新发展格局下我国区际利益协调机制完善策略研究

2021-11-27袁晨

魅力中国 2021年38期

袁晨

（海军航空大学，山东烟台 264001）

一、当前背景

世界经济发展的同时，面临着即将到来的格局的变化与调整。各地各区域基于历史、文化、思想、开放、位置、政策等原因，区域经济发展不平衡的现象一直都制约着整体经济的协调发展。尤其是在疫情爆发后，我国区域经济发展不平衡与内部分化日益凸显。目前区域经济发展的差异性也发生了变化，即南北差距逐渐拉大，发展失衡愈发明显。根据2020 年我国GDP 数据显示，北京为北方地区唯一位列全国总量前十的城市，且北方经济占比相比2013 年的42.6%下跌了7.4%。

区域经济的差异变化明显，区域内部包括省内差距也存在失衡的问题。2020 年，南方城市深圳的GDP 总量不仅排名上超越总量超过韩国的广东省，而且超过14 个人均GDP 低于全国水平的地级市的总和。

统筹协调区际发展是提升我国总体发展水平的重要动能，完善的区际利益协调机制将整合区域资源，推进区域间的合理竞争与合作共赢，进而缩小发展差距，维持发展平衡，促进我国形成统一开放、公平规范、合理有序的市场，在城市圈与都市圈形成协同发展和共享发展的新格局。

二、完善区际利益协调机制的意义

在新一轮科技革命和产业转型时期，我国在区域协调方面急需解决限制革命进步与产业创新的问题。而解决这一问题的关键是构建完善区际利益协调机制，促进资源、技术、人才等要素在区域范围内的合理流动，加快双循环新发展格局的构建，减小落后地区与发达地区的差距，实现共同富裕，保障我国经济高质量发展，维持区域经济发展均衡。

（一）完善区际利益协调机制是培育发展动能的重要手段

我国是社会主义国家，政府在经济发展中起宏观调控作用，因而各地政府以行政手段为主，强化对生产要素的调控，并渗透到区域的经济发展中，各地政府对地区经济的指导与调控决定着经济发展。经济效益往往是衡量地方政府业绩的重要指标，所以为了完成任务指标，满足自身利益，实施地方保护主义政策成为各地政府的重要手段，但这限制了资源要素的流动、分配与利用，不利于全国市场的统一规范、合理公平。由此可见，实现经济的快速发展主要依靠各地政府之间的调控与合理竞争，区际利益协调机制的完善有利于政府发挥行政职能、经济职能，形成合理的良性竞争与合作的关系，规范和激发各地政府的竞争力、积极性与主动性，协调资源要素的流动，合理分配资源，从而充分提升经济高质量发展动能，实现区域经济可持续发展。

（二）完善区际利益协调机制是构建双循环格局的重要前提

构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局是“十四五”时期和未来更长时期中国经济发展战略调整做出的重大战略部署。这一目标的实现需要我国区域经济和市场发展的整体推进，在全国范围内形成有效需求。因而，需要综合考虑我影响我国经济发展的因素。一是区域协调发展在不同空间的协作发展，可以加强区域间的分工合作，提升要素在区域间的流动效率与利用效率，形成统一规范的市场秩序，约束不合理的经济行为，包括恶性竞争、原料争夺等，提高商品在生产、分配、流通、消费的环节中的流畅度，减少不必要的成本，使内需潜力得到释放。二是提升数量庞大的中低收入群体的收入水平，可以解决我国人口当前面临的基数大，人均收入水平低的问题，稳定国内需求。但市场经济中形成的“富者更富、穷者更穷”的局面，是区际发展差距和收入差距更大的因素之一。区际利益协调机制的完善，可以缓解这一现象，让经济在公平的环境中，释放内需潜力，推动双循环发展格局的构建。

（三）完善区际利益协调机制是实现共同富裕的重要保障

实现共同富裕将是我国未来一段时期的主要目标与任务，以通过减小贫富差距或者是两极化，实现公平正义。在影响我国经济发展的因素中，地理位置是其中一个影响因素。优越的地理位置具有空间集聚效应的优势，是推动经济增长的重要因素之一。由于缺乏区际利益协调机制，正外部性的资源型城市、生态保护重点地区以及农业生产主导区等发展相对滞后的地区，在全国资源供应、生态保护和农业保障方面具有举足轻重的作用，但并没有获得与所承担的责任相匹配的收益，甚至陷入了与发达地区差距日益拉大的窘境。发达地区优质生产要素集聚，欠发达地区却是相反的情况，导致要素资源无法正常流动和合理配置，影响社会公平和稳定。通过完善区际利益协调机制，不仅能够解决落后地区自身付出与收益不匹配的问题，而且能够促进资源要素的合理流动与配置，为落后地区或欠发达地区提供转型发展所需要的要素条件，从而实现共同富裕。

