京津冀生态环境有奖举报制度的“悬丝诊脉”

张 波，王明菊

（河北地质大学 法政学院，河北 石家庄 050000）

一、生态环境有奖举报制度：性质探析

我国的生态环境有奖举报制度是“土生土长”、地地道道的“中国制度”。本土法律体系的滋养使得该制度更“别具一格”。

对生态环境有奖举报制度的概念考究，首先要明晰该制度的法律性质。法律性质的明晰是法律概念运行的内在含蕴。生态环境有奖举报行为是一种新型行政执法行为——政府悬赏行为。针对该行为的法律性质，学界有着不同的声音，主要表现为“行政奖励说”“行政合同说”以及“行政承诺（允诺）说”[1]（81）。“行政奖励说”在实施手段方面（即有偿奖励）与政府悬赏行为相同，但该观点忽视了两者实施的依据：行政奖励以行政法律规范为索引，表现为具体的法定职权与义务[2]（278）；而政府悬赏行为则以各地政策条文为索引，并未涉及到专门的行政法律规范。此外，就“行政合同说”而言，合同的成立与生效涉及到要约、承诺以及双方合意等程序，是平等民事主体之间的法律行为[3]（169）。但政府悬赏行为的成立并生效仅需政府主体为自身所设的单一义务这一要件，无需双方主体之间的合意达成。

相较于“行政奖励说”与“行政合同说”，“行政承诺（允诺）说”更符合政府悬赏行为的本质。国内对于行政承诺（允诺）的理论研究成果丰硕，主要集中在行政承诺（允诺）及其可诉性[4]（58）、行政承诺（允诺）案件的性质及其审理对象[5]（47）等方面。结合生态环境的特殊性，行政承诺（允诺）应指国家生态环境机关为实现保护环境、维护生态的职责目标所采取的为自身设定一定法律义务的行政行为。首先，行政承诺（允诺）是单方行政行为且具有非强制性特点，与行政惩罚等双方且强制性行政行为相异。行政承诺（允诺）法律关系中的行政相对人享有较大的自由选择权，不再负有强制履行某种法律义务。其次，行政承诺（允诺）是行政机关在履行职责之时，为更好地依法行政所作出的不属于行政法律规范内的法定行政行为，旨在通过公民这一辅助主体实现保护环境、维护生态的目标。最后，行政机关作出的行政承诺（允诺）行为，能够较多地行使自由裁量权，灵活多变，能够满足公民的权利的“双向保护”愿景。

综上，基于政府悬赏行为的法律性质，我国的生态环境有奖举报制度应指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话等传统通讯形式以及微信、微博、QQ等新媒体形式，针对生态环境领域内所发现的破坏生态、污染环境的行为，按照法定举报程序，依法向根据法律规定负有生态环境保护义务的国家机关（如各级政府、环境保护主管部门等）进行举报，请求国家机关依法对造成该行为的违法实施者予以处罚，并且国家机关在根据举报线索依法查实后，对环境执法工作有贡献的线索提供者给予奖励。

二、生态环境违法行为举报制度：法律索引与实施概况

（一）法律索引

京津冀三地生态环境有奖举报制度的法律依据主要为三个等级，分别是《宪法》与《环境保护法》、国家环境政策与规划以及京津冀生态环境治理政府规划与纲要。

1.根本法与基本法索引。《中华人民共和国宪法》就公众依法参与生态环境执法工作明确了参与权、监督权等权利，从而为生态环境举报制度的确立提供了根本法“土壤”。新《中华人民共和国环境保护法》增设的“信息公开与公众参与”章节，为公民参与环境执法工作明晰了具体流程，为生态环境举报制度提供了基本法依据。

