提升洞庭湖区禁渔期生态执法效能<br/>——以沅江市禁渔执法为例

提升洞庭湖区禁渔期生态执法效能
——以沅江市禁渔执法为例

2021-11-27杨艳平

魅力中国 2021年44期

杨艳平

（中共沅江市委党校，湖南沅江 413110）

长江十年禁捕是长江大保护系统的重要环节，作为长江双肾之一，洞庭湖的生态战略地位独特且重要，而湖南省益阳市的沅江是洞庭湖流域禁捕退捕任务最重的县市之一。沅江禁捕退补任务繁重复杂的原因有很多，并深受本地地理人文环境影响。沅江湖汊多、湖岛多，被东洞庭湖、西洞庭、南洞庭湖环绕，境内水域面积100 万亩，湿地保护区占比45%，是整个洞庭湖区域的核心地带。沅江境内的洞庭湖水面宽广、岸线绵长曲折，农户家房前屋后亦大多绿水环绕。在沅江习水性懂鱼情的人很多，全市有11 个渔村，纳入省厅数据有2408 户渔民，无渔民证但实际从事渔业捕捞的历史渔民人数上万。凭借简单的工具，附近的农民都可以轻松捕鱼，禁捕退捕的生态执法容易陷入执法面广、隐蔽、多发、高成本等多重困境中。沅江的情况在长江流域具有一定代表性，紧跟国家政策并针对地方实际探索提升治理效能的方法具有非常重要的现实意义。

一、洞庭湖禁渔退捕生态执法历程变化

“靠山吃山靠水吃水、野生鱼虾谁得谁有”是洞庭湖区民众的长期持有的普遍观点。一方面这是洞庭湖区野生渔业资源发展利用的特征，另一方面也是洞庭湖渔业资源枯竭“公地悲剧”的源头。随着洞庭湖地区经济社会发展、水情鱼情的变化以及生态文明建设的深入，洞庭湖禁渔生态执法经历了无为治理向低效执法以及全面执法的转变。

（一）无为治理阶段——80 年代至90 年代

沅江有11 个渔村，多数渔村散布在洞庭湖中。每年洞庭湖季节性涨水，渔村有超过70%的土地和房屋连续几个月都浸泡在水中，因此常规性农业生产收入无法保障，而渔业捕捞就成为了多数渔民家庭最重要的生计。渔民不仅生产生活不便，而且大多生活清苦、疾病缠身，很多渔民患有血吸虫病、风湿类疾病地方性职业病。80 年代，虽然国家出台的渔业法和渔政法都明文规定禁止电鱼、毒鱼、迷魂阵等非法捕捞行为。但当时执法的渔政部门多考虑渔民实际生活困难，加之执法面广、量大和执法力量不足等客观原因，在实际执法中多采用睁一只眼闭一只眼的无为治理方法。利益驱动兼之执法松散，导致电鱼、毒鱼等非法捕捞行为屡禁不止。

（二）低效执法阶段——2002 年至2020 年

因为长期灭绝式捕鱼，洞庭湖的鱼越来越少、越来越小，鱼类资源退化明显，其经济价值大大下降，非法捕获的很多小鱼因为市场价值低往往会被当作废弃物随意丢弃或被做饲料。为了保护鱼类产卵和幼鱼生长，从2002 年开始，国家在长江流域开始启动春季禁渔，时间集中在4 月至6 月。到2016 年，禁渔期进一步延长至4 个月。但是季节性禁渔即便投入巨大，实质并没有为鱼类的繁衍生息留下足够的空间和时间，长江“无鱼”的严峻形势进一步加剧。这个阶段的季节性禁渔，渔民无需离岛，亦有渔业补贴，抵触情绪较小。毕竟随着社会经济的发展，渔业捕捞在家庭收入中的占比已经明显下降，外出打工的收入远高于渔业收入。不过在“谁得谁有、多捞多得”的利己心理驱动下，在禁渔期前与禁渔期后的时间段都会出现捕捞高峰。而且渔民并不需要彻底离岛，偷捕现象难以遏制。沅江水面宽广水情复杂，加之物力人力有限，相关执法部门对渔民的偷捕行为难以精准监督和从严从重处罚，生态执法效能偏低。

