南充市“十四五”巩固拓展脱贫攻坚成果研究

苏燕青

(西华师范大学 校医院，四川 南充 637009)

1 引言

贫困问题是世界各国面临的重大挑战之一，消除贫困是实现区域经济社会高质量发展的基本要求[1]。我国政府高度重视贫困治理工作，通过精准扶贫战略的实施，我国的贫困治理工作迈上了新台阶。截至2020年底，我国脱贫攻坚战取得全面胜利，实现了全面消除绝对贫困的重大任务[2，3]。进入“十四五”时期，巩固拓展脱贫攻坚成果则成为当前各级政府和学术界逐渐关注的重点。近年来，国内外学者关于脱贫攻坚的研究大多围绕贫困发生机理[4～6]、贫困成因[7～9]和扶贫成效评价[10，11]等展开，对于后脱贫时代的返贫风险、脱贫攻坚成果巩固和相对贫困治理等研究则相对薄弱，亟待开展相关研究。

南充市地处四川省东北部，辖3区5县1市。截至2019年底，南充市在四川省率先实现所有贫困县摘帽、所有贫困村退出、所有贫困人口出列，全市1290个贫困村、19.1万贫困户和57.8万贫困人口告别贫困，区域性整体贫困和农村绝对贫困问题得到有效解决[12]。然而，受自然环境、新冠疫情、产业基础等因素制约，目前存在不同程度返贫和新增贫困人口的风险，巩固拓展脱贫攻坚成果面临较大压力和挑战[13，14]。进入“十四五”时期，如何巩固拓展脱贫攻坚成果关系到南充能否实现长期稳定脱贫。因此，基于南充市“十三五”时期脱贫攻坚的实施状况，研判“十四五”时期巩固拓展脱贫攻坚成果面临的机遇和挑战，旨在提出南充市“十四五”时期巩固提升脱贫攻坚成果的政策建议，为南充市可持续稳定脱贫与经济社会高质量发展提供参考。

2 南充市“十三五”脱贫攻坚的主要成就

“十三五”时期，南充市深入贯彻落实精准扶贫战略，不断创新扶贫模式，总结脱贫攻坚的好经验、好做法，高标准实现脱贫攻坚工作顺利完成。通过精准扶贫政策的实施，促进了南充贫困地区经济社会的快速发展，农村贫困人口大幅下降，群众的生产生活条件明显改善，贫困人口的自我发展能力逐步提高。截至2019年底，南充市脱贫攻坚战取得决定性成效，历史性解决了区域性整体贫困和农村绝对贫困，群众的获得感、安全感、幸福感明显提升，具体表现如下。

2.1 充分发挥社会主义制度优势，全市所取得的扶贫成效明显

“十三五”时期，南充市深入贯彻中央、四川省打赢脱贫攻坚战的系列决策部署，充分发挥社会主义制度的巨大优势，以全市4个国家级贫困县(阆中市、南部县、仪陇县、嘉陵区)和3个省级贫困县(高坪区、营山县、蓬安县)为着力点，集中发力，动员全社会力量参与精准脱贫。自2013年以来，南充市成立精准扶贫工作领导小组，实行党政“一把手”负责制，把扶贫开发工作纳入年度目标考核范围，建立全市各级领导调度机制，为脱贫攻坚注入强大动力和活力。不断创新工作思路，探索融资投资机制，明确县、乡两级党政部门的主体责任，行业部门的指导责任，帮扶单位的帮扶责任，充分使工作效能最大发挥，同时实行脱贫攻坚督查机制，发现问题及时整改，确保脱贫攻坚取得实实在在的成效。

2.2 破解产业发展难题，积极促进产业发展脱贫

近年来，南充市紧紧围绕区域产业发展难题，破解发展瓶颈，致力于产业增收。聚焦贫困群众职业技能培训，探索政府、企业、农民合作社与贫困群众共赢的产业园模式，为产业脱贫模式提供很好的工作借鉴。充分利用区域优势，发展特色林果业、有机农业、产业园区等，极大促进贫困群众增收致富。“十三五”以来，南充市通过建脱贫产业园的方式，直接带动9.1万户贫困户持续增收。新(改)建扶贫产业基地13.3×104hm2，产业扶贫示范村230个，并努力打造全市典型的脱贫示范线，助推30万贫困人口脱贫。南充市大力推进农产品加工能力提升行动，已有326种扶贫产业获得“四川扶贫”公益品牌使用权，2628个扶贫产品入驻“扶贫832”平台，并于150余家批发市场、超市形成稳定的供销关系，有力促进贫困群众脱贫致富。

