“办好开放大学”试点带给电大整体转型的战略选择——学历教育的分析视角

李 静 李 莹 张少刚

(国家开放大学，北京100039)

一、研究背景

2020年是《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》(以下简称《教育规划纲要》)收官之年。早在2010年，《教育规划纲要》明确提出“办好开放大学”。同年，《国务院办公厅关于开展国家教育体制改革试点的通知》明确北京市、上海市、江苏省、广东省、云南省、中央广播电视大学开展“探索开放大学建设模式”试点。2012年7月，国家开放大学(下文简称国开)在人民大会堂正式揭牌成立，全面推进试点建设；同年，教育部相继同意北京、上海、江苏、广东、云南五所省级广播电视大学更名为地方开放大学(下文简称五所地开)，时称“1+5”试点。2020年9月，“探索开放大学建设模式”试点十年之际，教育部印发《国家开放大学综合改革方案》(下文简称《综改方案》)，提出对开放大学体系办学的整体规划和新要求。本文通过分析“1+5”试点学历教育发展情况揭示开放大学未来建设的业务发力点及策略选择。

二、研究设计

本研究主要使用招生、专业设置两个指标来衡量和反映学历教育发展情况。研究中，将2012年视为重要时间节点。2012年始，五所地方开放大学自主设置的专业招生(下文称为自主招生)不再计入国家开放大学学历教育统计。对于国开设置的专业，五所地开作为国家开放大学分部予以实施，仍计入国家开放大学学历教育统计。

(一)开放教育招生

招生分析中，主要通过四项比较研究展开。

1.2012-2019年总体发展情况。这一分析主要反映“1+5”试点后，学历教育基本发展状况。包括两者合计的全国开放教育基本情况、国家开放大学与五所地方开放大学的发展及其对比、5所地方开放大学相互间发展比较。

2.2012-2019年国家开放大学与五所地方开放大学分本、专科发展情况。这一分析主要反映“1+5”试点后，学历教育办学层次状况，包括两者合计的全国开放教育基本情况、国家开放大学与五所地方开放大学的发展及其对比及5所地方开放大学相互间发展比较。

3.2012-2019年五所地方开放大学与其他39所省级电大比较，分别为与39所省级电大的整体对比和与规模相当的省级电大对比。通过比较，反映“1+5”试点政策对平行的39所省级电大学历教育的发展影响。

4.五所地方开放大学2007-2011年、2012-2019年两个时段比较。这一分析主要反映五所地方开放大学试点前后自身学历教育的发展情况，从而看出“1+5”试点政策对每所地方开放大学产生的影响。

(二)开放教育专业设置

通过分析开放大学体系2020年开放教育招生专业的总体发展、专业错位发展以及特色专业发展情况，反映学历教育专业设置的现状与问题。

三、研究结果

(一)开放教育招生

1．总体发展情况

2012年“1+5”试点之后，五所地方开放大学经过准备和探索，分别开始自主招收开放教育学生。其中，云南开放大学从2012年开始自主招生；上海开放大学在更名之前就可以自主招收专科生，2012年起自主招收本科生；江苏开放大学从2013年开始自主招生；北京开放大学、广东开放大学均从2015年开始自主招生。此外，五所地方开放大学作为国家开放大学分部也随国开招生。

从2012-2019年的八年中，全国开放教育共招生930.42万人，其中国家开放大学招生856.99万人，五所地方开放大学自主招生73.42万人。

从发展趋势看，开放教育招生总数先降后升，呈现稳定增长态势。2014年至2016年是招生的低谷，每年的招生数均在100万以下。2017年开始招生数快速增长，2019年达到169.56万。国家开放大学招生数变化趋势和开放教育总招生数的变化趋势相似。五所地方开放大学的自主招生总数整体呈持续增长趋势，仅在2013年和2014年略有下降,见图1。