（三）全面执法阶段

2020 年1 月1 日，国家启动长江流域十年禁捕工作，长江干流和重要支流除保护区之外的水域渔民全部退出。相比以往禁捕政策，十年长江流域禁捕政策更彻底科学，更加突出“大保护”的生态理念。当前随着经济社会发展，沅江实际长期从事渔业生产性捕捞的人数相比以往已经下降很多，渔村以中老年渔民为主。如今国家高度重视长江流域禁渔，对渔民进行精准识别，也更大力度帮助渔民解决上岸、转产、住房以及教育医疗等民生问题。同时政府也更具备实力，大幅增加执法部门人力物力投入，推动人防+技防综合执法，推动相关执法单位跨部门、跨流域、全链条、常态化执法。

总之，在综合治理下，沅江禁捕退捕生态执法在实际中已经取得了明显的治理效果。

二、沅江禁渔退捕生态执法特征

“一切划时代体系的真正内容都是由于产生这些体系的那个时期的需要而形成起来的”[1]。沅江禁捕退捕政策紧紧围绕“五个到位”（禁捕退捕到位、社保政策到位、转产待业到位、转产就业到位、稳控工作到位）和“四清四无”（清船、清网、清江、清湖，无捕捞渔船、无捕捞工具、无捕捞渔民、无捕捞生产）展开，已经取得阶段性成效。而沅江禁捕退捕生态执法的主要特征就是全面。

（一）执法对象人群扩大

大小通吃、过度捕捞的捕鱼方式本质是对洞庭湖渔业资源灭绝性使用。随着禁捕生态执法力度的明显加强，在沅江洞庭湖水面早没有大规模企业化商业捕捞，也已经实现了无渔民捕捞渔船，但是禁止非法垂钓的压力仍然很大。沅江喜欢垂钓的人很多，渔具店也很多。随着垂钓工具的升级换代，垂钓者的非法垂钓行为对鱼类资源的破坏也容忽视，存在可视锚鱼、笼子钩、联体钩、串钩、爆炸钩以及一人多杆等违法垂钓行为。例如去年沅江打击非法捕捞犯罪，截止10 月份，没收违规钓具227 根。今年截止6 月，沅江收缴“三无”船舶133 艘，劝退垂钓人员2319 人次，收缴违规垂钓人员钓竿118 根。随着各类媒体平台宣布打击案例、手机短信宣传禁渔政策以及执法部门打击力度的增强，该项执法已经在社会上形成了很大的影响力。

（二）链接行业全面整治

为了让禁捕退捕禁得住，沅江针对性对渔业相关行业进行了全面整顿，以斩断内部利益连接。其一相关执法部门加强渔具市场管理，对门店是否售卖违规钓具进行常态化清查；其二彻底斩断非法捕鱼获利渠道。截止去年10 月，沅江政府多次召开餐饮行业禁捕退捕约谈会，对4678 户市场主体开展劝导检查，通过宣传禁渔政策、签订《承诺书》、整改违规招牌（不允许野生鱼、河鱼等宣传）、规范经营范围等方式约束经营市场主体。在今年4月23 日，沅江市市场监管局综合行政执法大队处罚了非法销售渔获物嫌疑人周某，这是湖南省市场监管部门第一起依照《长江保护法》处罚的违规收购、销售非法捕捞渔获物案件，当事人获利320 元，但处罚金额则十几倍于此。当捕捞渔获以及非法售卖渔获的利益渠道被斩断，并大幅提高违法者的违法成本，在实际中的确让法律和政策产生更大的震慑效果。

（三）部门联合执法聚合力

沅江禁捕退捕生态执法吸取2018 年下塞湖矮围整治经验教训，为防止出现执法部门之间“九龙治水，政出多门，各自为政”的劣治，采取了多部门联合共同执法。联合执法组主要包括公安局、农业农村局、交通运输局，市场监管局则主要负责相关市场监管。联合执法打破了区域、部门、层级限制，高效聚集执法队员、公务船艇，形成了洞庭湖禁捕退捕生态执法最大行政合力，让禁捕退捕生态执法的效更加长效、高效。当前以及以后长时间段生态案件呈现复杂、多发、隐蔽等特征，单个的基层执法部门存在专业素质各有侧重、执法队员严重不足、执法装备落后不足等短板。部门联合执法不仅有效克服以上问题，而且多方联合执法时彼此既有监督又有合作，生态执法运行公开公正透明，大大减少人情执法、执法不严等现象，不仅明显提高了生态执法效能，而且也提升了政府整体形象。