2.国家相关政策及总体规划索引。2007年《国务院关于印发国家环境保护“十一五”规划的通知》颁布，此后又相继颁布《国务院关于印发国家环境保护“十二五”规划的通知》以及《国务院关于印发“十三五”生态环境保护规划的通知》。三大规划中均强调要“扩大公众参与权、拓宽和畅通公民环境举报的渠道”。2010年《环境举报热线工作管理办法》中就环境举报相关原则以及程序等作出了初步的规定。2011年《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》要求强化环境执法监管，建立健全环境保护举报制度。2014年《国务院办公厅关于加强环境监管执法的通知》中强调：“明确各方职责任务、营造良好执法环境”，“限期办理公众环境举报问题”。2015年《中共中央 国务院关于加快推进生态文明建设的意见》中强调“生态文明建设关系人民福祉”，“加快形成推进生态文明建设的良好风尚”，“健全举报和公众监督等制度、构建全民参与的社会行动体系”。同年7月，《环境保护公众参与办法》的颁布，为公众环境举报行为提出了程序要求。2018年，《中共中央国务院关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》中就改革完善生态环境治理体系提出要“完善公众监督、举报反馈机制，保护举报人的合法权益，鼓励设立有奖举报基金”。2019年《中共中央办公厅 国务院办公厅印发〈中央生态环境保护督察工作规定〉》中就中央生态环境保护督察进驻要求“受理人民群众生态环境保护方面的信访举报”。同年9月，《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见（国发〔2019〕18号）》中要求积极发挥社会监督功能，“建立吹哨人、内部举报人等制度”。同年10月，生态环境部发布关于公开征求《生态环境举报热线（“12369”）工作管理办法（征求意见稿）》意见的通知。2020年《中共中央办公厅国务院办公厅印发〈关于构建现代环境治理体系的指导意见〉》中强调“坚持多方共治”，“健全环境治理全民行动体系”，“强化社会监督，完善公众监督和举报反馈机制”。同年4月，生态环境部发布《关于实施生态环境违法行为举报奖励制度的指导意见》，从“总体要求”“完善举报奖励制度设计”以及“强化组织保障和贯彻实施”三部分对各省市的生态环境举报制度作出了指导，并要求建立相应的保障机制促进该制度的落实。

3.京津冀法律规范索引。除了国家层面的相关政策文件，京津冀三地的生态环境协同治理也相继发布了诸多政策文件。2015年5月，中共中央、国务院印发实施《京津冀协同发展规划纲要》，纲要指出以交通、环保、产业升级作为京津冀三地重点突破领域。同年12月，国家发改委发布《京津冀协同发展生态环境保护规划》，对京津冀三地的生态环境保护工作作出了总体指导。与此同时，在国家相关政策的支持下，京津冀近几年在环境保护工作方面取得了初步突破。2020年5月1日起开始实施的《北京市机动车和非道路移动机械排放污染防治条例》正式在法律层面拉开了京津冀三地协同治理环境的序幕。

综上，借鉴机动车污染排放的协同治理，有必要对京津冀三地的生态环境有奖举报制度也进行协同立法及执法，共同治理三地突出的环境问题，以实现三地环保事业共同进步。

（二）实施概况

生态环境领域内的举报制度或环境信访制度的确立，更多地是考量到行政机关的新型动态执法方式对于生态环境的保护以及实现公民权利的“双向保护”——保障举报者的环境知情权、参与权与监督权和被举报者的合法权益[6]（18）。京津冀三地生态环境举报制度在实践中取得了良好的效果，充分发挥出了该制度优势所在。

生态环境部日前公布2019年度全国“12369”环保举报情况[7]，从公布的举报情况中，全国数量较去年而言呈下降趋势，并且举报数量与人口分布成正相关比例，其中南京市位于地级市举报数量榜首；就“蓝天、碧水、净土、固废”而言，大气举报占比处于下降趋势，固废举报占比处于上升趋势，这也贴合了我国近几年所开展的“蓝天保卫战”以及积极治理固体废物的国家行动。与此同时，《2019年北京市生态环境状况公报》显示，2019年度，北京市生态环境局对生态环境违法行为进行举报且经查证属实的288人进行了奖励[8]。此外，2019年，河北省生态环境厅经过审核，对符合奖励条件的20多件环境违法线索发放奖励资金达19万元。截至2020年1月3日，天津市环境保护举报达一万件左右，且举报类型以餐饮、施工扬尘、固体废物等污染源为主。

三、京津冀生态环境有奖举报制度：制度“把脉”与“对症下药”

（一）制度“把脉”

就生态环境有奖举报制度立法方面，京津冀三地分别出台了相关法律文件。2016年6月12日，天津市环保局印发实施《天津市环境违法行为有奖举报暂行办法》；2018年6月1日，河北省环境保护厅印发实施《河北省环境保护厅环境污染举报奖励办法》；2019年9月25日，北京市生态环境局印发实施《北京市生态环境局对举报生态环境违法行为实行奖励有关规定》（以上三种法律文件合称《京津冀生态环境有奖举报规定》）。《京津冀生态环境有奖举报规定》在实施过程中存在诸多困境，须予以“制度把脉”。

