区域水权交易中的纠纷特征及其防范机制

吴凤平，陈向南，沈俊源，朱 敏

(河海大学 商学院，江苏 南京 211100)

1 引言

区域水权交易是在县级以上地方人民政府或其授权的部门、单位之间进行的一种水权交易形式。我国水权、水市场理论与实践虽起步较晚，但发展迅速。与此同时，由于交易机制尚不完善，交易过程中交易双方或与第三方之间的矛盾也随之涌现，水权交易纠纷已成为社会稳定性风险的新的因素来源[1]。

东阳-义乌水权交易作为区域水权交易第一案，开创了国内水权交易的先河，对于水权制度改革发挥了重要推动作用，但在交易运行过程中，出现的有关争议已引起学界及政府部门的重视。通过梳理东阳-义乌水权交易案近20年的发展脉络，试图针对交易过程中出现的纠纷特征，提出相应的防范机制。

2 东阳-义乌水权交易案发展脉络梳理

位于浙江省中部地区的东阳和义乌两市毗邻，处于钱塘江重要支流金华江上游。改革开放以后，东阳市与义乌市经济实力不断增强。义乌市尽管经济发达，但水资源短缺明显。相对而言，东阳市水资源量相对丰富，人均水资源量达义乌市的1.88倍(数据来源：《世纪金华新风采》，2000年出版，金华市统计局主编)。

随着城市化发展进程的加速，优质水资源短缺问题成为义乌市社会经济发展的限制性因素。2000年两地签署协议，成就了中国第一宗水权交易案，反响强烈。基于文献研究和实地调研等方法对该案进行梳理。

2.1 合约达成(2000年)：基于“民主协商”

义乌市曾多次缺水，在上级行政部门的协调下，东阳市多次无偿支援义乌市用水。义乌市也意识到完全依赖上级协调并非长久之计。两市在磋商过程中，双方就购买“商品水”还是水权转让，是临时性转让还是永久性转让等问题一直存在分歧[2]。2000年中国水利学会年会上，时任水利部部长汪恕诚基于我国的现实情况，发表了发展水权市场[3]的讲话，给予东阳义乌两市重大启发，最终达成合作意向。2000年11月24日两市举行了友好而简朴的用水权转让协议签字仪式，水权交易协议的核心内容是义乌市一次性出资2亿元人民币购买东阳市横锦水库每年4999.9万m3优质水资源(国家现行Ⅰ类水的饮用标准)的永久性使用权，并负责横锦水库到义乌市的引水管道工程规划设计和投资建设。义乌市按照当年实际供水量以0.1元/m3向东阳市缴纳综合管理费[4]。

2.2 运行初期(2001～2004年)：获得“一片赞誉”

交易运行初期，国内各大媒体纷纷进行报道，赞誉不断，认为东阳-义乌水权交易打破了行政手段垄断水资源分配的传统，证明了市场机制能够实现水资源的优化配置，标志着我国水权市场的正式诞生[5]，总体上交易双方实现了“双赢”。

(1)转让方经济效益显著。对于东阳市来说，把无偿弃水与农业节水变成了有偿收入。据相关部门测算，东阳市节省近5000万m3水权的投资为3880万元，这项投资换来了可用于水利建设的2亿元资金、每年约500万元的供水收入、每年新增发电量的售电收入，收益远大于投资支出。

(2)受让方投资效果明显。对于义乌市来说，按照当年情况为获取近5000万m3取水权而新建水库造价为5元/m3，共计约2.5亿元，高于义乌市购买东阳市水权一次性出资价格，另外新建水库水价远不止0.1元/m3，也难以在时间限制内达到近5000万m3的城市供水规模[6]。

2.3 第一轮热议(2005年～2011年)：质疑“空白区域”

东阳-义乌水权交易签约时，尽管有发达国家水权转让合同文本可以借鉴，但双方水权交易合同仅有两页，其余内容都包括在“本合同未尽事宜，双方协商解决”，留下了大量的“空白区域”[7]。随着交易运行的不断推进，尤其在2005年《水利部关于水权转让的若干意见》(水政法〔2005〕11号)发布以后，由于协议中的交易要件多数是在双方协商的基础上确定的，缺乏必要的科学论证，学界普遍对因交易要件不明确而可能存在的潜在纠纷产生了热议。

