美国对菲律宾军事援助的历史演进及特点分析

★ 刘 睿 储永正

菲律宾作为美国进入亚洲地区的重要通道，是美国军事援助的重点关注对象，长期以来也一直是美国在东南亚地区最大的军事受援国。两国特殊的历史渊源和契合的安全需求，决定了军事援助在美菲关系中的特殊地位，更进一步说，军事援助在美菲同盟关系中发挥着重要的纽带作用。

一、美对菲军事援助的历史演进

美国对菲律宾的军事援助始于美西战争之前，一直延续至今，在不同历史时期，美对菲军事援助的目的不尽相同。本文截取了从美西战争前夕到20世纪末的这段时间，将其划分为三个不同阶段，分别对每个时期美对菲军事援助的演进过程进行梳理。

（一）菲律宾独立前的美菲关系。19世纪末，美国急需开辟新的海外市场和原料产地，但当时的美国无力与英法等老牌殖民大国抗衡，只能先拿日薄西山的西班牙开刀，希望通过夺取西属殖民地进而控制中美洲和加勒比地区，最终获得向远东和亚洲扩张的基地。菲律宾自1565年沦为西班牙殖民地以来，不断进行争取独立的反抗运动，为美国计划的实施创造了有利条件。

当1796年第一艘商船抵达马尼拉时，美国就看中了菲律宾在远东地区独特的地缘位置，并开启了与菲律宾的通商关系，认定其是美国向太平洋地区扩张的战略要地。因此，美国打着“支持菲律宾民族独立”“帮助菲律宾人民脱离西班牙奴役”的旗号，为菲律宾提供援助，同时在菲律宾实施军事部署，并派出舰队对马尼拉进行海上封锁。1898年美西战争结束后，菲律宾宣布独立，美国却违背了最初的承诺，与西班牙签署了《巴黎条约》，从西班牙人手中买下了菲律宾，引起了菲律宾人民的愤怒与反抗。1899年2月，美军士兵制造了马尼拉郊区的“圣胡安桥事件”，引发了长达三年半的美菲战争，使菲律宾沦为美国的殖民地。①1899年2月4日（周六）晚上，美军士兵威利·格雷森（Willy Grayson）和奥维尔·米勒（Orville Miller）在美菲两军分界线圣胡安桥畔枪杀了两名菲律宾士兵。随即，美军越过圣胡安桥进攻菲军，菲军奋起抵抗。事发后，美军声称这是菲军的挑衅行为，而菲军则称是美军蓄意制造，目的是让美国参议院通过《巴黎条约》，因为事发头一天（1899年2月3日），美国参议院投票表决《巴黎条约》时，只差一票就能达到2/3 的通过票数。圣胡安桥事件爆发后，驻菲美军迅速将此事报告华盛顿，称菲军首先进攻美军。2月5日，美国参议院重新投票表决《巴黎条约》。结果，在84 名参议员中，57 人赞成批准该条约，比2/3 的标准票数多出一票。1902年7月2日，美国总统西奥多·罗斯福宣布结束美菲战争。这是美国首次在海外出兵并占领别国领土，也标志着美国正式进入太平洋地区，成为真正的“亚洲国家”。②［美］马士、宓亨利：《远东国际关系史》，姚曾等译，上海： 上海书店出版社，1998年，第418 页。

美国在菲律宾的主要殖民政策，是通过引进美国政治理念和司法制度，培植菲律宾国内的亲美集团，逐步扩大其参政权力，而后在美国的控制下逐步给予菲政治独立。美国军事当局十分注重在菲律宾的教育同化，在菲开办的近1000 所学校中，每个学校配备一名由美国士兵担任的英语教师。截至1900年9月，注册的学生高达10 万人。③宋云伟：《美国对菲律宾的殖民统治及其影响》，《世界历史》2008年第3 期。美国人把教育看作军事镇压的辅助手段和美式观念及意识形态灌输的主要途径，这样的方式使得菲律宾或主动或被动地接受了美国的政治制度、军事思想和文化理念。美国在菲的殖民历史促进了菲律宾对美国的依赖，使菲律宾在文化认同上更能接受美国式的西方价值观，这也是菲律宾能够被美国捆绑的重要原因。二战爆发后，美国未能履行保护菲律宾的宗主国义务，1943年1月日本占领马尼拉，菲律宾的独立进程也被迫搁置。菲律宾共产党于1942年组织抗日人民军投入反法西斯战争，1945年2月，美军在抗日人民军的配合下解放了马尼拉。此后，美国重新控制了菲律宾，并在着手解散菲律宾抗日人民武装的基础上加强与菲律宾的军事联系。