1.立法目的部分内容缺失。就立法目的而言，《京津冀生态环境有奖举报规定》大多采用“两说”标准——保障公民对生态环境工作的参与权、监督权以及严惩生态环境违法行为。作为新型执法方式的生态环境有奖举报行为，其法律性质强调行政主体与行政相对人之间的互动关系，而现有的“两说”标准则缺失这一目标效果，即既要保障公民合法且健康的环境权益，又要加强环境保护主管部门依法履行维护生态环境的职责，从而形成多方合力的局面。生态文明的入宪亟须在美丽中国的建设事业中得到回应[9]（12），因而《京津冀生态环境有奖举报规定》立法目的的缺失会导致京津冀三地生态环境保护事业进程缓慢。

2.举报范围及方式未考虑社会因素。首先，就举报范围而言，《京津冀生态环境有奖举报规定》均以本行政区域为中心，且以主要污染物（大气、水、土壤等）为主。区域中心主义未能将因本地污染源的扩散而导致的跨区域性环境污染包含在内，并且针对污染源而言，京津冀三地的污染物种类较多，立法不应采取闭合式例举，而应采取类型化列举辅之开放式兜底模式。其次，就举报方式而言，《京津冀生态环境有奖举报规定》均采取传统举报方式为主（如电话、书信、官网等），新型举报方式为辅（如微信、微博等新媒体形式）。传统举报方式中纷繁复杂的流程，会降低公众举报的积极性。尽管严苛的法定举报程序是为了预防恶意举报情形的发生，但针对恶意举报情形，被举报者可采取违法举报申诉等程序以及事后对举报者进行侵权追责的方式来维护自身的合法权益。最后，为验证举报线索的真实性、事后追溯性以及依法打击恶意举报带来的公民、企业合法权益的受损情况，《京津冀生态环境有奖举报规定》均要求实名举报，准确填写个人信息。诚然，这一举措的确能达到预防事前恶意举报的目的，但此举也会导致举报人个人隐私信息的泄露，甚至有可能会出现“杀敌一千自损八百”的局面，继而使得举报者面临人身安全、财产安全的威胁。

3.奖励模式较为分散、未成体系化。一方面，就奖励内容而言，主要包含奖励标准、奖励类型、奖励领取方式以及举报人信息保护等。标准的确定是为了更好地执法。《京津冀生态环境有奖举报规定》对于有奖举报的奖励标准各不相同，如北京以举报线索的难易程度为主要奖励标准，而河北的奖励标准既包括举报线索的难易程度又包括举报行为对环境执法工作所产生的贡献程度。奖励标准的相异会导致公众有选择进行生态违法情形举报，而这完全背离了生态环境有奖举报制度设计的初衷。另一方面，就奖励类型及领取方式而言，《京津冀生态环境有奖举报规定》以金钱奖励为主且以现场领取为主要模式。现实情境下，社会大众对于举报行为持褒贬不一的“声音”。根据2019年度全国“12369”环保举报数据，40%左右的举报者放弃领取资格或要求其他奖励方式。到场领取的奖励模式无法“安抚”举报者“安全性”的内心需求，因而需要对奖励类型和领取方式予以革新。

（二）“对症下药”

打破京津冀三地以行政区域为中心而建立的有奖举报制度壁垒，探索京津冀三地协同治理生态环境污染破坏的新方式，及时出台京津冀三地生态环境治理立法与执法文件，这既是加快美丽中国建设、推进国家治理能力现代化的需要，同时也是京津冀生态环境治理协同发展，环境事业“更上一层楼”的现实要求。为此，在借鉴机动车协同污染立法治理模式的基础上，从《关于实施生态环境违法行为举报奖励制度的指导意见》中所规定的各项制度设计入手，对京津冀三地生态有奖举报制度进行“对症下药”，主要包括整合立法目的、类型化举报范围及方式、体系化建构奖励模式以及健全制度运行保障体系。

1.扩充立法目的、整合环境权益与权利。首先，扩充《京津冀生态环境有奖举报规定》中“两说”标准，增加保障公民的合法环境权益以及加强行政机关环境行政执法这两项内容。无论是上位法的实施依据，还是《京津冀生态环境有奖举报规定》中相关内容的参照，公民依法享有的环境权益始终是生态环境治理过程中不容置喙的核心要素。尽管我国宪法尚未明确公民依法享有环境权，也未将该权利予以入宪，但现行环境保护法律体系中均对环境权的相关内容有所涉及。因而，在以人为本的环境治理体系下，公民的环境权益不可缺失。其次，国务院一直在强调加强和规范事中事后监管，综合运用多种执法方式以实现生态保护的目标。在法经济学领域，相较于环保部门的公共执法，生态环境有奖举报制度被视为是私人执法方式的一种。公共执法与私人执法各有弊端，然而两者之间的互动可以作为解读法律制度的视角[10]（104），并且学界有诸多学者主张环境法中应重视私人执法的成效对环境执法工作的促进作用[11]（63）。生态环境有奖举报制度能够充分发挥信息优势，防止“信息诈骗”，并且举报人在面对高额的激励时能够达到“信息及时获取、效果最快实现”的效果。

