仅在建档立卡“回头看”中就动员了超过200万工作人员，工作了8个月；(38)王晓毅：《精准扶贫如何改变乡村治理结构》，《文化纵横》2020年第6期。还有学者认为，在科层组织动员下存在“无思的平庸者”，他们遵循着“不出事”的逻辑和一切行动听指挥的科层组织运行逻辑，(39)穆军全：《工具主义贫困治理的内在张力与反思——国家自主性的视角》，《天津行政学院学报》2020年第4期。僵化地服从组织动员与安排，然后再僵化地对其他组织及贫困户进行社会动员。有针对下乡扶贫人员的调查显示，在回答“积极参与扶贫工作的主要原因”的问题时，回答“绩效考核压力”的占40.6%，回答“职位晋升要求”的占35.2%，回答“工作职责所在”的占20.1%，回答“国家扶贫号召”的仅占4.1%。(40)李松有：《打赢脱贫攻坚战后农村贫困治理的优化与升级——基于嵌入式农村扶贫实践经验及嵌入行为治理的思考》，《西部论坛》2020年第3期。由此可见，在科层化社会动员中，动员客体参与贫困治理更多的是考虑科层化的刚性制度规制，而相对缺乏参与的内在主动性和自发性。

(三)社会动员和社会参与存在一定程度的失衡

当前，中国贫困治理的社会动员力度远大于社会参与程度，两者存在一定程度的失衡，存在着“应然”与“实然”的偏差，呈现出“政府热、社会弱、市场冷”的局面。(41)向德平、刘风：《价值理性与工具理性的统一：社会扶贫主体参与贫困治理的策略》，《江苏社会科学》2018年第1期。贫困治理的核心落脚点是贫困群体的积极参与、广泛参与、深度参与、有效参与并主动脱贫。但有学者指出，“最后一公里”困境是基层治理困境的突出表现，核心是农民有效动员和参与不足的问题，(42)刘建平、陈文琼：《“最后一公里”困境与农民动员——对资源下乡背景下基层治理困境的分析》，《中国行政管理》2016年第2期。这里的农民也包括广大的贫困户。比如，有调查显示，在江苏某地342个贫困户中，领用培训券参加培训班的贫困户比例只占9.45%。(43)劳德祥、黎昌珍：《激发贫困群众脱贫内生动力探析》，《合作经济与科技》2020年第2期。脱贫攻坚冲刺阶段所遭遇的问题，主要是目标贫困户的响应不充分所造成，现实中贫困群体参与不足、响应不充分的表现就是认为扶贫开发是国家的事、出现贫困者坐等政府贫困救助但无心参与扶贫开发的现象、甚至形成“等靠要”的消极思想，结果就会出现“船上的人不努力，岸上的人铆足了劲”的怪现象，(44)谢治菊：《论贫困治理中人的发展——基于人类认知五层级的分析》，《中国行政管理》2018年第10期。从而产生部分贫困户的消极情绪和懒惰情绪，产生“一些地方出现干部作用发挥有余、群众作用发挥不足现象，‘干部干，群众看’‘干部着急，群众不急’”(45)习近平：《在深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上的讲话》，《人民日报》2017年9月1日。的情况，从而形成对贫困群体社会动员的内卷化困境。

四、乡村贫困治理中社会动员的优化路径

(一)社会动员主体的整体性塑造

社会动员主体的整体性塑造致力于建构多元动员主体无缝隙的“耦合治理模式”，“耦合的主体就像一个个齿轮一样紧紧咬合在一起，构成一个有机的运转系统。”(46)陈天祥：《基层治理中的国家与社会：角色、动力与行为》，中山大学出版社，2015年，第78页。耦合治理模式中各主体的社会地位平等、分工明确、优势互补、相辅相成，共同参与社会动员，以解决贫困治理社会动员碎片化等问题，整体性塑造需要建构“社会动员共同体”。共同体的建构至少具备两个要素：思想共识和利益契合。戴维·米勒指出：“共识是指在一定的时代生活，一定的地理环境中的个人所共享的一系列信念、价值观念和规范。”(47)[英]戴维·米勒、[英]韦农·波格丹诺主编：《布莱克维尔政治百科全书》(修订版) ，邓正来译，中国政法大学出版社，2002 年，第106页。思想共识有助于形塑一种公共的、超越个体自我的观念，这种观念恰恰是组织聚合性的黏合剂。同时，要实现政府、企业、社会组织等动员主体的内在利益契合，通过利益共享、求同存异等方式寻求多元动员主体利益的最大公约数，通过合作共赢构建贫困治理的“社会动员共同体”。

整体性塑造需要明确多元社会动员主体权责分工。政府利用其科层化的组织优势和政治合法性权威，加强顶层制度设计、公共政策供给、多元力量的动员，引导社会动员主体形成合力；市场主体利用其在资金、人才、市场、技术等方面的优势，通过技能培训、捐资助贫、投资兴业等动员方式嵌入到贫困村；社会组织基于其灵活性、专业化等特点，做好对贫困户的精准动员和技术动员。