图1 2012-2019年开放教育招生情况

在全部开放教育招生数中，国家开放大学招生数占绝大部分。从八年累计招生数看，国家开放大学招生数占全部开放教育招生数的92.11%，五所地方开放大学自主招生数占全部开放教育招生数的7.89%。但从发展趋势看，国家开放大学招生数的占比在逐年减小，从2012年的94.46%降至2019年的87.27%；五所地方开放大学自主招生数的占比逐年增大，从2012年的5.54%增长至2019年的12.73%，从中可以看出五所地方开放大学在“1+5”试点中学历教育的快速发展态势，见图2。

更名八年来，五所地方开放大学共自主招收开放教育学生73.42万人，但各校开放教育发展规模有所不同。其中，云南开大自主招生数为24.38万，在五所地方开放大学中是最多的，占自主招生总数的三分之一左右；上海开大、广东开大自主招生数分别为19.71万、19.77万，均占自主招生总数的四分之一强；江苏开大自主招生数为7.79万，占自主招生总数的10.62%；北京开大自主招生数最少，为1.77万，和其他四所开放大学差距较大，仅占自主招生总数的2.41%。见图3。

图2 2012-2019年开放教育招生国开、五所地开的占比情况

图3 2012-2019年地方开放大学自主招生数分布情况

从五所地方开放大学自主招生各自的发展趋势看，有的发展较为平稳，有的发展增速很快。北京开大从2015年开始自主招生，招生数逐年增长，但总量在五所地方开放大学中一直是最低的。上海开大自主招生数先是下降，在2016年达到最低点，之后又逐年增加，招生数基本保持在2万到3万之间。江苏开大从2013年开始自主招生，当年共招收2211人，到2019年招生数已增至2.2万，是2013年的10倍。广东开大自主招生开始较晚，2015年首次招生，但增长速度最快，尤其是2018年和2019年增长迅速，2019年自主招生数相比2015年增长75.69倍。云南开大自主招生数量相对稳定，略有上升，基本保持在2万至4万之间。见图4。

图4 2012-2019年五所地方开放大学自主招生情况

2012-2019年五所地方开放大学招生数占比情况变化很大，反映了八年间各开放大学间学历教育的发展态势及发展差距。北京开大、广东开大招生数占比呈上升趋势，上海开大占比呈下降趋势，江苏开大占比相对稳定，基本在10%-15%之间，云南开大占比在2018年、2019年下降很快。

2012年，仅有上海开大和云南开大开始自主招生，两所开放大学的自主招生数几乎各占一半；2015年五所地方开放大学都开始招生后，云南开放大学招生数仍然占将近一半，上海占比降至38.25%，其他三所地方开放大学共占13.27%；到2019年，广东开大自主招生数占到一半以上，上海、江苏、云南三所开放大学的招生数占比都在10%-20%之间，北京开放大学仅占3.51%。

图5 2012-2019年五所地方开大自主招生中各开大占比情况

2．本、专科层次发展情况

八年来，“1+5”试点共招收开放教育本科生233.50万人，其中国家开放大学招收本科生225.59万人，五所地方开放大学自主招收本科生7.91万人。国开和五所地开共招收专科生696.91万人，其中国家开放大学招收专科生631.41万人，五所地方开放大学自主招收专科生65.51万人。

开放教育整体办学层次仍以专科层次为主。八年的总招生中，本科生占比为25.10%，专科生占比为74.90%。从发展趋势看，本科招生数占比呈现下降趋势，专科招生数占比呈现上升趋势。

国家开放大学和五所地方开放大学相比较而言，国开招生的学历层次更高，历年本科招生数占比在20%以上，五所地方开放大学自主招生的本科占比每年在20%以下。但国开的本科招生数占比呈下降趋势，五所地方开放大学的本科招生数占比逐年上升，到2019年该占比数据已差别很小。见表1。

表1 2012-2019年开放教育招生本、专科占比情况

五所地方开放大学中，北京开大是唯一的招生学历层次以本科为主的开放大学，八年总招生数中本科占七成，专科占三成。其他四所开放大学招生的学历层次均以专科为主，上海开大、江苏开大专科层次占比在80%以上，广东开大、云南开大专科层次占比在90%以上。