（二）冷战时期美国对菲律宾的军事援助。菲律宾独立之时也正是冷战开始之际，为了遏制共产主义在亚太地区的扩张，美国希望在菲律宾建立一个稳定的亲美政府，并将其打造成展现美国民主制度的窗口。美国向菲律宾提供军事援助，帮助菲律宾镇压“胡克武装”（Hukbalahap）领导的共产主义运动，确保菲律宾政权不受“共产主义威胁”。根据美国NSC84 号文件，美国对菲律宾军事援助的主要目的有：第一，通过保持与菲律宾密切的军事交往，增强菲律宾军政高层的亲美倾向；第二，确保菲律宾军队有能力维护国内稳定，并保障美国在菲律宾的利益。④FRUS, 1950, Vоl.VI, Pаrt 2, р.1516.为了提升菲律宾国内的稳定性，美国协助菲律宾进行高效的国防改革，为菲律宾提供先进技术和政策建议，并应菲律宾政府请求，向菲律宾提供物力、财力和军事援助，必要时动用美国的武装力量承担菲律宾群岛的部分防务责任。在该时期，美国政府主要以军事援助的方式全面介入菲律宾事务，通过帮助镇压共产党领导的“胡克运动”，加强对菲律宾的干预及控制，实现美国在远东的战略目标。

1947年3月，美国在菲成立了联合军事顾问小组，主要负责制定和管理美国对菲律宾军事援助的各个项目，同时向菲律宾运输喷气式飞机、扫雷舰、弹药军火等以改善菲律宾军队的火炮打击能力，并帮助其培训飞行员、建设军事基础设施和培训点。除此之外，约一万名菲律宾军官赴美进行军事教育培训，回国后这些官员陆续成为国家军事和政治高层，对菲律宾政坛和后续军官的培养产生了深刻影响。随着朝鲜战争爆发，美国增加了对菲的军援力量，加强对菲军队的训练并为其提供装备。在美国的援助下，菲律宾武器装备规模不断扩大，空军力量增加了40 辆F-51D 战斗机，20 辆运输机（多为C-47），海军力量则扩充至32 艘作战舰艇和23 个后备服务舰艇。在该时期，美国对菲律宾军事援助的主要目的不仅是为了帮助菲律宾建立武装力量、遏制共产主义势力蔓延，同时也是为了保护美国在菲的军事基地，使其能充分发挥为美国军队提供后勤补给、装备维护的据点作用。

20世纪70年代，随着“尼克松主义”出台，美国逐渐从越南撤军，也减少了对盟国军事援助的份额，这引起了菲律宾的不安和担忧。时任菲律宾总统马科斯以美驻菲军事基地为筹码，要求美国增加军事援助，并希望美国以军事援助的方式向菲律宾基地提供租金。虽然美国政府竭力反对以任何形式向菲律宾支付基地租金，但也不得不承认只有一定数量的军事援助才能确保继续有效使用基地。基辛格指出，“对菲律宾的无偿军事援助与美国对菲的军事基地使用权密切挂钩，减少军事援助将会遭致菲律宾人的不满，这会影响到我们使用基地”①Mеmоrаndum fоr thе Prеsidеnt, Mаrсh 16, 1973, httр://histоrу.stаtе.gоv/histоriсаldосumеnts/frus1969-76vе12/d317.，所以不得不向国会提出在1973 和1974 财年将美对菲的援助增加到之前的水平，用增加无偿军事援助的方法来控制菲律宾。1979年1月，美菲达成新的军事基地协定修正案，美国承认菲律宾拥有军事基地的主权，由菲律宾人担任军事基地司令，并在1984年—1989年间支付9亿美元基地租金。