整体性塑造需要构建多元社会动员主体协商机制。贫困治理社会动员主体是多元化的、异质性的，在利益取向、价值取向、行为方式等方面存在大量的不对称现象，构建多元动员主体协商机制以形塑整体性就成为必然选择。有学者提出构建互赖式治理模式，(48)[澳]琳达·维斯、[澳]约翰·M.霍布森：《国家与经济发展——一个比较及历史性的分析》，黄兆辉、廖志强译，吉林出版集团有限责任公司，2009年，第189页。即通过互联网等平台实现上下级政府之间及政府与社会、政府与市场之间的协商对话达成共识，实现多元主体上下互动、左右联动的贫困治理社会动员格局，破解贫困治理社会动员碎片化困境。

(二)社会动员边界的适度性控制

社会动员有其合理边界和运行尺度，如果跨越边界和超出尺度，就容易出现问题。贫困治理社会动员要坚持适度性原则，防止出现动员过度或动员不足现象。

贫困治理社会动员要遵循动员客体的合理意愿。社会组织、市场主体、贫困户等都具有合理意愿，贫困治理社会动员不能以过度行政命令式的、不切实际违反规律的、违背动员客体合理意愿的方式让他们参与贫困治理。比如，在“大跃进”和人民公社运动中，一些地方为了动员群众积极参加，采取“扣帽子”、不分配生产生活物资等激进方式逼迫群众参与，(49)贺治方：《社会动员在国家治理中的功能及其合理边界》，《学术界》2019年第7期。与群众合理意愿背道而驰。贫困治理社会动员要尊重动员客体的合理意愿，积极采用利益引导、情感激发、合乎理性的柔性方式动员社会力量参与贫困治理。

贫困治理社会动员要遵循法治规范。政府主导的社会动员基于其权威，存在着出现扩张性、随意性社会动员的可能性，因此需要法治规范的确立。“一切政体都应订立法制并安排它的经济体系，使执政和属官不能假借公职，营求私利。”(50)[古希腊]亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆，1965年，第269页。通过制定贫困治理社会动员的专门性法规，对贫困治理社会动员的程序、方法、原则、激励和保障等作出明确规定，使社会动员有章法、有依据、有规则，充分保障社会动员主体力量和权力的相对平衡。

贫困治理社会动员要保持适当频率。过于频繁或者过度的社会动员会使个别贫困户产生厌烦心理、等靠要心态，甚至会陷入难以被再动员的困境。有学者指出，“1949-1976年的27年间，全国性的社会运动有70余次(地方性的社会运动不计其数)。”(51)周晓虹：《1951—1958:中国农业集体化的动力——国家与社会关系视野下的社会动员》，《中国研究》2005年第1期。这些运动伴随着频繁的社会动员，使民众疲于应付并影响到正常的生产生活。因此，贫困治理的社会动员通过适当性的频率达到最优的动员效果，不能单纯追求动员效果而随意加大动员频率和扩大动员范围。

(三)社会动员结构的系统性嬗变

社会动员分为两种，一种是政府主导的对社会的动员，即“对社会动员”；另一种是社会自发进行的动员，即“由社会动员”。(52)龙太江：《从“对社会动员”到“由社会动员”——危机管理中的动员问题》，《政治与法律》2005年第2期。前者是依据国家权威，后者是依据社会发育。当前，中国贫困治理的社会动员更多地体现为支配性的、路径强大的“对社会动员”，而“由社会动员”多是零散的、弱小的，两种社会动员模式在结构上不平衡。“由社会动员”就是社会组织、志愿者等主体主动自发地参与动员，由“要我去动员”变为“我要去动员”。“社会中成为动员主体的人越多，说明‘由社会动员’的程度越深，社会动员的效果也越好”。(53)费爱华 ：《新形势下的社会动员模式研究》，《南京社会科学》2009年第8期。

社会动员结构的整体性嬗变就是要实现“政府主导型动员”向“政府引导型动员”过渡，促进“由社会动员”模式的生成建构，至少需要四个要件：一是政府职能的转变。通过政府由“划桨者”向“掌舵者”转变、从全能政府向有限政府转变，为社会力量让渡发展空间，激发其自组织、自动员的活力。二是社会组织自主力量的生长。当前，亟须加快社会组织立法，拓展社会组织发展的自主性成长空间，完善社会组织内部治理框架和治理结构，为社会组织增权赋能。三是贫困户的主体性构建。通过发挥传统儒家文化中的“礼义廉耻”“耻感文化”等的宣传动员，形成以贫穷为耻、以勤劳致富为荣的氛围，激发贫困者以自觉、自主、能动为主要特征的内生参与动力。四是贫困户的再组织化。中国贫困户原子化的不规则社会特征致使社会动员面临一系列困境，正如马克思所讲，“一小块土地，一个农民和一个家庭；旁边是另一小块土地，另一个农民和另一个家庭……就像一袋马铃薯是由袋中的一个个马铃薯汇集而成的那样。”(54)《马克思恩格斯选集》，第1卷，人民出版社，2012年，第762页。因此，需要引导贫困户建立并加入各种合作组织、行业协会和农民合作社，将“农民”从分散的“原子化状态”引导到规范的“组织化状态”。(55)胡振光、向德平：《参与式治理视角下产业扶贫的发展瓶颈及完善路径》，《学习与实践》2014年第4期。