三、当前区际利益协调机制的主要特征

就我国当前各区域发展实际情况而言，我国区际利益协调机制尚未完善，缺乏系统性和规范性，无法满足区域经济发展的需要，主要表现为“三多三少”。

（一）中央方面表现为过多的表层区域规划和匮乏的里层规范和保障

自2008 年国际金融危机爆发，我国区域发展战略呈现由单极驱动转向多极增长的发展趋势，开发和建设目标成为调动地方政府积极性与主动性的动力，在地区间开展良性竞争成为中央政府推动区际利益协调的主要手段，并出台区际联合协作的相关规划，加强区际、省际之间的联系与合作。但这些规划尚未有明确的具体规范和相应保障，编制、审批和内容要求上相关的法律法规缺乏，落实与实施效果评估和反馈上制度保障的空白，直接影响了区域规划编制与实施在主体、内容、方法、路径、程序、效力、法律责任等方面缺乏法律授权。且存在各部门职责分工不明，缺乏相互配合、衔接的工作机制，导致规划不明、矛盾叠加，由中央主导的跨区域规划或战略在协调区际利益方面并没有发挥出应有的作用。

（二）地方政府方面表现在有过多的行政协议，忽略了市场和社会组织的作用

当前区域合作主要以相邻地方政府签订的行政协议为区际利益协调的主要方式，涵盖能源、教育、就业、农业、贸易等多个领域。“行政协议”的相关条款并未在我国宪法中有所体现，所以这种协议方式的区际利益协调是政府自上而下实行、依靠行政手段推行的政策协调。政策协调有两个特点：一是地方政府是协议签订的参与主体和主要决策者，企业、个人等主体缺少知情权和参与渠道，市场力量和非政府组织无法发挥区际利益协调的作用，这是因为相关的规划、协议、政策等在政府行政系统内部完成，这也是地方政府协调机制多形式化的原因。二是自身利益是以政府主导的区际利益协调首要考虑的因素，利益成为是否能够积极参与事项的关键因素，导致生产要素无法在区际范围内合理流动和配置，区际利益协调缺乏科学性、有效性和持续性。

（三）在决策方面主要分为宏观决策和微观执行层面

区际利益协调，顾名思义，具有跨区域、跨部门、跨职能、多元化的特征。除了在宏观调控上通过政府力量制定区域规划和行政协议利用行政手段推动区际利益协调外，还需要在微观层面上通过专业组织和管理机构具体负责相关协议规划的协调与处理。就当前我国区际利益的实际情况，我国已有相应的跨区域组织管理机构。但由于我国在协调组织制度方面缺少经验性、专业性和统一性，专门性、规范性、统一性的区域协调机构尚未形成，且缺少相关的法律法规保障该机构或组织的权威性、效力性、磋商或协调利益的保障或能力，导致我国相关机构组织跟不上区域经济发展的步伐。

四、完善我国区际利益协调机制的思考

（一）明晰协调主体的差异化利益诉求

由于区际利益协调机制运行过程中，涉及主体、利益关系较为繁杂，包括政府（中央政府和地方政府）、企业、居民以及非政府组织，具有不同的立场与诉求的多元化、差异性。因而在运行过程中，要明确主体、梳理利益关系，综合考虑各方实际诉求，在保证满足各方诉求、不损害各方利益的基础上，协调好几方主体之间的相互关系，是推动预计利益协调机制发挥作用的重要前提，才能合理调动、配置人才、土地、资金等生产要素在各区际间的流动、共享。

（二）需要辅助一定的协调手段

区际利益协调机制不具备市场的自发性，需要根据政策的实施力度、目标、内容诉求等，辅助一定的行政手段、经济手段、法律手段，充分发挥好政府与市场的作用。而这三个辅助手段具有不同的特征：行政手段主要以命令、政策、措施等协调，形式简洁，但稳定性和自发性较弱，经济手段主要以经济政策和计划来协调经济活动，持续性好但见效慢，法律性手段由于基于法律法规，具有较强的强制性、持续性和稳定性。而通过协议、规划等由政府实施的行政手段是当前我国主要的协调手段，缺少法律规范和制度保障，也使得区际利益协调关系缺少全面性、系统性、规范性、强制性、效力性等。因而，在实施过程中，要因地制宜，根据不同情况辅助不同手段或不同手段的参与度。但法律是一切活动规范的前提和基础，所以应该充分利用好法律手段，融入区际利益协调机制，保障实施的稳定性、系统性、规范性、公平公正性、共赢开放性，为区际利益协调机制的实施提供坚实保障。

（三）规范协调内容

区际利益协调主要是对利益表达与诉求机制、利益分享与补偿机制、利益协商与协议机制、利益监督与解决机制以及利益评估与反馈机制等一系列闭环化程序进行详细明确划分与分解，能够使利益协调在实施过程中“出师有名”，让过程具有规范性、有效性及持续性。因而，需要在完善，完善利益表达与诉求机制中尊重各方主体的利益需求，为涉及主体提供公平公正、表达诉求的机会；在完善利益协商与协议机制中，保障各方主体的话语权和协议的有效性，根据不同的利益诉求点进行沟通，最终达成一定共识，共同推动机制的实施；在完善利益分享与补偿机制中，设计相关的制度保障区际间的利益与补偿的合理分配，减少因利益与补偿引起的矛盾；在完善利益监督与解决机制中，保障实施效果与实际结果的客观性、公平性；在完善利益评估与反馈机制中，针对实施过程中遇到的问题，及时进行科学分析、总结与调整，为下一步行动计划做好铺垫。