值得注意的是，1976年马科斯政府以军事基地使用权为筹码，要求美国同意协同在中国南海地区的防卫，但是美国以“南沙争议岛礁不适用于《美菲共同防御条约》第五条”的理由拒绝了菲律宾的无理要求。②郭永虎： 《美国对中菲南沙群岛争端政策的历史考察：基于美国新近解密外交档案的解读》，《当代中国史研究》2013年第2 期。由此看来，在非对称的军事援助关系中，受援国对美国安全保护的依赖远大于美国对军事基地的需求，因此美国对于美菲同盟共同协防的标准具有较大的话语权。该时期中美关系正常化，美国不愿意在南海问题上与中国对抗，不希望菲律宾采取冒险的军事行动，因此在南海问题上没有给予菲律宾明确的军事保障。

（三）后冷战时期美国对菲律宾的军事援助。冷战结束后，美国在该地区的军事威胁大大降低，因此开始重新评估驻菲律宾军事基地的必要性。1990年—1991年美菲军事基地谈判期间，美对菲军事援助仍处于较高水平，并希望以此为“诱饵”促使菲政府同意美军继续存在。但随着《美菲军事基地协定》临近到期，菲律宾政府以基地作为筹码，不断要求提高基地租金和军援数额，冲淡了美国继续与菲进行安全合作的意愿。1992年该协议未能延期，美国将军队撤出，结束了在菲律宾近一个世纪的军事行动。此后，美国暂停了向菲律宾每年提供2 亿美元的“对外军事援助资金”（FMF）的计划，还对“剩余物资和装备转让”（EDA）军援项目加以限制，甚至不再将菲律宾军官列入美国“国际军事教育和培训计划”（IMET）项目的优先选择对象。从数据来看，1992 财年以前美国每年向菲律宾提供约1.37 亿美元军事援助，但在撤出菲军事基地后，该数额骤降至4700 万美元，1994年—1998年更是减少到每年不到200 万美元，跌至历史最低点。美对菲军事援助金额的锐减，既是美国不满于菲律宾终止协议而施行的惩罚措施，也是两国同盟关系遇冷的表现和结果。

1995年1月，菲律宾无理指控中国军舰在美济礁建设军事设施，并出动空军和海军前往该海域，还企图将这一事件国际化，拉拢域外大国共同对抗中国。“美济礁事件”的爆发，使菲律宾意识到美国军事存在对维持亚太地区均势的重要作用，其国内亲美势力借此事件炒作“中国威胁”，引起菲国会对海上安全的重视。③Leszek Buszynsk, “Realism, Institutionalism, and Philippine Security,” Asian Survey, Vоl.42, Nо.3, 2002, р.490．此后，为发展本国的海空军防卫力量，菲加紧制定了国防现代化计划，但该计划却由于缺少国防资金的支持而频频受阻，使得菲律宾对美国军事援助的需求更加迫切。④Renato Cruz De Castr, “Philippine Defense Policy in the 21st Century: Autonomous Defense or Back to the Alliance,” Pacific Affairs, Vоl.78, Nо.3, 2005, р.414．1998年2月，美菲签订《访问部队协议》，两国建立正式的军事演习机制，为参加军事联合演习的美军提供了进入菲律宾的合法依据。美国能够通过联合军演、教育培训等形式促进双边军事交流合作，增加美军在菲的轮换部署，为美国对菲律宾的军事援助提供了更加便捷的渠道。1999 财年的军事援助金额达1400 万美元，比协议签订前增长了十倍之多，2000年美国通过“剩余物资和装备转让”项目向菲律宾移交了1 艘岸防炮艇、8 架直升机以及5 架UН-Н 修复直升机等。自此，美菲遇冷的军事援助关系开启了新一轮的回暖。

二、美菲军事援助关系的不对称性

从传统意义上理解，对外军事援助作为国家执行外交政策的手段，也是援助国从受援国一方“购买合作”的方式；对受援国军事援助的增加不仅能增强援助国的影响力和主导性，也会使得受援国对援助国的依赖性增强，最终达到两国关系被捆绑的外交目的。但实际上，影响国家军事援助关系的因素是多样复杂的，是非线性的，受援国在军事援助关系中也会对援助国起到重要的反作用，且两国军事援助关系受到共同威胁以及国内政策的变化，也会呈现出不同程度的波动。美菲作为传统的军事盟国，军事援助是其安全关系的重要组成。鉴于菲律宾军事实力薄弱，与援助国美国形成典型的不对称性，是军事援助中较为典型的“援助国主导，受援国从属”的国家关系。但同时，在长期的援助过程中，受援国凭借本国重要的战略地位，也会对援助关系产生一定影响。

