新公共管理理论视角下基层公务员绩效管理研究

徐颖

（华北电力大学<保定>法政系，河北 保定 071003）

一、引言

在新公共管理思潮的影响下，我国掀起一场浩荡的政府机构改革运动，随着政府机构改革的不断深入，公务员的绩效管理逐渐进入政府机构改革的视野。十八届三中全会以来，我国就提出要加强公共部门人力资源的管理，党的十九大报告更是指出，要明确政府公务人员责任，严格绩效管理和行政问责，要完善干部考核评价机制，建设一支高素质专业化干部队伍。基层公务员作为连接政府与公众的桥梁，发挥着基础性作用，其绩效管理更是公务员改革的重点。要想改革与完善基层公务员的绩效管理，必须构建新的绩效管理体系，改变传统的管理理念和方法，新公共管理理论中强调将私营部门的理念方法运用到政府公共部门的论述，对完善基层公务员绩效管理或许具有参考价值。

二、新公共管理理论简述

新公共管理理论是20 世纪80 年代西方国家面临严重的财政、管理和信任危机，传统科层体制的公共行政不能适应迅速变化的信息社会发展，无法解决政府所面临的日益严重问题的背景下产生的。其核心观点是奥斯本和盖布勒的“企业家政府”理论，结合基层公务员绩效改革的实际需要，本文主要提取以下几点：

其一，关于市场机制引入政府管理的方法：“以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革”。借鉴到公务员绩效管理中，可以引入市场竞争和激励机制，以绩效考核的方式促进公务员内部的竞争和激励，进而提高基层公务员的行政效能。

其二，关于顾客导向的价值理念：“受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，不是官僚政治的需要”。在传统公共行政影响时期，基层公务员只是按照程序执行上级的命令，未能顾及公众的感受和需求。但随着公众民主意识的提升，公务员考核体系中不得不重视“顾客”观念，使公众参与成为绩效管理的重要组成部分。

其三，关于将私营部门中绩效管理的理念和方法运用到公共部门的思想：“讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款”。虽然是关于政府预算的绩效管理论述，但其中强调要发挥业绩测量的作用与公务员的绩效考核思想不谋而合。另外，公务员绩效考核可以借鉴企业的平衡计分卡、目标管理、关键成功要素分析等方法，促进公务员绩效考核体系的科学化。

三、当前基层公务员绩效管理存在的问题

（一）基层公务员绩效管理理念存在偏差

绩效管理作为一种管理工具，在促进基层组织发展上具有重要作用，但基层公务员对绩效管理的认识仍存在偏差。首先，基层领导将绩效管理等同于绩效考核，认为考核只是形式化过程，甚至凭借个人的主观印象和与下级关系的亲近程度来评判，使得绩效考核缺乏公平性。其次，其他公务员认为绩效管理就是定期填写考核表然后交给上级，将其当成一项任务，任务完成就行。造成这种观念产生的原因主要是基层工作具有任务繁琐和复杂、分工不明确的特点，现有绩效标准缺乏可行性，加之绩效考核没有法律规范约束，促使基层公务员绩效考核走向程序化、形式化。

（二）基层组织绩效管理制度化建设滞后

一方面，从公务员相关的法律法规发布时间来说，我国现行的《公务员考核暂行条例》是2007 年发布的，距今已有13 年的时间，其中的部分法律条文已经不适应当前公务员考核的需要。另一方面，从有关公务员绩效的法律内容来说，《公务员考核暂行条例》《公务员法》等法律法规，多为原则性的法律条文，涉及考核内容和标准宽泛，缺乏可操作性，反映在实际执行中，基层的绩效考核可能会背离最初的目的而走向主观化、形式化。最后，从建立一套专门系统的绩效管理法律法规来说，现有法律多关注公务员的绩效考核，绩效计划、绩效沟通、绩效监督以及绩效改进等方面内容仍然缺失，尚未针对公务员绩效管理建立一套专门系统的法律，使得基层完整的绩效管理过程没有依据可循，绩效管理存在随意性。

（三）基层组织绩效考核体系不完善

公务员的绩效考核是绩效管理的重要环节，是公务员晋升、薪酬待遇的重要依据，但我国基层组织绩效考核体系存在着很大的缺陷，主要表现在三个方面：一是考核内容宽泛，考核指标缺乏科学性。虽然基层公务员的绩效考核指标是根据《公务员法》规定的“德、能、勤、绩、廉”进行设置，但这五项指标所涉及的内容过于宽泛，在实际操作中缺乏可行性。另外，多数部门采用相同的绩效考核方案，考核指标未能考虑到各部门的工作特点和性质的不同，缺乏科学性。二是考核主体单一，群众参与度不高。当前基层公务员的绩效考核主要由领导评价，缺乏群众的参与。公务员作为为人民服务的队伍，其工作水平的好坏群众是有切身感受的，但当前基层的绩效考评却忽视了群众的意见，这显然是不合理的。三是考核方法简单，考核技术手段落后。当前基层公务员的绩效考核多采用单一的领导主观评价法即定性的方法，缺乏定量的方法，相应的定量考核技术也未能应用，绩效考核的主观性太强，缺乏可信度。