(3)交易过程的合法性遭受质疑。有部分学者认为，按照《中华人民共和国水法》(2002年修订版)规定，我国水资源属于国家所有，这就决定了水的占有、使用、收益、处分等权能均属于国家。中央政府作为国家的代表，其具有代表全体公民对水资源实施管理与保护的权利。可见，东阳-义乌之间的水权交易缺乏法律依据，与我国水资源国家所有相悖，不具备转让前提，地方政府是否可以作为交易主体也值得商榷(参考《水权与水市场》，水利部政策法规司2001年3月出版，第149-152页)，可能会引起一系列法律问题。

(4)水权交易永久期限的合理性遭受质疑。东阳-义乌水权交易中，水权交易转让期限根据义乌需求确定为无限期，即义乌市一次性出资2亿元买断东阳市横锦水库部分水权的永久使用权。在签约之初，东阳市就表示过异议，但是义乌市为了自身水资源保障，坚持永久期限的主张，双方磨合多次之后，东阳市做出退让。2005年《水利部关于水权转让的若干意见》(水政法〔2005〕11号)发布，文件关于水权转让年限方面规定，要综合考虑与水权转让相关的水工程使用年限和需水项目的使用年限，兼顾供求双方利益。学界普遍对东阳-义乌水权交易“永久期限”是否符合供求双方利益产生质疑。

(5)水权交易定价的客观性遭受质疑。合理的水价体系是水权市场建立与运行的关键[8]。东阳义乌双方商定的供水综合管理费为0.1元/m3，这笔费用包含了0.08元/m3的水价基数以及0.02元/m3的水资源费。随着时间推移，不仅国家有关水价及水资源费的相关政策会发生调整，而且各种材料成本、人工成本都会发生变化，但合同中却没有写明费用的调整方式。随着土地价格、材料价格、人工投入等费用的变化，每年4999.9万m3水资源使用权的费用是不断增加的，而义乌市一次性支付2亿元却拥有永久使用权是否有失公平[9]。

2.4 第二轮热议(2012以后)：企盼“落地生根”

随着东阳-义乌水权交易的进一步实施，当地政府、相关企业或甚至居民已感受到水权交易对自己带来的影响，尤其是国家实行最严格水资源管理制度以后，社会普遍关心在水权交易中如何保障交易双方以及第三方的利益，如何与国家的方针政策相衔接，简言之，水权交易不能因存在悬而未决的问题留有后患，必须结合实际将水权交易中的保障措施落地生根。

(1)最严格水资源管理制度的发布引发热议。2011年中央1号文件明确要求实行最严格水资源管理制度。2012年国务院印发《关于实行最严格水资源管理制度的意见》(国发〔2012〕3号)，文件规定我国水资源管理实行“三条红线”管理原则。2016年《水权交易管理暂行办法》(水政法〔2016〕156号)发布，按照规定，东阳市转让水量占用其区域用水总量控制指标和江河水量分配指标，义乌市实收水量则不占用。东阳-义乌水权交易再次引发热议：在最严格水资源管理制度下，由于东阳市向义乌市转让的水权量需要全部计算在东阳市的用水总量中，是否会因为总量指标的限制影响自身的社会经济发展？

(2)第三方效应如何衡量并解决引发热议。水权交易中的第三方效应是指未直接参与水权交易的行为主体，但由于水权交易的发生导致其权益的增加或损失。横锦水库建设中磐安县农民投入了义务劳动，东阳市政府与横锦灌区农民是横锦水库集体产权的共同拥有者，东阳市从嵊州境内长乐江的主要支流--梓溪流域引水5000万m3到横锦水库，使得东阳-义乌水权交易过程中，磐安县农民、东阳市横锦灌区农民、嵊州市成为交易第三方。嵊州市就曾认为，东阳市的引水会对嵊州市的水资源、水工程可能带来负面影响，严重损害其自身利益，表明了其反对态度。水权交易对水质有一定要求，在东阳-义乌水权交易中，双方约定转让的水资源水质要达到国家Ⅰ类水饮用标准。磐安县由于地处东阳市上游，有承担横锦水库生态保护的责任，但其付出却未能得到应有的补偿[10]。

(3)水资源费调整政策引发热议。2014年，浙江省物价局、财政厅、水利厅联合发布《关于调整浙江省水资源费分类和征收标准的通知》(浙价资〔2014〕207号)，通知规定浙江省内水资源费最低调整为0.2元/m3。2017年，东阳市收取的义乌市水资源费已按规定变更为0.2元/m3。按照2000年双方签订的协议规定，其余费用一次商定，即工程运行费、折旧费、大修理费、环保费等均维持2000年水平。这就引发了热议：水资源费调整之后，其它供水综合费用却维持2000年的水平不变，是否严重脱离实际？

