三峡库区盘活农村土地资源助力乡村振兴路径探析——以重庆市云阳县为例

冯林雪

(中共云阳县委党校,重庆 404500)

实施乡村振兴战略是党的十九大做出的重大战略决策，是推动我国现代农业农村经济发展、加快推进农业农村现代化的重要保障，更是全面建设社会主义现代化国家的必由之路。如何有效地激活农村土地资源要素，充分用好农村现有的“耕地、宅基地、林地”等土地资源要素，促进农村生产力的发展，推动农业农村现代化。

一、云阳县农村土地资源利用状况

（一）农村耕地资源有限，利用情况参差不齐

该县地处三峡库区腹心地带，“一江四河”纵横切割，山高坡陡，耕地面积十分有限，山地面积占96%、丘陵占2.5%、河谷平坝仅占1.5%。全县有耕地面积98.4 万亩，人均耕地0.7 亩，低于重庆市人均1.12 亩的水平。可用耕地零星分布于河谷地区、方山坪台、岩溶低山洼地等地形地貌上，“巴掌田、鸡窝地”多，耕地质量不高。1 级耕地（上等肥力）13.05 万亩、占13.3%，2、3级耕地（中等肥力）49.8万亩、占50.6%，4、5级耕地（下等肥力）35.55 万亩、占36.1%。

耕地利用方面，农户本身可耕种面积少，农民从土地获取的实际收入非常小。因此许多青壮年劳动力通过务工增加收入，越来越多的农村耕地被闲置。在交通方便、基础配套设施较好的地区，耕地资源总体利用较好，流转土地约占耕地总面积54%。而地理位置相对偏僻、通行条件较差的村落，由于投入产出成本高，土地流转率低，流转面积约占耕地总面积28%，因此这些地区的耕地撂荒现象就更加突出。

如今这些农村地区的耕地面临着碎块化、管理成本费用高、交通不便等问题。需要高效地整合现有耕地资源，让农民主动创业，或者投入到相关的二、三产业当中，获得持续稳定的收入保障。

（二）林地资源丰富，但开发利用难度大

该县境内长江两岸森林覆盖率高。森林面积大，但山高坡陡，森林质量不高。一是中幼林多，成熟林少。幼龄林面积占43.6%，中龄林占40.6%，近熟林占12.6%，成熟林和过熟林仅占3.0%和0.2%。二是生态林多，经济林少。防护林面积占56.1%，用材林占31.9%，薪炭林占5.7%，经济林占4.8%，特种用途林占1.5%。三是纯林多，混交林少。针叶林面积172 万亩、蓄积719 万立方米，分别占71.3%和82.2%；阔叶林面积31 万亩、蓄积33 万立方米，分别占12.9%和3.7%；混交林面积38 万亩、蓄积123 万立方米，分别占15.8%和14.1%。

林地资源增值路径不多。一是林地资源尚未盘活。森林与农民的利益联结机制未建立，森林资源未能有效转化为资产和资本，处于沉睡状态，对于林权如何股份化，更好发展森林产业、林下经济等，路径不多。二是森林开发利用难度大。满足森林保护与开发利用的水、电、路、讯等配套设施匮乏，森林可进入性差，严重制约了森林旅游、康养业及林下经济发展。三是林业产业发展滞后。全县的林产品种类多，特色不鲜明，缺少精深加工。柑橘、枇杷、李子、中药材等均以出售原料为主，产品附加值低。

（三）新的土地政策为农村发展带来新机遇

随着大量农村劳动力向城镇转移，农村闲置土地、房屋不断增多。如何通过有效的改革手段，将闲置的土地要素利用起来，打通空置的宅基地、农村集体经营性建设用地用、产业发展建设用地来源的通道。例如：随着农村土地政策“三权”分置，传统的一家一户小农生产模式必将大量减少，取而代之以供应商品化农产品、达到收益最大化为目标的新型家庭农场、合作社、农业产业化经营组织等“新型农民”将不断发展壮大。这将有助于提高农业产品质量和效益，增强农产品的竞争力。