表2 2012-2019年五所地开自主招生中本、专科占比情况

3．五所地开与39所省级电大发展对比

(1)与39所省级电大的整体对比

2012年更名后，五所地方开放大学自主招生数量增长很快，从2012年的5.95万增长到2019年的21.59万，年均增长率达到20.22%。与此同时，五所地方开放大学随国开招生的数量逐年下降，从2012年的15.04万减少到2019年的7.36万，年均减少9.7%。自主招生和随国开招生两者合计的总数呈现先降后升，整体来看有所增长，八年来年均增长率为4.7%。

未更名的39所省级广播电视大学2012年至2019年的招生数从83.41万增长至126.22万，年均增长率为6.1%，高于五所地方开放大学4.7%的年均增长率，但相比其自主招生部分20.22%的增长率仍有很大差距。考虑到39所省级广播电视大学没有本科招生权，若扣除五所地方开放大学自主招收本科生数，其自主招生部分八年来的年均增长率为17.39%，仍明显高于39所省级电大年均增长率。

从以上对比情况可以看出，五所地方开放大学在更名后，主要力量放在其自主办学部分，随国开办学的规模缩减明显，见图6。

图6 2012-2019年39所省级电大和五所地开招生对比

从五所地方开放大学各自的情况看，在自主招生部分，只有上海开大招生数八年来略有下降，其他四所地方开放大学自主招生规模都是增长的。随国开招生的部分，五所地方开放大学的年均增长率均为负值，说明八年来招生数都呈下降趋势。从自主招生和随国开招生的两者合计总数来看，上海开大、江苏开大的总招生数是减少的，北京开大、广东开大、云南开大的总招生数均增加。

表3 2012-2019年五所地方开放大学开放教育招生年均增长率

(2)与规模相当的省级电大对比

2012年更名后，经过八年的发展，五所地方开放大学自主办学的规模呈现较大差别。2019年，广东开大、云南开大的在校生规模在15万至20万之间，处于第一梯队；上海开大、江苏开大的在校生规模在5万至10万之间，处于第二梯队；北京开大的在校生规模为1.5万，处于第三梯队。

同期， 39所未更名的省级广播电视大学，2019年在校生规模在15万至20万之间的有河南、湖南、安徽、新疆、河北、山东六所省电大；在校生数在5万至10万之间的有西安、贵州、山西、成都、甘肃、天津、广西、吉林八所省级电大；在校生数在1万至2万之间的有海南、大连、厦门三所省级电大。

在五所地方开放大学中处于第一梯队的广东开大、云南开大2019年自主招生增长率分别为86.50%、29.13%，平均值为57.1%；2019年自主招生和随国开招生的加总增长率分别为41.98%、24.27%，平均值为33.12%。相应规模的六所省电大2019年招生增长率的平均值为18.03%。

表4 第一梯队相应六所省电大2019年招生增长情况

在五所地方开放大学中处于第二梯队的上海开大2019年自主招生增长率为20.11%，江苏开大2019年自主招生数量相对于2018年有所下降。上海开大和江苏开大自主招生和随国开招生的总数增长率分别为16.4%、4.24%，平均值为10.32%。相应规模的八所省级电大2019年招生增长率的平均值为8.53%。

表5 第二梯队相应八所省级电大2019年招生增长情况

在五所地方开放大学中处于第三梯队的北京开大2019年自主招生增长率为30.9%，自主招生和随国开招生的总数增长率为2.24%。相应规模的三所省级电大2019年招生增长率的平均值为26.84%。

表6 第三梯队相应三所省级电大2019年招生增长情况

从以上对比可以看出，除江苏开放大学自主招生数是负增长，低于规模相当的未更名省级电大的增长速度外，其他四所地方开放大学的自主招生数增长速度均大于规模相当的未更名省级电大招生数增长速度。江苏、北京两所开放大学自主招生和随国开招生总数的增长速度低于规模相当的未更名省级电大招生数增长速度，广东、云南、上海三所开放大学自主招生和随国开招生总数的增长速度均大于规模相当的未更名省级电大招生数增长速度。