（一）援助国“以武器换影响”的主导。军事援助作为迫使受援国加强合作的杠杆，是美国作为援助国可以利用的最有效工具。军事援助是讨价还价能力的来源，由于援助国与受援国实力的不对称，美国可以将国家利益与对菲律宾的期望行为联系起来，使菲律宾的预期行为和美国战略目标相符。基欧汉和奈认为，占主导地位的国家可以通过调整援助份额，对受援国的行为进行奖励或惩罚，从而影响受援国的外交政策。①［美］罗伯特·基欧汉、约瑟夫·奈：《权力与相互依赖》，门洪华译，北京：北京大学出版社，2012年，第53 页。克利夫顿·摩根（Clifton Morgan）认为，“对外援助是一种影响力的工具，国家给予援助的前提就是，认为它会鼓励受援国采取本国所预期的行动。”②Glеnn Pаlmеr, Sсоtt В. Wоhlаndеr аnd Т. Сliftоn Mоrgаn,“Givе оr Таkе: Fоrеign Аid аnd Fоrеign Pоliсу Substitutаbilitу,”Journal of Peace Research, Vоl.39, Nо.1, 2002, рр.5-26.同样，梅斯基塔（Bueno de Mesquita）提出，对外援助是援助国向受援国购买政治支持的方式，美国更倾向于将援助给予那些“尽管其国内领导人本身并不赞同美国的政策，但却愿意通过转变态度支持美国以换取更多的军事支援”③Bruce Bueno de Mesquita and Alastair Smith, “Foreign Aid and Policy Concessions,” Journal of Conflict Resolution, Vоl.51,Nо.2, рр.251-284.。促使形成援助关系的一个基本要素是对于共同威胁的确定，但在共同威胁不足以支撑两国合作关系升级时，对外军事援助就赋予了美国更多的筹码和吸引力，受援国以及那些希望得到援助的国家会更加倾向于调整本国的对外政策以符合美国的利益需求。

在美国主导下的军事援助关系中，美国的政策倾向决定着军援规模，并主要通过军事援助来调整美菲关系。1947年《美菲军事援助协定》签订后，美菲关系进入蜜月期，1950年到1959年美国对菲律宾的军事援助总额高达两亿多美元，而后的军援金额也不断增加，到1967年已经高达4230 万美元。④陈鸿瑜：《东南亚各国的政治与外交政策》，台北：渤海堂文化事业有限公司，1992年，第59 页。如此高额的军事援助为美菲关系的进一步发展提供了桥梁，直接促使了《美菲共同防御条约》的签订。但冷战后苏联解体，美国认为菲律宾在亚太地区的战略地位不再如前般重要，便逐渐从菲律宾“淡出”，弱化了两国的防务关系。该时期，美国对菲律宾的军事援助几乎跌至谷底，甚至取消了对菲的相关武器出售。“美济礁事件”使菲律宾意识到其在安全方面对美国援助的依赖，也加深了美国对中国海上崛起的焦虑和对地区霸主地位的担忧。因此，“共同威胁”的出现促使美国加大了对菲律宾的军事援助力度，两国关系重新回暖。

（二）受援国“抵抗威胁”的反作用。在“大盟友”与“小伙伴”的联盟战略中，大国作为联盟中的主导，是小国的安全保障和生存发展的依靠，但小国对大国的独特作用也是不容小觑的。由于海外的投射能力与距离成反比，实力强大的国家愿意与有地缘战略优势的小国结盟，以此作为跳板遏制竞争对手，实现其更大的战略野心。通过与小国结盟，拥有进入重要港口、水域和战略要地的准入权是大国真正的目的。⑤Christopher Hill, The Changing Politics of Foreign Policy, Nеw Yоrk: Pаlgrаvе MасMillаn, 2003, р.169.菲律宾便是如此，作为连接中东和工业化石油消费大国如日本、韩国等东北亚国家之间的海上通道，菲律宾是美国到东南亚的必经之地，利用它可以作为美国向中国和东南亚扩张的基地。冷战期间，驻菲美军借助克拉克空军基地和苏比克湾海军基地，为美国第13 舰队和第7 舰队提供补给和火力支撑，没有这些关键的基地，美国就难以在越南战争和西太平洋的一系列行动中维持大规模的军事存在。①［菲］罗兰德·G·西姆布兰：《菲律宾美国军事基地的作用》，周金奎译，《东南亚研究资料》1986年第2 期。