2.3 强化基础设施建设，贫困地区区域发展能力进一步提升

“十三五”以来，南充市紧紧围绕精准扶贫的核心任务，将补齐基础设施短板作为打赢脱贫攻坚战的重中之重，切实解决住房、教育、医疗、交通、用水等问题。截至2019年底，南充市新(改)建农村公路8730.5 km，通村道路硬化实现全覆盖；建成各类供水工程4.8万余处，有效解决37.4万人的安全饮水难题；完成贫困户农村危房改造6.7万户，易地扶贫搬迁约9万人，建成安置住房2.8万余套，切实解决了贫困群众面临的实际困难问题，贫困地区区域可持续发展能力进一步提升。

2.4 聚焦教育、医疗、就业、生态脱贫，贫困群众素质明显提升

“十三五”以来，南充市不断完善教育扶贫工作机制，持续推进义务教育长期均衡发展，注重教育质量、教学条件、教师队伍建设，积极实施“9+3”免费职业教育，切实发挥教育扶贫的带动作用。积极推进健康扶贫工作，不断加强医疗卫生机构建设，加快培养基层医疗卫生人才、健全贫困地区基本医疗卫生服务体系，积极推进县级公立医院提质达标晋级建设和乡村卫生机构达标建设，贫困人口县域内就诊率达95%以上[15]。不断加大就业扶贫力度，积极出台相关就业政策向贫困县倾斜，实施就业技能培训提升行动，2019年贫困家庭劳动力新增转移就业7000人以上。注重生态扶贫工作，积极开展生态保护建设，加大人居环境整治力度，通过提高对全市贫困村、贫困人口的生态保护补偿标准，增设生态公益性岗位2500名，有效解决了贫困群众的增收渠道。截至2019年底，实施天保工程公益林建设3×104hm2、退耕还林1.2×105hm2亩，实施生态脆弱地区治理9×104hm2。“十三五”以来，南充市贫困群众人均纯收入大幅提高，综合素质明显提升，勤劳致富思想进一步树牢，致富能力显著增强。

3 南充市巩固拓展脱贫攻坚成果的困难与挑战

2019年，南充市在四川省率先实现绝对贫困的全面消除，取得了脱贫攻坚战的决定性胜利。但是，由于自然条件、历史基础、产业基础等因素影响，脱贫摘帽后，南充市巩固拓展脱贫攻坚成果存在诸多困难与挑战。

3.1 部分地区产业基础薄弱，农户多渠道增收格局尚未形成

南充市受自然条件、历史基础、产业结构等因素限制，全市相当比例的脱贫村尚无具有盈利能力的集体经济，这种现象在脱贫县表现尤为突出。除传统种养殖外，部分脱贫县农户的收入来源主要是外出务工，收入渠道较为单一。在此种背景下，一些为了迎评而成立的农民合作社，在政府注入运营资金后基本无力增收和运营，没有达到预期的效益，尚未带动脱贫群众增收致富。同时，南充部分脱贫县的产业链条较短、产业发展组织化程度低，步入成熟期的合作社、企业等新型经营主体少，导致产业散、小、弱的问题较为突出，产业基础尚且薄弱，对脱贫群众稳定增收支撑仍不足。部分边缘户、缺乏一技之长的脱贫户收入不稳定，农户多渠道、长效增收格局尚未形成。

3.2 群众内生动力有待激发，部分群众不具备可持续发展能力

南充市在取得脱贫攻坚战全面胜利的同时，脱贫群众的生产生活条件、综合素质也得到较大提升，但在硬件急速提升的背景下，部分脱贫户的内生动力未得到激发或者激发不了。因部分群众居住地交通不便、信息闭塞、远离城镇，其思想观念陈旧，进取心不强，加之受教育程度不高、文化水平较低，缺乏创新意识和发展意识、自我发展能力较弱，存在不同程度的“等靠要”思想，其内生动力需要进一步激发。南充市部分脱贫户在脱贫前过度依赖精准帮扶政策，自身发展潜能未得到充分激发，个人综合素质及可持续发展能力未得到应有的提升，不利于稳定高质量脱贫。对于部分脱贫户而言，受制于长期生活习惯、固定思维模式等因素影响，难以形成积极向上的自力更生精神，尚不具备巩固拓展脱贫攻坚成果的能力。

