福建省社区居家养老服务发展存在问题及对策——以福州市社区居家养老服务中心为例

刘 聃

( 福建医科大学 人事处， 福建 福州 350007)

随着我国人口老龄化速度加快， 社区居家养老服务模式日益受到政府、 学界的推崇， 针对社区居家养老的需求及必要性， 大多数学者持肯定态度， 提出并论证了一系列居家养老服务模式。柏萍等提出社区居家养老是基于传统家庭养老功能的弱化和机构养老的缺陷而作出的必然选择[1]。 在此基础上， 由于我国人口老龄化速度加快， “四二一” 家庭承受着养老带来的巨大压力， 李自娇等认为社区居家养老模式能够减轻社会和子女的负担， 还能满足老年人的各种需求[2]。 2020 年7 月福建省卫健委等七部门印发的 《关于印发福建省建立完善老年健康服务体系实施方案》 (闽卫老龄〔2020〕58 号) 中也提出， 要建立完善以机构为支撑、 社区为依托、 居家为基础的老年护理网络。

根据第七次全口人口普查数据显示， 截至2020年11 月， 福建省65 周岁及以上老年人口461 万，占常住总人口的11.1%； 福州市65 岁及以上人口92.65 万人， 占常住总人口的11.72%， 预计到2030年， 福州市老年人口占比将超过20%[3]。 老年人口增加， 失能老人和 “空巢” 老人的数量也呈现逐年递增的趋势， 老人的健康生活无法得到保障， 因此， 构建合理完善的社区居家养老服务体系， 能够一定程度上减缓老年失能群体给自己家庭带来的经济压力和负担， 保障老年人的健康生活， 有效应对人口老龄化， 同时带动与养老服务相关产业的发展， 促进经济发展。

一、 社区居家养老的概念

穆光宗等提出社区居家养老服务是在国家法律法规的保障之下， 在社区养老服务基础之上的形式， 为居家养老结合家庭养老和社会养老的一种养老体系[4]。 杨宗传认为居家养老并不是将老年人集中起来住进养老机构， 而是让老年人自己居住在家， 是一种分散形式[5]。 依据目前的相关研究， 对于社区居家养老， 大多数学者进行了如下界定。 他们认为， 社区居家养老是让老年人住在家里， 由社区为老年人提供相应的社会化服务和日常生活服务， 以此弥补家庭养老功能的短板。 这是一种新型养老模式， 把社会养老和家庭养老有机结合起来。 居家养老为老年人提供了相对优质的养老服务， 能在物质和精神层面为老年人提供较好的照顾。

二、 福建省社区居家养老服务现状

2016 年， 福建省人民政府先后下发了《福建省人民政府办公厅关于印发 “十三五” 社区居家养老服务补短板实施方案》(闽政办〔2016〕125号)、 《福建省人民政府办公厅关于加快推进城乡社区居家养老专业化服务的通知》(闽政办〔2016〕126 号) 等相关政策文件。 根据文件要求， 至2020 年， 90%以上城镇社区应配备符合标准的养老服务设施， 60%以上的农村社区应配备日间照料中心、 社区居家养老服务中心(以下简称社养中心)、 农村幸福院等养老服务设施。为了能够更好地监管福建省社区居家养老服务照料中心的资质， 2017 年3 月， 福建省民政厅印发了 《福建省社区居家养老服务照料中心星级评定暂行办法》(闽民福〔2017〕66 号)， 以促进福建省社区居家养老体系的规范化建设。 根据相关数据显示， 截至2020 年， 福建省已建成600多家社养中心， 接下来计划探索发展全龄化社区居家养老[6]。

福建省自2009 年起开展社养中心建设试点工作。 截至2018 年 2 月， 福州市有各级各类养老机构157 家(含在建、 筹建项目)， 共建设城乡社养中心438 个， 社区居家养老服务照料中心37 个， 有各类养老床位数 35 602 张， 千名老年人拥有养老床位数32.66 张[7]。 福州市社养中心主要采取公建民营的模式， 即通过招标的方式来选择社会组织或服务团体， 由他们运营或管理政府建设的社养中心。 目前， 福州市的社养中心主要分为医疗型、 照料型、 智慧养老型。