由此可见，尽管援助国实力较强，但在大国竞争或在实现本国战略目标的过程中，由于军事投送能力的限制或是在国际社会上需要他国支援，援助国也会对受援国产生一定的依赖性。美国源源不断地提供军援，很大程度上也是为了获得更多的筹码、赢得更大的影响力，以保持对受援国的吸引力，防止盟国加入敌方阵营而导致自己“被抛弃”。在冷战期间，许多小国就利用美苏对抗，将两个大国置于对己的援助竞争中，使其能够化被动为主动，同时从两方获利，这样就将其对援助国的依赖转化为对援助国的倚重。②Вrеtt Аshlеу Lееds, “Dо Аlliаnсеs Dеtеr Аggrеssiоn? Тhе Influеnсе оf Militаrу Аlliаnсеs оn thе Initiаtiоn оf Militаrizеd Intеrstаtе Disputes,” American Journal of Political Science, Vоl.47, Nо.3, 2003, р.429-439.因此，美国在加大对受援国军队训练和武器装备的投资力度，保持其对本国武器装备依赖的同时，还会通过国际教育与训练等援助项目加强对受援国高级将领的交流吸引力，使其国内高层保持一定程度的亲美倾向。

两国建立军事援助关系的前提是有共同的安全威胁，但随着国家利益的实现途径愈发多样，军事市场日益私有化，受援国可以从多方面获取所需物资，援助国的救济便不再具有独特性和稀缺性，对受援国的吸引力也会随之减弱。美国的军事援助促使一个更加强大和自信的菲律宾的诞生，因此可能会使得菲律宾更有底气忽视美国利益。菲律宾意识到，美国的惩罚性行为（如减少对其军事援助的规模）只能是威胁性的，因为美国对在菲的军事存在和通行自由具有一定程度的依赖性，撤回援助对美国来说代价更为高昂。菲律宾可能更容易找到下一家武器或军事技术的援助国，但美国则不那么容易找到具有同等战略价值的军事基地驻扎美军部队。因此，即使受援国的行为与自身期望不甚相符，美国也并不情愿对其实施“惩罚”，反而会通过增加军事援助或基于更多安全保证的方式重新赢得受援国的青睐。

三、美菲军事援助关系的延续性

美国对菲律宾的军事援助经历了较长时间的发展，具有相对完备的法律条文依据，已然形成了比较成熟的援助关系。且军事援助关系来源于美菲之间的战略互需，美国重视菲律宾在亚太地区的地缘区位优势，菲律宾对于美国的军事依赖也早已根深蒂固。

（一）美国对菲律宾的地缘战略借重。对外军事援助作为美国介入全球事务的重要方式，在对受援国的选择上必然带有美国地缘战略利益的考量。地处亚洲东南部的菲律宾群岛，是美国从太平洋进入东南亚地区的必经之地，美西战争的胜利，打通了美国迈向亚洲和中国的第一步。③《列宁全集》第39 卷，北京：人民出版社，1963年，第212 页。自进驻菲律宾之日起，美国就将菲律宾作为其向亚洲大陆扩张的一个重要地缘前哨，希望利用菲律宾的地缘优势，扩大其在亚洲地区的政治和经济利益。20世纪初，美国实行积极的军事扩张政策，菲律宾成为其在亚洲进行军事部署、保障美国在远东地区航行自由和海上贸易安全的战略要地。1947年在菲律宾建立的军事基地是美国在冷战时期实施遏制战略的重要借重，在越南战争期间发挥着重要的物资补给和武器维修作用。1950年9月，美国国防部通过的NSC84 号文件指出，菲律宾是美国在西太平洋近海岛防御链中的重要一环，确保菲律宾的国家安全对于消除东南亚地区的“共产主义威胁”至关重要。④FRUS, 1950, Vоl.VI, Pаrt 2, рр.15-16.文件明确了菲律宾对美国的重要意义，也为冷战时期美国对菲律宾的政策指明了方向。其后发布的NSC84/2 号文件又强调，在亚洲太平洋地区受到“共产主义威胁”的背景下，菲律宾是美国在亚洲构建的岛链上的关键部分，美国“既要保证菲律宾的外部防御，同时也要防止内部的颠覆，甚至不惜动用武力来保证菲的安全”①FRUS, 1950, Vоl.VI, Pаrt 2, рр.15-16.。冷战结束后，菲律宾再次成为美国遏制中国，形成包围中国“第一岛链”的重要组成。因此，正是菲律宾重要的地缘战略位置，使其成为美国在东南亚地区长期以来最大的受援国。