4．五所地开更名前后发展对比

从五所地方开放大学整体情况来看，2007年至2011年招生数年均增长率为3.03%；以2011年招生数为基础，更名后作为分部随国开招生和自主招生数据之和的年均增长率为8.02%。更名后招生规模增长更快，反映出试点政策的积极影响。

图7 五所地方开放大学更名前后招生情况对比

从五所地方开放大学各自的情况看，北京、上海、广东三所开放大学更名后的招生年均增长率高于更名前的增长率，广东开大变化更为明显，更名前招生年均增长率为4.03%，更名后年均增长率达到11.19%。江苏开大和云南开大更名后的年均增长率低于更名前的年均增长率，其中江苏开大的年均增长率变成了负值，表明在其更名后招生数量整体是下降的。

表7 五所地方开放大学更名前后招生年均增长率

(二)开放教育专业设置

1．专业总体情况

2020年秋季国家开放大学开放教育全部招生专业中，开设普通开放教育高中起点本科专业9个、专科起点本科专业(含方向)47个、专科专业(含方向)70个；教育部“一村一名大学生计划”高中起点本科专业2个、专科起点本科专业(含方向)4个、专科专业(含方向)14个；“新型产业工人培养和发展助力计划”专科专业(含方向)36个。这些专业大部分由国家开放大学建设，此外还有一些是由分部、学院建设，通过国家开放大学验收后，面向全国招生或定点招生的“共享专业”。各分部、学院在国家开放大学批准招生的专业范围中进行招生。

五所地方开放大学一方面作为国家开放大学分部，在国开设置的专业范围内进行招生，并在国开大指导下开展教学工作；另一方面，作为试点独立办学单位，自主设置一批开放教育专业，建设课程资源，并自主开展招生和办学。2020年秋季五所地方开放大学自主招生专业情况详见表8。

表8 2020年秋季五所地方开放大学自主招生专业

②五所合计专业数为去掉相同专业后的数量。

从专业数量来看，上海开大自主招生专业数最多，为46个；其次是广东开大，开设40个自主招生专业；江苏、云南、北京三所开放大学自主招生专业数相差不多，均在30个左右。从本科专业数来看，最多的是江苏开大，开设21个专业，其他四所地方开放大学本科专业数都在20个以下，尤其是云南开大，仅有6个自主招生本科专业。从专科专业数来看，上海开大有33个专科专业，在五所地方开放大学中是最多的，广东、云南两所开放大学各有20余个自主招生专科专业，北京、江苏两所开放大学的专科专业数最少，均为12个。

从专业层次看，江苏、北京两所开放大学本科招生专业数占全部招生专业数的一半以上，尤其是江苏开大，本科专业数占比高达63.64%，接近三分之二；广东开大本科招生专业数占比为37.50%，超过招生专业总数的三分之一；上海、云南两所开放大学的本科招生专业数在全部招生专业数中的占比均在30%以下，云南开大本科招生专业数占比最低，为21.43%。

从五所地方开放大学的总体情况来看，共有116个自主招生专业，其中本科专业45个，占全部专业数的38.79%；专科专业71个，占全部专业数的61.21%。

2．专业错位发展情况

为实现教学资源的合理配置和使用，形成优质教育资源充分共享的体制机制，推动各地特色发展和差异化发展，国家开放大学在办学过程中，注重遵循“错位发展”原则，即各分部、各地方开放大学着力建设符合本地区经济社会发展特点和终身教育需求的特色专业和课程，国家开放大学已有专业，应充分利用，不再重复建设。

将五所地方开放大学自主招生专业和国家开放大学招生专业进行对比，根据专业重合情况分成三类：第一类是地方开放大学有，国家开放大学也有的专业；第二类是地方开放大学和国家开放大学都有，但专业方向不同的专业；第三类是地方开放大学有，国家开放大学没有的专业。各类专业数量如下表所示。