1. 医疗型

即通过公建民营的方式， 吸引社会医疗服务组织机构对接社养中心， 从而为社养中心的老年人提供内部或上门的医疗服务。 以福州市仓山区金洲社养中心为例， 该中心由福建生物工程职业技术学院大学生创业团队所创立的上古健康服务有限公司管理经营， 原先金州社养中心由只提供娱乐服务， 现在能够向社区的老年人提供较为完善的医疗保健服务。 由于社区免费提供场地并给予经费补贴， 因此， 上古健康服务有限公司为从社区中筛选出的12 名老人提供免费的上门医疗保健服务， 中心内的医疗保健服务也只收取抵偿费用， 一定程度上为社区老年人的健康服务提供了保障[8]。

2. 照料型

社养中心提供老年人的日间照料或日间托管服务， 其服务内容包含老年人的膳食供应、 生活照料、 保健康复等。 以福州市鼓楼军门社养中心为例， 该中心建筑面积2 000 m2， 由福龄金太阳健康养老股份有限公司负责运营， 为老年人提供了完善的照料服务。 一方面， 老年人在日间能够得到专业人员的照料， 这不仅提高了老年人的生活质量， 也能避免老年人独自居家突发意外无人救援的情况； 另一方面， 托管养老服务既能在一定程度上减轻家庭的看护压力和经济压力， 又能满足我国老年人居家养老的愿望， 让老年人乐享晚年生活[8]。

3. 智慧养老型

即中心采用了医养融合智慧养老云平台的模式， 在智慧养老平台的基础上， 打通市民、 专业服务队伍、 政府机构养老三大端口， 很大程度上实现了养老资源共享。 以福州市晋安区城乡社养中心为例， 晋安区为落实省政府关于社区居家养老服务补短板要求， 给特定的七类老年人购买了专业化的服务配套项目， 包括智慧养老平台基础信息服务和实体援助服务， 并向他们免费发放具有紧急救援功能的手机。 老年人在发生紧急状况时， 可通过手机发出求救信号， 中心在接到求助信号后， 通过智慧平台能够快速派遣助工作人员上门服务[9]， 老年人独自居家时的生命健康安全也得到了保障。 但该类型社养中心在福州市较少， 仍在试行阶段。

三、 福建省社区居家养老服务发展存在问题

1. 服务宣传不到位， 地理位置不合理

福建省从2009 年起开始建设社养中心， 省政府和省民政厅相继出台了一系列政策以协助推进社养中心建设。 但总体上， 福建社区居家养老服务在推广的过程中存在宣传不到位的问题。 以福州市仓山区阳光新村为例， 阳光新村的居民大多数是福建师范大学的退休教职工及其家属， 老年人占比极大， 空巢老人很多。 但从小区内的多数老年人不了解社养中心。 从地理位置上来看，附近并无社养中心， 原有的600 m 开外的社养中心近期也未见营业。 阳光新村并不是个案， 从百度地图上看， 福州市的社养中心覆盖不全面， 不能够很好地满足周边社区的需求。 在宣传方面，社养中心没有充分利用网络媒体和传统媒体， 宣传力度不大。

2. 服务机构资金来源单一、 服务内容缺乏多样性

开展社区居家养老服务需要大量的资金， 我国大部分省市在开展社区居家养老服务过程中都面临着资金来源单一的问题。 福建省政府采取政府购买居家养老服务的方式和省级财政 “以奖代补” 的方式， 对在2016 年底前完成养老专业化服务组织落地的县(市、 区)政府， 予以分档奖励。 这就解决了各地政府财政能力有限不能够很好地为社区居家养老服务提供资金的问题。 此外， 社区居家养老服务的内容缺乏多样性， 以福州市社养中心为例， 大多数社养中心所提供的服务内容单一， 综合性不强， 主要也是受到资金来源的制约。 如果不能引进金融投资机构与社养中心对接合作以保障社养中心资金来源， 那么社养中心就很难发展成为综合性的社养中心。