(4)水权交易如何规范化、平台化引发热议。2016年4月，《水权交易管理暂行办法》(水政法〔2016〕156号)正式颁布，我国水权、水市场管理制度逐步完善。2016年6月，国家级水权交易平台-中国水权交易所开业，水权交易所为各类水权交易参与主体提供平台支持，有助于发挥市场在水资源配置中的决定性作用和更好地发挥政府作用。2000年，东阳-义乌水权交易是在欠缺规范性与平台支持的情况下达成的，这就引发了热议：如今双方为了更好地合作，是否有必要依据最新政策文件，借助水权交易平台重新约定水权交易的各项要件，以消除多年来出现的争议？

3 交易纠纷特征分析

基于对东阳-义乌案近20年的发展脉络梳理，可以看出，学界及社会对东阳-义乌水权交易案纠纷隐患的关注热点主要聚焦于交易水量是否会影响自身发展、交易期限是否合理、交易价格是否客观、如何补偿交易对第三方造成的影响等方面。

3.1 关于可交易水量

东阳市向义乌市每年转让4999.9万m3的水得益于灌区配套建设的农业节水项目。项目实施以后，横锦水库每年新增城市供水能力5300万m3。横锦灌区改造以后，东阳市继续实施梓溪流域开发，通过引水隧洞，引入横锦水库5000万m3水。当年，在横锦水库满足农业灌溉用水以及城市供水之外，还有1.65亿m3水可用，而转让给义乌市的水仅占1/3，东阳市为自身发展留存了1亿多m3水，这在当时是完全可以满足发展需要(参考《两亿元买清水-国内第一笔水权交易详记》，王磊，《人民日报(华东版)》)。但是，随着经济社会的发展，用水状况必定发生改变，未来在提供足量交易水的同时能否保障当地用水安全尚未经过严格论证。

3.2 关于交易价格

按照东阳义乌两市水权交易合同约定，义乌市按照东阳市当年的实际供水量缴纳0.1元/m3的综合管理费。该费率是双方在特定社会经济环境下友好协商得出，是符合当年实际情况的。但是，随着经济的发展，水资源的稀缺价值不断提高[11]，东阳市为了保障交易持续进行的投入不断累加，伴随物价调整等因素，水价势必发生变化，一成不变的水权交易价格不能真实反映水资源的价值，有可能给水权转让方造成一定程度的经济损失；而受让方因付出成本低而可能出现大量水资源浪费或污染的现象，使价格失去对于供需调节的杠杆作用。因此科学分析与计算水权交易价格，对于水权市场的稳健发展具有重要作用。

3.3 关于交易期限

东阳-义乌水权交易期限为无限期，这种约定无论从国家角度，还是从交易双方来讲都是不合理的。从国家角度分析，我国水资源所有权属于国家，国家并没有赋予东阳市对于横锦水库的永久使用权，因此东阳市没有权利与义乌市签署永久转让部分水资源使用权的协议[12]；永久性的交易期限使得水资源流动性变弱，优化资源配置无从进行，不利于市场经济的发展。从交易主体角度分析，交易期限对交易双方会产生不同的影响。从转让方角度来看，水权交易期限越长，转让方所承担的风险越大，包括取水许可证延续申请风险[13]、来水量风险、节水工程运行风险等。对于受让方而言，也存在运行风险，包括调水工程安全风险、工程设施运行与合理经济年限不匹配风险等。

3.4 关于第三方负效应评估与补偿

对于水权交易负效应的评估与补偿非常重要，因为其带给第三方的是多种方面的损失，这与水权交易的目的相悖，如果不能及时有效识别、量化并进行补偿，则会抵减水权交易的整体效益[14]。东阳-义乌水权交易案已表现出较为明显的第三方负效应，包括影响了横锦灌区农民生产用水，从境内的梓溪流域引水引发了嵊州市的不满，未考虑磐安县农民在横锦水库建设与生态保护中的作用等，迫切需要认真审视该案第三方负效应的大小，并能提出切实的补偿方式。

4 纠纷防范机制

东阳-义乌水权交易案开创了国内水权制度改革的先河，该水权交易案虽属个案，但其中出现的纠纷现象在我国区域水权交易中具有典型性。如何针对区域水权交易中的纠纷特征提出相应的防范机制，对完善国家水权交易制度、促进水权交易的达成、保障交易主体及第三方的利益等均具有重要意义[15]。