表9 2020年秋季五所地开自主招生专业和国开专业对比情况

五所地方开放大学中，广东开大自主招生专业中有一半是国开招生专业中没有的，其他四所开放大学的自主招生专业和国开招生专业大部分是重合的，尤其是云南开大，有四分之三的自主招生专业和国开招生专业重合。从五所地方开放大学的整体情况来看，全部116个自主招生专业中，有54个专业是和国开招生专业完全相同的，占全部自主招生专业的46.55%；6个专业在国开专业中有，但专业方向不同；56个专业是国开招生专业中没有的，占全部自主招生专业的48.28%。

为进一步分析各地方开放大学与国家开放大学专业设置的错位发展情况，将错位发展程度进行具体量化，给三类专业赋予不同的分值，第一类专业是完全重合的专业，不体现“错位发展”原则，赋值为0；第二类专业虽然专业名称相同，但具体的专业方向体现了差异化，赋值为0.5；第三类专业是完全不同的专业，体现“错位发展”的原则，赋值为1。各类专业数在全部自主招生专业数中的占比作为权重，由此计算出地方开放大学自主招生专业和国家开放大学招生专业错位发展程度的综合得分，具体得分情况如下表所示。

表10 2020年秋季开放大学招生专业错位发展情况

从全部专业来看，广东开放大学得分最高，说明广东开大在自主办学的专业开设中，更注重和国开已有专业的错位发展。接下来依次为江苏、上海和北京，云南开放大学自主招生专业和国开专业的错位发展程度最低。从本、专科专业错位发展程度得分对比来看，本科专业得分0.54高于专科专业得分0.49，说明五所地方开放大学自主办学过程中，本科层次专业与国开的专业差异化程度更大。

另外，在五所地方开放大学有自主招生，且国家开放大学未招生的专业中，五所地方开放大学之间相同的专业非常少，错位发展较好，一定程度上体现了专业设置满足区域经济发展需求的特点。

3．特色专业建设情况

五所地方开放大学的自主招生专业中，一部分是社会总需求量大、潜在生源多的专业，如本科的法学、行政管理专业，专科的工商企业管理、会计、行政管理专业。这些专业能够带来较为充足、稳定的生源，保证学生数量，扩大自主办学规模，但无法体现出各地的差异和办学特色。

另一部分是结合当地经济社会发展情况，对接当地学习者学习需求，立足学校发展实际，结合学校优势和特点而建设的特色专业，具体可分为三类。第一类是符合产业发展和社会发展特点的专业，如广东开大积极对接高新技术产业发展需求，建设了标准化工程、信息安全、智能终端技术与应用、机器人工程等特色专业；上海开大结合上海城市发展需求，重点关注民生性的继续教育需求，自主建设了城市公共安全管理、家政服务与管理、老年服务与管理、学前教育等专业，面向本市70岁以下的退休人员专门开设了音乐表演、摄影摄像技术、体育保健与康复三个专业，丰富退休老年人的生活，提高自我健康管理意识和能力。第二类为特定项目专业，通过与政府机构、社会团体、行业企业等机构合作，开展某些专业和领域的人才培养，如江苏开大与江苏省演艺集团合作，设立戏曲表演专科专业，成为江苏省唯一一所开办戏曲艺术学历教育的高校，为江苏戏曲艺术从业人员学历提升、综合素质养成提供了有力支撑；云南开大在云南省政府推动下，联合多个部门组织实施“云南省村(社区)干部能力素质和学历水平提升行动计划”，开设法学、农林经济管理2个本科专业和法律事务、行政管理、农林经济管理3个专科专业，为云南省决战脱贫攻坚和实施乡村振兴战略做出了积极贡献。第三类为重点建设专业，学校在某些专业领域具有突出的实力，有能力建设优势学科专业，如江苏开大的环境工程、工程管理等6个专业被评为江苏省成人高等教育重点专业。