（二）美菲联盟坚实的条约基础。菲律宾独立后，其政府表现出明显的亲美倾向，表示将“在共同的国防和安全政策上与美国开展最紧密的合作”。1946年7月4日，两国政府签署了《美菲一般关系条约》，概述了两国的总体外交关系，开启了菲律宾以受援国的身份接受美方军事援助的篇章；1947年3月14日，《美菲军事基地协定》的签订，为美军在菲律宾建立23 个军事基地提供了合法依据；21日，双方又签署了《美菲军事援助协定》，表示美国将向菲律宾提供军事资金、武器装备、军事培训以及技术援助等。美国通过贷款和直接赠与的方式向菲律宾提供军事资金援助，以期协助菲律宾稳定政局、建设军事力量。

1951年8月30日，美菲签订《美菲共同防御条约》，条约规定当缔约国任何一方遭到“武装进攻”时，双方将进行协商，采取一致行动“对付共同危险”。这一条约的签订，为美菲的盟国关系奠定了坚实的基础，至今仍是美菲联盟得以存在的法律支撑。该条约既维护了美国的安全利益，又顾及到了菲律宾的国内需求。1954年4月，美国发布的NSC5413/1 号文件指出，美国将继续对菲提供军事援助，包括军事训练和军事顾问咨询，帮助菲律宾提高军队的作战能力和水平。②FRUS, 1952-1954, Vоl.XII, Pаrt 2, рр.591-600.1958年发布的NSC5813/1 号文件强调“美国必须采取军事和其他适当的行动，应对针对菲律宾的任何公开的武装入侵，以确保美军及其盟国军队能够自由地使用美国在菲律宾的军事基地。③FRUS, 1958-1960, Vоl.15, рр.858-869.”冷战结束后，美军虽然撤出了在菲律宾的军事基地，但于1998年又与菲签署了《访问部队协议》，为失去在菲永久性军事基地的美国打开了再次进驻菲律宾的大门，为美国部队、军事相关人员以及军事装备进入菲律宾提供了便利，也开创了菲律宾接受美国军事援助的新方式。

（三）菲律宾对美国军事援助的依赖。在长期的军事援助过程中，受援国会逐渐形成在安全方面依赖于援助国的习惯，可能会失去加强自身国防能力建设的动力；而且受援国在接受援助国提供的武器装备后，在后续的使用和维护培训过程中，还需要持续从援助国那里获得武器装备的零配件和弹药以及相关技术支持，从而使得受援国国内的整套装备体系和军事武器标准与援助国趋同。菲律宾军事装备和武器不足，几乎没有军事自主能力，不具备保护国家不受外部威胁的实力，因而更加依赖于外部军事力量来进行本国防御力量的建设。正是这种不对称的高度依赖性使其不得不向老盟友美国抛出橄榄枝，促使菲律宾回归到向美国要援助的轨道中。菲律宾虽然一直希望树立独立自主的外交形象，但国防实力不足使得菲政府不得不正面本国对美国存在严重依赖的现实，承认美国军事援助对其军队建设的必要性。

菲律宾对美国军事援助的历史依赖还源于美国在菲律宾军队中培植的庞大亲美势力。美国借助军事教育与训练等援助项目，使得美菲双方的军事人员在培训交流、联合军演等方面建立了密切的联系，形成了长期的防务合作和军事沟通。美国通过向菲律宾官兵灌输美式价值理念，培植了大批亲美军事力量。在美国看来，一支亲美军队的建设是保证菲律宾亲美政府稳定的关键。军方是美国控制菲律宾的重要工具，是维护美国在菲政治和军事利益的“爪牙”。历史上，菲军界的首脑——例如50年代的国防部长、总统麦格赛赛，70年代的国防部长恩里莱等几乎都是亲美分子，这些军队高层官员都与美国有着密切的关系。④FRUS, 1952-1954, VОL.12, P.508.因此，当菲律宾国内民族主义势利爆发反美运动时，菲律宾军方一直采取镇压措施，并为美国辩护。菲律宾军方在美国的示意下，在总统选举和政策制定上与美国的倾向保持一致，因此想要当选菲律宾总统，不仅要赢得人民的拥护，还需得到美国的支持。⑤聂文娟：《美国盟国管控机制与菲律宾对华政策调整》，《国际政治科学》2018年第3 期。