3. 服务专业水平有待提高、 缺少精神方面的服务

根据2016 年出台的 《福建省人民政府办公厅关于印发 “十三五” 社区居家养老服务补短板实施方案》， 到2020 年， 原则上每个社区对接1 个养老专业化服务组织。 福州市部分社养中心采取公建民营的方式， 引进养老服务机构对中心进行运营管理。 但我国的养老服务机构普遍存在着专业护理人员少、 护理水平良莠不齐、 专业水平低等问题。 此外， 根据我国学者的研究分析，我国老年人对精神慰藉的需求较高[10]， 但是福建省社养中心提供的服务多为生活护理、 娱乐活动、 家政服务等方面， 缺少精神方面的服务， 不利于老年人在社养中心的身心健康。

四、 解决福建省社区居家养老服务问题的对策及建议

1. 加强政府监督管理、 完善相关法律法规

由于我国的社区居家养老服务发展还处在探索阶段， 对社区居家养老服务的评估监督体系和相关法律法规都很不完善， 福建省目前还没有完善且可行的评估监督体系和针对性的法律法规。从 《福建省社区居家养老服务承接机构服务质量评估试行办法》(闽民福〔2017〕72 号)中的社区居家养老服务信息平台服务质量评估表来看，福建省目前只停留在通过考察机构的方式来考量承接机构的服务质量， 主要从平台建设、 服务队伍、 制度建设和服务成效四个方面进行考察， 没有对接受服务的老年人进行访问和调查， 容易导致考察评估结果不够客观。 《福建省社区居家养老服务照料中心星级评定暂行办法》(闽民福〔2017〕66 号)也同样存在这个问题， 没有老年人对社养中心服务满意度等方面的考察。

此外， 福建省于2017 年3 月1 日施行 《福建省老年人权益保障条例》， 其中第四十三、 四十四、 四十五条是关于推行社区居家养老服务和保障服务的， 但条例的内容较为笼统没有提出具体的措施。 政府部门应该建立健全相关的法律法规， 以制度保障社养中心发展， 保障老年人的权益， 把提高老年人的生活质量落到实处。

2. 培养专业化服务队伍、 扩大服务队伍规模

我国已经步入老龄化社会， 随着老龄化的加剧， 社会养老机构也越来越多， 但这些机构缺乏专业护理人员、 护理专业水平低。 一方面， 商人重利， 部分社会养老机构为了获得更多的利润，不断压缩人力成本， 雇佣非专业护理人员， 从而导致护理人员队伍服务水平低下； 另一方面， 我国早前不重视护理专业人员队伍建设， 导致目前专业护理人员数量少。

根据 《福建省人民政府办公厅关于加快推进城乡社区居家养老专业化服务的通知》 (闽政办〔2016〕126 号)、 福建省民政厅 《推进城乡社区居家养老专业化服务组织落地实施方案》 (闽民福〔2016〕199 号)， 福建省已经逐步开展社区居家养老服务队伍建设， 扩大服务队伍的规模，提高社区居家养老服务机构的专业化水平， 以保障老年人能够在社区居家养老服务中得到专业的服务。 根据福州市的具体情况， 可以采取以下措施加以落实: 通过提高待遇吸引高素质、 高学历的专业人才加入社区养老服务队伍， 通过定期组织举办专业培训来提高服务队伍的专业素质、 服务意识和服务水平； 加强心理服务培训， 以满足老年人的精神服务需求； 依托福建医科大学、 福建中医药大学等医学类高校， 开设相关专业， 培养更多专业的服务人才； “两医” 高校卫生管理专业可联合福州大学、 福建师范大学的公共管理专业联合培养日常运营管理人员， 以提高服务队伍的专业水平。

3. 拓宽资金来源渠道、 引入社会服务机构

目前， 福建省社区居家养老服务的资金主要来自政府财政拨款， 渠道较为单一， 对社区居家养老服务的发展保障不力。 以福州市的社养中心为例， 部分社养中心采用公建民营的模式， 政府通过购买社会养老服务机构的服务维持社养中心运营， 同时为这些服务机构免费提供场地。 还有一部分自主运营的社养中心， 由于缺乏专业化的服务团队， 不能有效地提供社区居家养老服务。自主运营的社养中心缺少社会资金的支持， 依赖财政拨款， 政府负担沉重。 可以借鉴西方国家较为成熟的经验做法， 政府通过减免税收等政策吸引民间组织参与社区居家养老服务， 也可以通过慈善捐赠、 社会救助等渠道招募资金， 以保障社区居家养老服务的可持续运行， 促进社区居家养老服务市场繁荣发展。