（四）基层基于绩效考核的激励机制缺乏

公务员的激励理应基于绩效考核，绩效考核结果需成为基层公务员的职位晋升、薪酬福利、培训等的重要依据，然而在实际基层绩效管理中，两者并未有效结合，基层公务员的绩效考核存在一定程度上激励功能失效的问题。主要体现在两个方面：一是基层公务员的工资大部分由基本工资组成，绩效工资只占很小的一部分，加之基层部门的资金有限，额外的物质福利少之又少。二是基层公务员的晋升缺乏客观公正的考核评价指标和公开的民主监督流程，晋升主要看与领导的关系亲近程度和是否有利益关联，与实际工作绩效水平关联不大，这会严重打压基层公务员的工作积极性。正如奥斯本和盖布勒所言：“不能奖励成功，就有可能在奖励失败”，不能准确激励就可能会起到反向作用。因此，基层组织基于绩效考核的激励机制亟待建立。

四、基于新公共管理理论改进基层公务员绩效管理的对策建议

（一）转变观念，树立正确的绩效管理理念

首先上层领导应通过持续不断地学习，转变绩效管理是形式化的观念，绩效管理不仅仅是绩效考核，还包括绩效计划、绩效监控、绩效反馈等环节。绩效考核也不是单纯为考核而考核，而是公务员发现自身不足，完善自身能力，提高服务效能的途径。仅仅上层领导转变观念是远远不够的，下级公务员也要及时转变观念，树立绩效的主人翁意识，要相信绩效是可以科学测量的，绩效并不是由上级领导决定的，而是通过自身努力可以提升的。另外，基层组织还要营造绩效管理的组织文化，通过培训的方式培养公务员的团体绩效意识，树立公务员为人民服务的绩效理念，使其自觉承担相应的法律责任、政治责任、职业责任和道德责任，在组织文化的感染下主动参与绩效管理，为实现组织的绩效目标而努力。

（二）加强绩效管理制度化建设，完善配套制度

要保障我国基层公务员绩效管理的顺利实施，必须加快公务员绩效管理的制度化建设，完善配套的绩效管理制度，为公务员的绩效管理提供法律支持。对于过时的法律，需要及时更新和处理；对于《公务员》法，要细化完善公务员绩效管理相关的法律条文，明确绩效考核的对象、主体、内容、方式和标准。另外，单一的绩效考核不能称之为绩效管理，而是与绩效计划、绩效监督、绩效考核、绩效反馈等环节相联系，共同构成绩效管理循环的系统，因此要完善绩效管理其他环节的配套制度。基于此，我国需要建立一套专门用于公务员绩效管理的法律，将绩效计划、绩效监督、绩效考核、绩效反馈等环节都包括在内，形成规范化的公务员绩效管理体系，使绩效管理整个过程有法可依、有迹可循。

（三）强调公众参与，完善绩效考核体系

新公共管理理论认为政府应该满足顾客的需要而不是官僚政治的需要，需要靠拢顾客，聆听顾客的声音。也就是说，在基层公务员的绩效考核体系中需加入公众的参与，因为公众是政府服务的对象，倾听公众的声音是必不可少的。首先，关于考核指标的设计，基层可以在考虑当地环境的情况下，结合不同层级公务员工作的不同属性和内容设计针对性的指标，并在设计过程中倾听公众的意见，对不同的指标赋予不同的权重进而量化公务员的绩效考核，提高考核指标的科学性。其次，在考核过程中，仅凭领导者的评价是远远不够的，还要将其他公务员和公众的评价纳入其中，基层政府可以在微信公众号、政府门户网站、政务App 等平台发布公务员绩效评价的意见征集和投票栏目，推动公民参与到绩效评价中来。在绩效考核方法上，不仅可以借鉴企业的360 度绩效考核法，使被考核者的上级、同事、下属和服务对象都参与到绩效评价中来，还可以引入业绩金字塔、平衡计分卡、关键绩效指标法等企业先进的绩效测量方法来提高绩效评估的科学性、公平性。

（四）建立健全绩效管理激励机制

绩效管理的激励作为绩效结果的应用与延伸，在绩效管理中发挥着重要作用，影响着公务员工作的积极性，因此需要建立健全绩效管理的激励机制。首先，在组织考核中要树立实事求是的原则，确保考核程序及考核结果的公平公开，提高考核结果的可信度。二是依据考核结果实行奖惩分明的措施，对于绩效优秀的公务员，可以依据马斯洛的需求层次理论对不同个体给予不同奖励，奖励形式不仅仅局限于物质奖励，还包括精神上的奖励如向公众展示绩效优秀公务员的先进作风或者领导在组织内部成员面前赞扬其优异表现，使其增添自豪感和满足感，促进其追求更高的绩效水平。对于绩效水平差、服务态度差的公务员进行适当的负强化，如果多次警示仍没有改变的公务员可以去其职务，打破传统公务员是铁饭碗的观念。总结来说，就是通过奖惩分明的激励机制激发公务员之间的竞争意识，使组织成员在不断的竞争中提高组织整体的绩效水平。

五、结语

在我国建设服务型政府的背景下，基层公务员作为连接政府与民众的桥梁，其行政能力和绩效水平的高低是构建服务型政府的关键因素，然而当前我国基层公务员绩效管理存在的问题却成为构建服务型政府的障碍。本文基于新公共管理理论认为改变这一障碍，需要基层公务员转变观念，树立正确的绩效管理理念；国家加强绩效管理制度化建设，完善相应的配套制度；基层组织树立为公民服务的意识，倾听公民的声音，通过公民的参与来完善基层绩效考核体系；同时建立健全绩效管理的激励机制，提高公务员在绩效管理的主体意识和竞争意识，进而提高基层政府的服务效能。