2.举报范围类型化、举报方式多元化[12]（30）。首先，现行各省市以及《关于实施生态环境违法行为举报奖励制度的指导意见》中均提倡生态环境有奖举报范围采取以本行政区域为中心的模式，但是在考虑到因污染源的扩散而导致的跨区域性环境污染情形下，应逐步在地缘衔接密切以及污染源扩散规律化的区域打破行政区域中心壁垒。京津冀三地作为一体化建设的范例，可逐步在河北省保定市等区域探索该模式的成效。其次，举报类型的设置应凸显行政区域色彩化以及污染源扩散规律化。京津冀三地污染举报范围的类型划分应以三地共有环境问题为主，各自行政区域内特有环境问题为辅。如大气污染是三地环境问题中的“通病”，而固体废物污染则是河北省特有的环境问题。最后，举报渠道是否合理以及畅通，是生态环境违法信息及时获取的重要步骤。各省市规定公民在发现生态环境违法行为时，要及时拨打“12369”环保热线进行举报，但非面对面式的交流会导致信息劣势情形。新型通讯媒体的运用，如微信平台、新浪微博等，可以及时将生态环境违法信息进行“固化”成某种数据形式，并且因新媒体具有快速传播的优势，对其有效运用可以及时将污染者的违法行为“曝光”“无藏身之地”。

3.奖励体系注重现实社会效果、设置多元奖励类型[13]（29）。首先，打破原有单一的奖励标准，整合多种环境影响因素设置奖励标准等级制，如污染源对本行政区域及跨区域生态环境影响的严重程度、违法行为发现的难易程度与产生的社会影响、公民环境权益的受损程度以及环境执法的难易程度等。对于污染严重程度大、违法发现难、环境执法力度高的举报线索，将其归类于奖励标准的较高等级。其次，奖励方式多元化，物质奖励与精神奖励并施。物质奖励方面，除设置高额的奖金之外，还可引入消费券等形式；精神奖励方面可采取颁发荣誉证书、形象大使等形式。最后，在多元奖励类型的设置下，针对不同类型的奖励采取不同形式的领取方式。比如物质奖励方面，减少奖励资金的现场领取方式，增加银行转账、电子支付等非现场领取方式；精神奖励方面，可以采取微信颁发“啄木鸟”电子奖章等形式。

4.健全制度运行保障体系。有奖举报全链条保障体系包括信息公开与宣传培训制度、环境保护部门内部工作管理制度、财政资金储备制度以及诉讼衔接制度等[14]（182）。首先，无论生态环境有奖举报制度设计多么完善精细，若未能及时让制度“落地扎根”，则公众无法通过该制度保障自身权益以及无法与执法部门建立互动关系。生态环境执法机关除了日常执法工作带来的普法效应，还可借鉴垃圾分类监督员制度，创设生态环境有奖举报指导员制度，加强信息公开力度。其次，环境保护部门在接收到举报线索之后，应及时“固化”举报线索，分析研判；其中就举报线索中的疑难问题，应及时咨询相应的法律专家，提高线索落实的效率。再次，省市级生态环境部门应保障奖励资金的充足性，扩大资金的来源渠道。除国家财政支持外，引进社会募集与捐款方式，增强全民参与力度。另外，实名举报与匿名举报并用，建立匿名举报与实名举报转向机制。在匿名举报人申请物质奖励或精神奖励时，奖励机关可要求其将个人身份信息予以认证，从而实现匿名举报向实名举报的透明化流转。最后，针对污染程度严重，社会影响大、公众权益严重受损的情形，执法部门应及时将举报线索引入到环境公益诉讼之中。通过执法部门与公益诉讼部门的线索移送平台，公益诉讼人可及时提起环境公益诉讼，对污染者进行法律追责。

四、结语

应当承认，中国的环境保护事业进程是缓慢但又富有成效的。20世纪80年代轰轰烈烈展开进程的环保事业，在新时代下需要最严格的制度最严密的法治予以辅助。现如今，生态环境有奖举报制度在各省市仍处于试点状态，区域的差异性以及污染源的扩散性等因素都或多或少地阻碍该制度的进一步推行。京津冀三地依托特有的地缘优势和一体化建设，应积极探索三地生态环境有奖举报制度协同立法与执法。