三、提升沅江生态执法效能的几点思考

生态执法是生态法治的实践层面以及最基层最前沿的层面。其治理效能直彰显生态文明制度的刚性和《长江保护法》等生态法制的生命力。法的生命在于实行。[2]

（一）调整禁捕宣传侧重点

当前沅江禁捕退捕的宣传力度很大，但是其宣传侧重点仍需要进一步调整。沅江禁捕退捕的宣传力度很大。对内，印发各类通告、命令、公开信4万多份，《沅江市禁捕退捕工作宣传手册》5000 份，悬挂宣传标语3000 多幅，在新媒体和传统媒体渠道全方位宣传禁捕退捕政策以及通报执法案件。对外，积极在中央级主要报纸以及湖南省主流媒体发稿，讲好沅江禁捕退捕工作。不过，在宣传侧重点上还需要进一步调整。首先普法对象不限于渔民、市场经营者、垂钓者，要进一步扩大范围至所有在沅江工作和生活的人员。其次，宣传方式要更丰富并注重实效，不仅包括告知政策法律，也要说清政策来龙去脉，并兼以科学的生态环保知识。再者组织专家进行调研，让宣传更有“证据和逻辑”。在沅江还有相当一部分人秉持“鱼是资源”的思想，并不清楚“鱼是生态”的意义，并不清楚保护鱼类的意义。实质上洞庭湖多年“无鱼”的现状已经明显影响水草生长、候鸟迁移和江豚的存亡。

（二）追究违法者的生态责任

《长江保护法》对非法捕鱼行为处罚有明确的规定，侧重追究违法者的刑事责任，以沅江为例，在此基础上根据生态执法特点和地方实际增加追究违法者的生态责任。《长江保护法》作为中国第一部流域生态保护法，是禁捕退捕生态执法的依据，必须执法必严，违法必究。该法在第五十三条明确规定“重点水域全面禁止天然渔业资源的生产性捕捞”以及“严厉查处电鱼、毒鱼、炸鱼等破坏渔业资源和生态环境的捕捞行为”，并对县级政府进行了相关授权，如“长江流域其他水域禁捕、限捕管理方法由县级以上地方人民政府制定”。在八十六条规定中，大幅提升了罚款金额，如对于从事天然渔业资源捕捞，除没收工具外并处罚一万元以上五万元以下罚款。对于收购、加工、销售非法渔获的，处货值金额十倍以上二十倍以下罚款。现在洞庭湖渔获的经济价值已经明显下滑，偷捕非法所得金额实质有限，渔民尤其生态保护意识淡泊。因此在生态执法中，需要结合实际同步依法追究其生态责任。比如在湖南永州就试点过让偷捕渔民购买一定数量的鱼苗进行放养，来强化渔民生态责任意识。

（三）市场调解斩断非法获利渠道

马克思说，我们所奋斗的一切都是为了利益[3]。如果非法渔获受到市场青睐，那么在巨大利益驱动下，让渔民自动自觉退出捕捞的可能性会更低，禁捕退捕的压力就不可能小。沅江人爱吃鱼，会吃鱼，尤其爱吃河里湖里的野生鱼，觉得比养殖鱼更美味、更少脂肪更健康。禁捕退捕政策给社会留下一些猜想，比如“鱼会不会越来越贵”以及“野生鱼是不是越来越难得”，这种恐慌会推高对野生鱼鲜的需求。对此，一方面，要加大沅江鱼类市场供给；另一方面要加强市场监督，稳定鱼类价格，防止不良商家哄抬鱼类价格，制造市场混乱。因为长江无鱼的状态已经很久，长江流域的渔业资源捕捞占全国比重已经下滑到个位数。所以充分利用全国各地渔业市场来稳定沅江鱼市的难度其实并不很大。