3.3 过度依赖政策性收入的脱贫户面临返贫风险

通过走访南充市部分脱贫户发现，部分地区对“无力脱贫、无业可帮”的非卡边缘户采用加大低保、临时救助、给予公益性岗位等方式使其实现精准脱贫。而在这部分脱贫群体中往往存在一种或多种困难叠加的困难户，按指标评定标准这部分困难户已达到脱贫要求，基层则按程序将其退出。但过度依赖政策性收入的此类脱贫户，一旦政策性收入降低或消失，则大概率会返贫，无形增加了长期稳定脱贫的风险。同时，通过给予非建档立卡边缘户公益性岗位的方式实现脱贫的状况也不少，这部分脱贫户往往缺乏劳动力，收入来源单一且不稳定，一旦未享受到原有政策则又会陷入贫困。因此，过度依赖政策性收入的脱贫户返贫风险会相应增大，成为巩固拓展脱贫攻坚成果的挑战之一。

3.4 资金和人力投入不可持续，后续帮扶有待加强

在脱贫摘帽前，贫困县工作重心集中于打赢脱贫攻坚战，人力、资金、技术、物力等全面向贫困户倾斜，使区域贫困状况得到有效缓解，贫困户生产生活条件得到显著提高。当脱贫摘帽后，鉴于县域经济发展的有限性，无论是人力、物力、资金等方面，部分脱贫县可能会存在投入减少的现象，导致后期各项投入不可持续，不利于脱贫攻坚成果的巩固拓展。部分贫困县在脱贫摘帽后，工作重点、工作方式、工作思路发生了转变，尤其对于一些经济脆弱、可持续发展条件不具备的脱贫户，可能会面临突然“断奶”现象。同时，部分地区未能充分结合脱贫户的自身特征，制定出切合实际的后续跟踪监测、后续帮扶机制和措施，导致后续帮扶机制不健全，存在诸多工作漏洞，成为巩固拓展脱贫攻坚成果面临的困难之一。

4 南充市巩固提升脱贫攻坚成果的对策建议

4.1 培育现代产业体系，构建农户多元持续增收格局

(1)根据南充市场需求、资源禀赋、脱贫户特征，围绕全市一二三产业发展状况，培育有条件的脱贫县积极发展特色产业，确保覆盖所有脱贫户。充分发挥区域优势，结合市场需求和脱贫户自身特征，积极发展乡村特色产业、品牌产业，完善“农民合作社+脱贫户+龙头企业”的利益联结机制，构建脱贫县“一村一品、一乡一业、一县一特”的产业发展体系，确保脱贫户稳定增收，形成多渠道持续增收的良好局面。

(2)推动涉农产业不断壮大，促进脱贫户稳定增收。鉴于南充市部分脱贫县涉农产业存在“小、散、弱”的不良特征，建议做好壮大涉农产业这篇文章。脱贫县应找准自身优势特征，科学制定中长期县域农业发展规划，进一步加大涉农资金投入，夯实涉农产业基础，积极发展现代农业、生态农业、观光农业等，积极促进脱贫户稳定增收。

(3)创新产业盈利模式，加快完善市场主体作用，确保脱贫户多元持续增收。在科学分析南充市部分脱贫县资源禀赋、产业基础、市场需求的基础上，因地制宜创新产业盈利模式，探索生态产品价值实现机制，将绿水青山变成金山银山。结合南充市生态资源优势，大力发展生态旅游，积极推进生态旅游大景区，让生态旅游成为带动脱贫户增收致富的新引擎。同时，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，将脱贫户纳入市场体系中，通过农民合作社、龙头企业等方式，带动脱贫户稳定脱贫，形成多元持续增收的发展格局[16]。

4.2 健全脱贫户长效培训机制，增强脱贫群众内生动力

(1)加强脱贫户的知识技能培训，不断完善长效培训机制。鉴于南充市部分脱贫户受教育程度低、思想观念落后等现象，加大对其教育培训力度，在培训中同时实施“引进来、走出去”战略，确保脱贫户具备持续增收的能力。通过加大培训预算、加强师资队伍建设、开设技能培训课程、强化技能培训监督等手段，形成脱贫户长效培训机制。例如，结合南充市部分脱贫户自身特征，科学组合实用技能、农业、牧业、建筑业、服务业、营销、创业等门类课程，不断强化实践动手能力训练，切实提高脱贫群众的知识技能和文化素质。