二、云阳县农村土地资源利用存在的问题

（一）土地适度规模化经营水平不高

一家一户的小农户经营方式，导致农业机械化水平不高，农业产出的效益相对较低。广阔的农村对于青年的吸引力相比城市就更加不足，进一步导致大量的优质农田被闲置。而通过适度规模化经营，提高农业的机械化水平，改善传统的种植模式，有助于提高现有土地资源的利用效率。

现阶段通过积极鼓励农业企业、农民合作社等新型农业经营主体通过流转闲置耕地，集中发展主导产业，土地适度化规模经营水平具有一定基础，但规模经营水平仍旧不高。导致各村主导产业接二连三发展不够深入，主导产业没有形成产业链条，或产业链条不够完整，只有初级加工，在旅游、品牌、销售深加工领域开发不足。

（二）农村闲置土地资源利用率不高

农村闲置土地资源开发流转，可以有效推动农村集体经济发展，是增加农民收入的一个重要途径。农村居民的土地、房产等资源和资产普遍闲置，造成了农村产权资源错配或闲置浪费的现象。乡村闲置资产开发可以激活沉睡的闲置资产，增加农村居民的收益。但集体土地在贷款抵押方面存在诸多限制，融资依然困难重重，建成后如果仅仅依靠出租，那不仅成本收回慢，投资的效益也将大大降低。

（三）农业经营主体相对单一

随着工业化、城镇化的快速发展以及现代农业的快速推进，农村面临“空心化”、农民“老龄化”的问题越来越突出。如何解决好今后“谁来种地、怎么种地”的问题，必须通过深化农村改革的方式，不断创新体制机制，在实践中找到合适的改革之路。传统的一家一户的经营模式，采取精耕细作，农业生产的结构相对单一，不能通过先进的技术和经营管理理念来提高农产品的产出效益，以及抵御自然灾害的冲击。种出来的农产品与市场结合度不高、农产品销路不广、产品质量参差不齐。同时由于农村土地市场、金融要素市场发育缓慢，难以带动资本和其他要素流入农业农村。基础设施和公共服务建设相对滞后，制约了优质的青壮年劳动力流向农村地区，导致农村技术人才短缺，进一步制约了新型农业经营主体的发展。

三、有效盘活农村土地资源路径探析

有效盘活农村土地资源，是助推乡村振兴的有效抓手。改革开放四十余年的实践充分证明，让土地活起来，让农民富起来，始终是我们党坚定不移推进农村土地制度改革、解放和发展农村生产力、加快实现农业现代化的重点。

（一）探索盘活土地资源适度规模化经营

1.大力推进土地流转。三峡库区受地形条件限制，一方水土难养一方人。经过土地流转方式适度发展规模化经营，在家农户有更多的土地发展生产致富。一是要积极探索第三方流转机制。结合各地实际情况，发挥村集体经济组织的作用，成立第三方组织与业主对接，为流转土地提供相应的政策咨询、法律宣传、流转信息、矛盾纠纷调解处理等系列服务。二是要规范土地价格变动机制。双方要根据所流转的土地质量、合理的物价变动水平等因素，根据市场确定相应的流转价格。流转期限相对较长，比如流转期限超过5 年，要通过价格合理的调整机制，共同约定调整价格。三是要探索新的土地集体合理经营方式。在有条件的地方，以农民意愿为前提，由村集体对耕地进行连片整治，建设连片高标准农田，集体经营所得收益按股分配，引导农民入股组建土地股份合作社，通过自主经营或委托经营等方式将分散的耕地、林地、水域等集中起来发展特色产业，促进土地资源得到充分利用。

