航天档案电子文件“单套制”管理初探

2021-11-27苏红

魅力中国 2021年44期

苏红

（北京特种机械研究所，北京 100143）

引言

电子文件单套制管理是指对电子设备生成的各类文件仅以电子方式进行归档、保存、管理和利用而不再生成纸质档案的管理方式。在信息技术和信息系统在航天事业各领域的快速推进和广泛应用的背景下，记录和传递信息的主流载体形式已由电子载体所替代，特别是在产品设计开发和科研管理领域，已经可以实现全程三维电子文件的无纸化研制生产。作为国家档案全宗的重要组成部分，航天档案工作也应顺应发展趋势，客观面对现有管理模式下的不足，客观思考“单套制”的管理必然，不断提高档案管理现代化水平，为航天事业的高质量发展夯实智慧基础。

一、航天档案“双套制”管理现状及不足分析

就笔者了解的航天档案管理现状，大致可以归纳为以下三种情况：其一是只认纸质文件存档的“纸质单套制”；其二是纸质与电子一起归档的“双套制”；其三是在认可纸质文件原始凭证作用的基础上以电子文件作为参考使用的“电子辅助制”。此类管理模式都是强调纸质档案，但随着航天事业全业务领域信息化程度的加深和纸质文件效用的逐渐下降，其管理缺陷也不断显现。

（一）日常管理工作量大且效率低下

“双套制”下纸质文件和电子文件需保持内容上的完全一致，所以存在归档时的双向整理，即电子文件打印输出为纸质文件，纸质文件数字化为电子文件，不仅需要耗费大量的打印时间和费用，而且在对纸质文件和电子文件的一致性进行核对时上也需要投入大量的人力。仅以现行的文书档案为例，每年通过OA办理或其他机要渠道传递的应归档的文件约1000余份/2万余张，归档时均打印纸质文件后装入6cm 厚度档案盒40 余个，经预立卷人员整理并移交至档案部门，档案人员接收归档，进行清点、检查、建账、录入系统、上架、保管并提供利用，其纸质文件年度借查阅利用不超过10 人次；而型号产品档案的工作量更是巨大，在现有的绘制底图并晒制蓝图的管理方式下，每年绘制底图1.5 万张并晒制蓝图，一份文件同时存在电子文件、底图、蓝图三种状态，而且还经常出现一份蓝图底图文件对应多个版本的电子设计文件，或是没有对应的电子设计文件，又或出现软件版本不兼容及系统差异等原因造成的二者不符的情况。航天企业档案部门多承担受控文件输出制作、印章标识、分发传递至科研生产现场使用并确保各类文件技术状态管理受控的职责，此种矛盾冲突下使得档案部门将大量的人力投入到现行文件的服务保障上，对档案信息资源的深度挖掘和提供利用无暇顾及，不利于有保管价值档案作用的发挥和档案工作整体水平的提升。

（二）资源占用多而作用发挥小

按照本单位归档结果，一个年度的文书档案归档后约占用1m³的库房空间；一个复杂产品平放或卷放的底图约占用5m³的库房空间；一个年度的会计凭证约占用3m³的库房空间等等。如此大量的纸质档案保管占用了大量的场地和设备资源，档案库房建设、日常维护以及相应配套的“八防”设施，包括符合保密要害部门部位管理的软硬件设施方面，都存在不菲的资金投入。加之纸质档案容易磨损或毁坏，耐久性不强，同时在模糊查找利用时需要从大量的文件中翻找，耗时费力、效率低下。因此，但凡有电子文件保存的单位或部门，在遇到不以纸质文件提供凭证的借查阅利用时，电子文件多成为提供者和利用者的首选。如此，大量的纸质文件以备案防患的身份保存，使用率低下，档案作用发挥小，企业的投入不少但是难以产生效益。

（三）电子文件得不到规范管理

“双套制”侧重于纸质文件的做法使得本应成为重点管理对象的电子文件多作为参考信息保留使用，因此并没有从电子文件产生的技术和管理源头予以重视并针对开展相应的标准规范和规章制度建设，形成针对电子文件收集、整理、归档、保管保存、检查确认、提供利用等全过程的操作细则，造成大量电子文件滞留于各业务操作系统；对于部分具备归档条件的电子文件，因缺乏有效的物理或逻辑归档分类标准，使得电子文件真实可靠完整可用的“四性”无法保证。如此不规范的管理形式下，不仅电子文件的质量得不到有效保证，工作效率也无法提升，还可能容易产生混乱甚至事故，为管理者和使用者带来诸多不便。

二、电子文件“单套制”管理条件分析

从纸质文件转化为数字形态，从双套管理转变为单轨单套，需要新的管理支点来支撑和规范，归纳起来主要可以从法律、政策、技术和管理实践四个方面来体现。

（一）法律保障

法律保障主要解决的是承认电子文件的证据效力，为单套制管理推广应用奠定法律基础。三大诉讼法从国家法律层面上承认了电子数据的证据效力；《机关档案管理规定》中明确指出电子载体档案与传统载体档案具有同等效力；从地方及各职能部门的法规和行政规章中来看，对电子文件的证据力也是予以确认，此类档案包括电子商事档案、电子证照、电子合同、电子发票、电子证据等。而随着各领域信息化进程的不断加快，有关电子文件证据力的法律法规会越来越普遍和明确，从而为电子文件单套制管理的推行扫清法律制约。[1]

（二）政策定位

国家或行业出台的有关电子文件管理的政策和制度能从宏观上解决电子文件单套制管理的方向、定位和规范等问题，用以推进实现文件档案的无纸化运行和管理，此类政策多体现在战略、规划和实施策略方面。在《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》中指出要开展并推进电子档案单套制、单轨制管理试点，以及《机关档案管理规定》中所明确的不具有永久保存价值的电子文件可以仅以电子形式归档等条款内容也为各行业开展“单套制”管理指明了方向。