(2)积极推进脱贫群众的劳动技能培训，提高其脱贫致富的本领和能力。结合南充市脱贫县不同人群特征，分层次开展劳动技能培训。紧紧围绕区域主导产业和人力资本需求，对老年人、残疾人、青壮年劳动力等不同群体开展技能培训，不仅可提升低收入群体的谋生技能，而且为当地产业链发展提供劳动力保障。例如，由政府牵头负责组织培训机构对青壮年劳动力进行定向职业技能培训，由当地企业提出明确的用人计划和用人条件，对技能培训合格人员可招聘入职，不断激发脱贫群众内生发展动力。

(3)加大扶志扶智工作力度，健全激励脱贫户内生动力机制。深入开展社会主义核心价值观教育，树立艰苦奋斗、勤俭节约、劳动光荣的良好风貌，组织开展扶志扶智的教育活动，不断加强扶志扶智工作力度。健全激励脱贫户内生动力机制，充分保障脱贫户本地就业或转移就业，切实增强脱贫户就业机会，让脱贫户共享扶志扶智带来的成果。

4.3 构建脱贫后持续投入机制，加大脱贫县后续扶持力度

(1)持续改善基础设施条件，实现脱贫群众稳定脱贫。结合南充市实际发展状况，加大基础设施建设力度，持续改善全市基础设施条件，有助于脱贫户实现稳定脱贫。持续增加脱贫县农村地区基础设施和公共服务投入，将人力、物力、财力等重点投向脱贫县卫生、教育、社会保障、交通等领域，注重提升公共服务质量和服务水平。同时，加大对乡镇企业、村集体经济的投入和帮扶，为农村致富带头人、实用人才提供平台和机会，进而带动脱贫户稳定脱贫。

(2)加强人力、资金投入力度，为脱贫县提供稳定脱贫保障。不断加大对脱贫县在产业发展、义务教育、医疗卫生、社会保障、生态文明建设、就业保障等方面的人力和资金投入力度，重点向脱贫边缘户、易返贫户、相对贫困户等人群倾斜，确保在脱贫攻坚与乡村振兴的重点领域中，财政、人力投入只增不减，为脱贫县实现稳定脱贫提供坚强保证。

(3)加强脱贫户后续扶持力度，促进脱贫县经济高质量发展。健全完善脱贫后持续投入机制，积极出台相关帮扶措施和办法，不断创新脱贫户帮扶模式，加强脱贫户后续扶持力度。加快完善基础设施建设，切实改善脱贫县的人居环境、村容村貌，不断激发教育扶贫、健康扶贫、就业扶贫、消费扶贫、生态扶贫等效应，积极构建脱贫户后续扶持长效机制，促进脱贫县经济高质量发展。

4.4 聚焦巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴，做好两者有效衔接

(1)做好巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴的政策协同，为两者有效衔接提供政策保障。进入“十四五”时期，南充市应保持原有的主要帮扶政策总体稳定，严格按照“四个不摘”的要求，做好巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴的政策协同工作。坚持现有帮扶政策不变的原则，以财政投入、金融支持、人才支持、土地支持等政策为协同重点，充分发挥脱贫攻坚政策对返贫、新增贫困的源头阻断作用，健全巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接的政策体系。

(2)积极推进深化农村综合改革，完善多元主体参与巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴工作机制。结合南充市脱贫攻坚实施状况，以深化农村综合改革为前提，突破深层次机制障碍，切实运用改革成果，探索多元主体共同参与巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴工作机制。采取强有力措施盘活“三块地”，探索实施农村集体经营性建设用地入市制度，引导社会、企业等参与巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴工作。

(3)加大巩固脱贫攻坚成果政策宣传，做好资金项目投入衔接工作。充分发挥脱贫村两委班子、驻村帮扶工作队等基层力量作用，通过微信公众号、微博、手机短信等媒介，加大对巩固脱贫攻坚成果事迹的宣传报道，不断总结脱贫攻坚中积累的好经验、好做法，营造巩固脱贫成果政策宣传的良好氛围。完善财政引导、多元化投入共同扶持集体经济发展机制，对在脱贫县本地就业的群众实施奖补支持。充分发挥财政政策的引导作用，重点将巩固脱贫攻坚成果和实施乡村振兴作为优先支持领域，做好资金项目投入衔接工作。持续加大乡村振兴重点帮扶地区的支持力度，全力做好巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接。