2.盘活农村建设用地。合理引入市场机制，减少农村闲置、低效建设用地。一是实行村域内建设用地增减挂钩。例如距离县城近的行可探索利用建设用地自办厂房，通过厂房产权融资，再利用融资资金在本村建设居民新村，形成农村建设用地盘活利用的良性循环机制。二是要探索开展土地宜机化改造。宜机化改造后，土地总面积通常要增加5%—10%，按照“谁用谁建”的原则，研究出台土地宜机化改造新增土地视作建设用地的配套政策，选择适宜的村开展新增建设用地利用试点。

3.盘活集体地票资源。按有关规定选准农业集体经济建设项目，鼓励村集体把集体地票资金用于新建经营性固定资产、投资入股优势盈利企业、发展收益稳定可期产业等内容，拓宽农村产业发展资金渠道。

（二）多元化合理利用闲置土地资源

1.鼓励发展具有品牌优势的绿色生态立体循环农业产业。村集体可利用集体撂荒地、空闲宅基地、土地复垦等节余的土地及其他可利用的村集体资源，农户将闲置宅基地用于出租，开农家乐，经营民宿、农创等新业态。促进要素合理流动，不断增加农民财产性收入。

2.鼓励开发利用集体经营性建设用地资源。严格按照相关的土地利用规划和建设规划的总体要求，用好用活村集体空置的办公用房、闲置村校等不动产，开展多种方式的经营。在有条件的地区，要充分利用区位优势，按照统一规划、统筹建设的原则，可异地新建、联合其他村开展共建等不同形式，增加村集体资产或劳务服务经营收入，拓宽村级集体经济发展壮大的途径。

3.充分发挥财政资金撬动作用。合理利用财政资金带动更多金融和社会资本投向闲置土地资源。一是鼓励金融机构在利率政策、贷款期限等方面创新更多“短、快、小”的金融服务产品。如贷款期限合理，宜长则长应短则短，与现金流匹配，贷款利率优惠，适当利长远。二是要出台产业扶持、税收优惠、项目申报和用地审批等农业招商扶持政策。加大农村水利、通讯、能源等基础设施领域建设投入，通过政策优惠和不断发展的前景吸引各类社会资本下乡。三是对涉农项目资金整合统筹。大力发挥财政资金撬动作用，引导产业投资基金多元化开发乡村闲置土地资源，最大限度撬动社会资本。

（三）着力培育新型经营主体，激发农业农村发展活力

1.着力发展和培育地方性农业龙头企业、专业合作社等新型经营主体。通过引导农民以土地资源为纽带，向合作社入股、获得分红和租金。适度的规模化经营有助于优化产业结构、发展特色农业，让土地资源活起来，带动农民不断转变传统的种植模式和思路，激发农村居民发展生产、实现增收致富的内生动力。

2.建立健全新型农业服务体系。新时代农村的发展离不开优秀的人才，面对农村人口空心化和老龄化等问题，需要通过教育政策、待遇政策和公共服务政策配合，鼓励青壮年返回农村投身农业现代化建设。一是建立农业技术推广指导体系。鼓励农技专家、农技员开展多种模式，广泛适用农村的新型农业技术推广体系。二是强化农业基础设施和公共服务建设，为市场的各类经营主体提供良好的发展环境。三峡库区由于地理环境因素的制约，农业基础设施建设本身相对落后，农业公共服务水平发展滞后。需要加大在农业电力、水利、道路等基础设施方面的投资力度，加快改善公共服务条件。三是创新体制机制，加强农业服务体系社会化建设。将农业生产体系和市场进行有效对接，形成产前、产中、产后一体化的服务体系，鼓励企业和其他组织参与生产技术、市场信息、品牌建设等领域的开发。

土地是农村最重要的资源，农村土地资源有效利用，关系到农业农村的现代化建设，乡村振兴战略实施，用好用活相关政策，不断释放农村土地资源潜能，增加农村居民的收入，推动农业农村的现代化，为我国农村经济增长提供新动能。