（三）技术支持

电子文件单套制管理的技术支持主要体现在两个方面，其一是各个业务管理系统建设之初便考虑需归档文件记录的生成、流转、处理和最终的归档要求，从技术上保证各阶段电子文件管理的全面规范符合，并且能实现在线归档；其二是档案信息管理系统本身的建设必须解决电子文件接收归档、有效保管和长期保存的难题，为电子档案管以致用奠定基础。[2]

（四）管理实践

对于电子档案“单套制”管理，很多行业或部门已进行了大胆实践并取得了良好的成绩。其中上海市自2015 年以来依托《中国（上海）自由贸易试验区条例》的法制保障和政策优势，开展了电子文件“单套制”归档管理模式探索，结合电子政务推广应用的实践，推动实现电子文件的全程化、专业化管理；国家开发银行以助学贷款合同管理为抓手开展合同电子化和全流程无纸化试点；浙江省档案局开展了浙江政务服务网行政审批文件电子化归档试点；青岛等地对电子文件单套管理从技术和操作等多方面进行充分调研并选择有条件的企业开展会计电子档案单套制归档管理试点。[3]这些先行试点工作的展开，为航天档案电子文件单套制管理的思考和实践提供了有益的借鉴和参考。

三、航天档案电子文件“单套制”管理实践探索

（一）建章立制，有法可依

航天档案工作领域，在各项检查、审查、认证、审计等工作中，对电子载体与纸质载体同等效力的认识也在普及和深化，对实施电子文件单套制管理奠定了一定的思想和实践基础。航天科工集团公司和三院在两级档案工作发展规划及各年度工作要点中均明确提出“存量档案数字化，增量档案电子化”的推进模式，以数字档案馆（室）的统筹建设为平台，在实现各门类档案名录统计检索管理的基础上推进电子档案在线归档和利用的展开。新修订的QJ2839-2018《电子文件和电子档案管理规定》对电子文件和电子档案的管理提出系统全面的管理要求，但是在操作层面上还未针对具体的档案门类形成操作规程并指导落实。同时，前期在集团公司牵引下开展的诸如《电子文件归档管理模式研究》、《三维技术环境中电子文件归档管理研究》等业务课题多是停留在理论研究方面，未结合各单位电子档案管理的实际和发展的需要形成标准或规范；在信息系统建设方面，结合各业务管理信息系统的运行针对开展打通电子文件归档流程等工作，但是未对具体的应用进行指导。为此，还需要针对航天档案管理特点，结合国家档案管理法律法规要求，建立涵盖集团公司全层级管理的规章制度体系，立足信息和技术应用的源头，从顶层策划、业务协同、操作执行、技术保障、监督考核等多方面对电子文件“单套制”管理建立完善有效的制度保证，确保电子文件“单套制”有法可依、有法必依，真正做到“增量电子化”。

（二）试点先行，打通流程

信息化手段和管理信息系统在航天工作领域已全方位应用为“单套制”管理试点创造了良好的先决条件。本阶段的试点不再是管理理论和技术实践的初次尝试，而是具备条件的档案门类均开展单套制试点。在三级管理模式下，可以是集团公司提出管理要求，院局基地列计划，部厂所实施，具体操作中可以是自愿自荐或是任务分配，结合各单位产品研发和业务管理工作的重点以及档案管理工作的情况，试点单位选择一个门类的档案试行“单套制”，建立档案管理系统和业务系统的一键式接口，从文件生成、流转、处理、转换、归档、管理、使用全流程等多个环节形成策略、制度、机制和操作流程并固化，经过多轮测试评审无误后将结果在其他单位内进行推广，进而实现某一门类档案电子文件单套制管理的规范性和一致性，同时不同的试点单位也要作为推广单位接受并应用其他试点单位某一试点门类档案电子文件单套制管理的过程和结果，如此最终形成全门类档案单套制管理的普及和全面。相对而言，此种试点模式可以集中优势力量逐个攻破不同门类档案单套制管理的难题，比起在一个单位全门类档案全面铺开的试点要有序有力有效。

（三）夯实技术，稳步提升

在电子文件单套制管理模式下，技术壁垒主要存在于两个方面，一是生成电子文件的业务信息系统实现归档文件格式转换和在线归档技术的保证和实时更新上，其中从管理层面上讲就是要在信息系统建设的统筹规划上应将单套制管理的各要素嵌入信息系统布置实施的各阶段，确保电子文件的规范和流程的顺畅；二是接收归档的电子文件必须确保真实性、具备长期保存保管的条件。开发和维护好数字档案管理信息系统成为首要工作，如此才能建立其电子档案全流程内完整、连续、可证的保管链。必须加强对元数据管理、文件格式转换的一致性和电子签章等技术应用的研究和应用，实现在线、定点、动态开展对归档的电子文件进行原始性、可靠性、完整性、安全性等的检测，以及自动获取归档电子文件版式格式及其元数据等。按照《DA/T47-2009 版式电子文件长期保存格式需求》中明确的格式开放、不绑定硬件等11 项要求等实现对于电子档案长期可读存储，并在此基础上进行封装和迁移。此外，技术方面还需要强化的是对电子档案信息利用技术的开发和应用，包括日常的借查阅检索、条目信息提取汇总和深度信息编研等，最大限度地发挥电子档案的利用价值，使其得到更为广泛的认可，从而为单套制管理的持续提升奠定意识基础和技术基础。