4.1 建立可交易水量测算机制

东阳-义乌两市水权交易协议将交易水量定为每年4999.9万m3来自于2000年的数据及资料，随着时间推移，显然不符合新的实际情况。科学计算各行业的节水潜力能够为确定水权交易中的可交易水量提供依据[16]：Step1：测算区域农业、工业、第三产业以及生活用水等及综合节水潜力。Step2：制定可交易水量确定原则。水权交易量必须遵循我国水资源管理的新要求(参考《关于实行最严格水资源管理制度的意见》(国发[2012]3号))，依据国家政策要求，提出可交易水量确定原则如下：不突破用水总量控制红线；不突破用水效率控制红线；保障生活基本用水需求；保障生态基本用水需求；可交易政府预留水量不突破政府预留水权总量五个原则。Step3：测算可交易水量。若可交易水量>0，则表明该区域可出让部分水权；若可交易水量<0，则表明该区域配置的初始水权量不足以满足社会经济发展的需要，需要购买一定数量的水权[17]。

4.2 建立基础价格测算与动态调整机制

通常认为影响水权交易价格的成本包括资源成本、工程成本和环境成本等三个方面。在实际区域水权交易过程中，由于不同地区之间水权交易可能会给转让方造成一定损失，因此，水权交易需要对水权转让方进行经济补偿。在传统成本项的基础上，补充生态补偿成本[18]，利用完全成本法确定水权交易基础定价，并设立相应的调整系数进行修正。

基础价格作为指导价格，只是一个点。实际成交还需要通过双方议价才能得到达成，由此提出一种议价区间的测算方法，在理论上表征一旦突破这个区间，可能对交易的某一方或第三方造成伤害。基于完全成本法所求得的价格作为水权交易议价下限分析，而议价上限应确定为受让方跨流域调水或实施节水措施要投入的工程建设投资分摊到单位水量上的投入。

水资源的稀缺性价值是对水资源稀缺性的量化，是针对有使用价值的水资源而言的，没有使用价值的水资源，例如污染严重的水，不具有稀缺性价值。在区域水权交易中，对于转让方而言，随着社会经济的发展，其水资源的稀缺价值将越来越显著，因此应结合水资源稀缺价值变化建立水权交易价格动态调整机制。

4.3 建立合理交易期限评估机制

合理的水权交易期限是交易双方获取投资收益的基础。2002年，水利部曾规定水权交易期限不超过20年，2009年试行的《黄河水权转让管理实施办法》(黄水调〔2009〕51号)规定水权转换期限不超过25年。虽然国家有关部门以及法律法规对于水权交易期限有指导性的规定，但如何因地制宜依据工程因素、交易主体受益等确定水权交易期限值得深入探讨，由此提出一种以工程因素作为主要因素评估合理交易期限的方法。

4.4 建立第三方效应评估机制

东阳-义乌水权交易中，多个第三方负效应已开始显现。第三方效应必须在明确水权的基础上，反映在水权交易价格体系中。因此，在科学测算第三方效应的前提下明确补偿标准，以第三方负效用带来的经济损失来进行评估。

4.5 建立水权交易纠纷调处机制

东阳-义乌水权交易是基于当时的社会经济情况确定的。但是随着时间的推移，交易纠纷不断显现，为保障交易有序进行，建立有效的水权交易纠纷调处机制是十分必要的。在区域水权交易中，交易主体应秉承坦诚的合作态度，借鉴2016年中国水权交易所出台《中国水权交易所纠纷调解办法(试行)》提出的纠纷处理办法与流程，客观公正的提出利益诉求，请求相关技术部门及上级部门进行科学评判，提出解决机制。交易主体可结合自身的认识提出对评判标准与解决办法的异议，通过建立调处机制达成一致意见。调处机制的运用应基于客观条件变化及时有效的调节。

5 结语

东阳-义乌水权交易作为我国区域首例水权交易，影响深远。其成功之处在于充分利用水权、水市场相关理论，引入市场机制，实现了水资源的合理配置。但是，随着理论与实践的不断深入，特别是我国为规范水权市场颁布了一系列法律法规，经过对双方交易协议与执行的冷静观察，发现其在交易水量、交易价格、交易期限以及第三方效应等水权交易要件中存在不合理之处，已经引发了一些交易纠纷，如不加以关注，及时采取防范措施，可能会导致冲突升级。基于可交易水量、交易价格、交易期限以及第三方负效应等提出了区域水权交易纠纷的防范机制，为保障水权交易顺利进行提供了理论依据。未来，水权交易势必如雨后春笋般蓬勃发展，采取科学的方法确定水权交易要件，能够有效防范水权交易纠纷，充分发挥区域水权交易优化水资源配置的作用，提高交易双方的期望收益。