四、美菲军事援助关系的不确定性

美菲军事援助关系受国内政治变化和地区秩序构想等多方面的因素影响，援助的规模和方式也会随着不同时期美菲关系的变化而有所调整。因此，美对菲军事援助的内容及发展带有较大的不确定性，需要结合两国国内的政治情况以及地区安全态势来进行判断。

（一）美驻菲军事基地引发的争议。美军的介入加深了美国对菲律宾的控制，引起了菲律宾国内社会的不满，因此自《美菲军事基地协定》签订后，关于基地问题的谈判就从未停止过。菲律宾对于军事基地的不满主要集中在两个方面，首先是基地内的司法管辖权问题。美国驻菲军事基地实际上已经成为驻菲美军违法乱纪的庇护所。1956年，美国在菲基地的军事人员在一次交通事故中对一名菲律宾民众造成伤害，按照军事基地协定的规定，菲律宾“享有对基地外非执行公务的美国军人行使司法管辖的权力”①金应熙、刘迪辉：《菲律宾史》，开封：河南大学出版社，1990年，第648 页。，然而为了逃避菲律宾法律的制裁，美国军事当局立马将该名犯罪遣送回国，这不仅侵犯了菲律宾的军事基地司法管辖权，也是对菲律宾国家主权和尊严的亵渎。其次，是美国驻菲军事基地是否会威胁到菲律宾国家安全的问题。菲律宾官员曾指出，美国在菲军事基地是为美国自身利益服务的，可能成为外来入侵的吸铁石，从而威胁到菲律宾国家安全。②［美］格兰·梅：《美菲关系的历史研究》，潘一宁译，《东南亚研究》1997年第6 期。菲律宾希望通过限制战时美国使用军事基地的权力，减少菲律宾本土的火力吸引，并指出战时美国使用驻菲军事基地时，应事先与菲律宾政府协商并征得菲律宾国会的同意，且不能用于除《美菲共同防御条约》和《东南亚集体防务条约》规定以外的用途，以避免敌对国出于报复对军事基地发起攻击。虽然后来双方就基地问题达成谅解，但仍无法弥合基地谈判给两国关系造成的裂痕。

（二）菲律宾国内的反对声音。伴随着美国军事援助的实施，对菲律宾的控制力度也逐渐收紧，菲律宾民众同美国的矛盾也日益尖锐。民众的不满主要体现在三个方面，一是由于美国军事援助数量有限、质量不佳或不能及时兑现而对美产生不满情绪。美国向菲律宾提供的武器多为二手，只当其是美国“剩余武器的收纳所”，且武器质量不精，使用寿命短，长期的维护成本也很高。军事援助质量和数量达不到菲律宾军队现代化发展的要求，给菲律宾留下了美国军事援助并非诚心的印象。二是独立自主的民族主义情绪要求菲律宾逐渐摆脱对美国军事援助的依赖。左翼政党“新爱国联盟”就曾公开呼吁减少驻菲的美国军队，认为“让美军扩大对菲律宾军事基地的使用权即意味着菲律宾主权的丧失”③杨超：《围绕菲美加强防务合作协议（EDCA）的菲律宾南海战略转向及美国因素》，《东南亚纵横》2015年第6 期。。三是对多数菲律宾民众而言，美国士兵并未向其提供安全保障，反而侵犯了菲主权和人权。美菲1998年签署的《访问部队协议》限制了菲律宾司法系统对菲境内美军的管辖权，多次被美国用来庇护在菲律宾犯下严重罪行的美国军事人员。美军利用该协议在菲领土上肆意妄为，对菲主权尊严构成了挑战，引起了菲律宾民众的强烈不满。菲律宾当局面对民众的大规模反对和示威抗议的压力，会一定程度上限制驻菲美军的规模甚至行动，从而阻碍美国对菲军事援助的持续推进。