综合来看，广东、江苏和上海开放大学在优化专业设置、办出学校特色方面表现较好，建设了一批特色专业，既服务了当地经济社会发展，又提升了整体办学水平。

(三)结论

2012-2019年，“1+5”试点加总的全国开放教育呈现稳定增长趋势。2012年更名后，五所地方开放大学学历教育自主办学规模不断增长，随国开办学的规模不断缩减，其整体办学规模呈现增长趋势，且更名后的整体发展速度高于更名前的整体发展速度。办学层次方面，五所地方开放大学自主办学的学历层次提高后，本科招生规模在不断扩大，虽然和国开还有差距，但随时间延展其差距在不断缩小。和未更名的39所省级广播电视大学相比，五所地方开放大学的自主办学业务发展速度更快，但整体的办学规模增长速度略低于39所省级电大，也就是说，参加了国开试点的其他39所省级广播电视大学(国开分部)其学历教育也获得了较快地发展。

综合来看，“1+5”试点为国家开放大学和五所地方开放大学的学历教育带来发展契机，办学规模呈现良好的增长态势。试点扩大了五所地方开放大学自主办学规模，但其规模扩大伴随其作为国开分部办学规模的减缩，两部分办学之间更多是此消彼长的关系。同时，五所地方开放大学之间学历教育发展不均衡，五所地方开放大学和39所省级广播电视大学的学历教育发展之间也没有产生速度上的明显差异。

在办学规模方面，五所试点的地方开放大学和39所省级广播电视大学差别不大，但结合专业建设来看，五所地方开放大学在更名后内涵建设有了较大发展。除在国家开放大学已有的专业范围内招生外，五所地方开放大学积极服务区域战略，对接当地经济社会发展需求，充分挖掘学校办学优势和特点，探索建立具有学校特色的专业和课程，努力实现学校整体转型发展，办出特色、办出水平。

四、政策建议与展望

在我国，教育政策是促进开放教育发展的主导因素和重要动力(张伟远，2005)。“1+5”试点在学历教育方面取得重要进展，与中央和地方政策的制定和实施紧密相关。

中央政策方面，从2010年《教育规划纲要》提出“办好开放大学”的决策部署，并在北京市、上海市、江苏省、广东省、云南省、中央广播电视大学开展“探索开放大学建设模式”试点；到2016年教育部印发《关于办好开放大学的意见》(教职成〔2016〕2号)，进一步明确建设开放大学的总体要求、主要任务和保障措施；再到2020年，教育部印发《国家开放大学综合改革方案》(教职成〔2020〕6号)，就开放大学转型升级的瓶颈问题提出破解方案，系列中央政策的发布为开放大学发展提供了强有力的制度支撑和保障。

地方政策方面，在中央政策出台后，各地方相继出台建设开放大学对接政策与指导意见，努力推进地方开放大学建设。许多省将“办好开放大学”列入十三五规划，如青海省(2016年)。2018年，上海市教委印发《关于加快推进一流开放大学建设的意见》。云南省教育厅出台了《云南开放大学办学体系建设规划纲要》《关于云南开放大学办学体系试点建设的若干意见》等指导性文件，统筹协调和监管云南开放大学建设和开放教育规范发展。

由此可以预见，2020年《国家开放大学综合改革方案》的发布将迎来开放大学体系的新一轮建设与内涵发展。

面对教育改革和教育政策带来的机遇和挑战，未来开放大学体系在学历教育领域如何发力？开放大学在学历教育领域如何更好地服务于全民终身学习与学习型社会？从总结十年“1+5”试点经验来看，电大整体转型开放大学后，学历教育发展可选择“三并重”战略，即国开与地方开放大学并重发展；开放大学专业设置与课程建设共享与特色并重；政府政策指导与市场需求驱动并重。充分利用国家与地方政策红利，注重市场需求，以服务国家战略、产业发展和终身教育为办学方向。增强系统办学优势，使全国大循环和省内小循环相得益彰，稳步提升学历教育办学规模，保证高质量发展。专业建设注重办学体系优质资源充分共享、专业错位发展以及特色专业建设，技术赋能，促进开放大学内涵发展，提升整体办学水平，从而转型升级出现实质性突破和进展。