（三）美菲双方共同威胁的改变。共同威胁是美菲同盟关系以及美国对菲律宾实施军事援助政策的基础。由于美菲军事援助关系的不对称性，美国对威胁的判断主导着这一关系的发展走向。21世纪以前，美对菲军事援助的主要针对对象从美西战争时期西班牙殖民者的压迫，到二战时期日本的侵略、冷战时期菲国内共产主义对于政权的威胁，再转变为冷战后与中国在南海主权问题上的纠纷，共同威胁的变化使军事援助的内容和规模发生不同程度的调整。在威胁转变的过程中，美菲可能会产生一定程度的利益分歧。例如在1983年6月，菲律宾政府就曾表示，美国需要向其提供9 亿美元的经济和军事援助来换取在1984年—1989年苏比克湾海军基地和克拉克空军基地的继续使用权。但对美国来说，该时期美国对苏与对华关系均已趋于缓和，美菲共同威胁减弱，为了维持驻军基地而支付如此昂贵费用的必要性也随之下降。因此，冷战结束后，苏联威胁消失，美国国内一部分人主张，“战时形成的同盟关系已经不再重要，现在该是美国回家的时候了”①Еugеnе Ghоlz, Dаrу L. G. Prеss аnd Наrvеу M. Sароlskу, “Соmе Ноmе, Аmеriса: Тhе Strаtеgiс оf Rеstrаint in thе Fасе оf Temptation,” International Security, Vоl.21, Nо.4, 1997, рр.5-48.，并表示美国应该停止向海外派兵或承担对盟国的军事援助义务，减少美国在亚太地区的兵力。在这段时期，美菲出现共同威胁缺位的现象，因此对菲军事援助的规模也大大降低。由此可见，美菲军事援助关系受外部因素和对威胁判断的影响较大，因此也存在着较大的不确定性。

五、几点思考

（一）美菲同盟关系主要是围绕军事安全问题展开的，军事援助是维系美菲同盟关系的重要纽带。菲律宾寻求与美国结盟，虽然有获取美国经济援助的考量，但更多是出于对美国军事援助的需求以及对国家安全的考虑。自菲律宾独立后，美菲同盟的发展演变就带有清晰的军事印记，且菲律宾对国家安全的考虑一直贯穿始终。在冷战爆发和国内面临“胡克运动”威胁的情况下，菲律宾为了确保国家的内外安全，不得不寄希望于美国提供安全保障。对美国而言，美菲军事援助关系的建立主要是美国出于对全球战略和地区政策的需要而主导实施的。美国鉴于菲律宾在亚太地区重要的地缘战略位置，为了维持其在亚太地区的军事部署，积极回应菲律宾的安全诉求，希望通过加强盟国军事实力，维护美国在该地区的战略利益。冷战时期，美国之所以同意与菲律宾缔结共同防御条约并保障菲律宾国家安全，主要是出于在军事上遏制共产主义扩张的战略需要。因此，共同的战略需求和安全利益是巩固美菲同盟关系的重要因素。

（二）军事援助是美国控制菲律宾的重要手段。援助国与受援国的定位决定了美菲典型的非对称性同盟关系，这种非对称关系主要源于菲律宾对美国的军事依赖，这也决定了“美主菲从”的附属关系状态。为获得美国的安全援助和保障，菲律宾首先确定了依附美国、保持与美国外交政策一致的方针；其次，签订相关协定，允许美国在菲律宾领土内建立军事基地；最后，积极支持美国海外作战行动，在朝鲜和越南战争中尽可能地为美国提供后勤支援和武器维修保障。但这些有损国家主权和尊严的军援附加条件，也成为引起菲律宾国内不满的主要因素。一旦菲律宾独立自主的意识有所增强，或者两国产生一定程度的利益纠纷，美国通过军事援助的控制力就会被削弱。

（三）美菲联盟关系仍将持续。回顾美国对菲军事援助的历史，可以发现，美菲安全关系是由美国的地区安全政策为主导，并在双方政治和军事共同利益的基础上逐步推进。尽管美菲关系会由于国内外的各种因素发生波折，但菲律宾对美国的安全依赖具有历史性，短时期内很难实现真正军事上的独立；而美国对外政策是建立在其全球联盟体系的支撑下进行的，这就使得美国必然会继续凭借本国优势的军事力量，巩固与传统盟友菲律宾的关系。在可预见的未来，美国对菲律宾的军事援助依旧较为稳固。