独立学院转设的法律意义及启示

陈玺岚

（重庆财经学院，重庆 401320）

一、问题的提出——独立学院及其转设

近几年来，高等教育领域的一大热点问题为独立学院的转设。现行法律法规中，对独立学院的针对性界定可见于教育部制定的《独立学院设置与管理办法》（2008年发布，2015年修订）。根据该《办法》，独立学院是指实施本科以上学历教育的普通高等学校与国家机构以外的社会组织或者个人合作，利用非国家财政性经费举办的实施本科学历教育的高等学校。

独立学院彼时的兴起及此时的转设均根植于社会背景及教育领域的演变。根据教育部于2003年印发的《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》，其时，独立学院是高等教育领域的一项创新和探索，以有效增加高等教育资源的供给、促进高等教育大众化。该《意见》在2011年被废止。教育部在其2017年发布的《关于“十三五”时期高等学校设置工作的意见》中，提出鼓励将符合条件的独立学院转设为独立设置的本科学校。在《民办教育工作部际联席会议2019年工作要点》中，教育部提出要深化独立学院发展的体制改革。根据教育部办公厅2020年印发的《关于加快推进独立学院转设工作的实施方案》，在新形势、新要求下，独立学院转设的工作思路为“能转尽转、能转快转，统筹兼顾、协调推进，分类指导、因校施策”。

独立学院转设的路径包括：（1）转设为独立设置的民办普通本科高校；（2）转设为独立设置的公办普通本科高校；（3）撤销建制（终止办学）。现已转设的独立学院多采用第（1）种路径。

二、独立学院转设为民办高校——法律意义

（一）原合作协议的终止

在合作办学模式下，独立学院的社会力量投资方与母体高校常签订有合作办学协议。根据国务院发布的《民办教育促进法实施条例》（2004年）的要求，联合举办民办学校的，应当签订联合办学协议，并明确办学宗旨、培养目标以及各方的出资数额、方式和权利、义务等。实践中，相关权利义务条款包括收取费用与否，收取费用的形式、比例，内部治理的权限分配，具体办学条件的满足等。例如，滇池学院的母体高校（云南大学）与社会力量投资方（滇池公司）于2013年12月9日订立合作协议，约定云南大学负责与监管机构协调、为滇池学院提供指导和人员支持，可委任三名董事并获得滇池学院学费收入的10%；滇池公司负责校园基础设施及建设的资金投入、营运资金的投入，可委任四名董事并获得滇池学院100%的净利润。①根据民生教育集团在其收购云南大学滇池学院的公告（2018年12月20日）整理。

独立学院的转设常伴随原合作协议的终止。根据笔者对教育部关于同意各独立学院转设的批复函件的查阅——例如教育部关于同意西南大学育才学院转设为重庆人文科技学院的函（教发函〔2013〕83号），均有提及独立学院社会力量投资方与母体高校原合作协议终止的事宜。另根据民生教育集团的招股说明书披露，西南大学育才学院的母体高校（西南大学）与社会力量投资方（利昂实业）的终止合作协议于2011年5月17日签订，约定西南大学以一定对价将全部办学出资转让给利昂实业；具体对价数额由双方公平协商确定。

（二）法律地位的界定

转设是否会引起独立学院法律地位的变化？转设之后，独立学院将彻底变为独立设置的民办高校；转设之前，独立学院由公办的普通高等学校与社会组织或者个人合作办立——作为一种公私合办的民办高校，独立学院面临的政商属性不平衡的问题尤其显著。［1］根据《教育法》，以财政性经费举办或者参与举办的学校不得设立为营利性组织。这是否意味着独立学院原有的合作办学模式在转设前构成其设立为营利性组织的障碍，而转设将使独立学院更具备设立为营利性组织的充分条件？

根据法律规定，独立学院的合作办学模式不应触发上述关于财政性经费举办所引起的限制。追溯至《独立学院设置与管理办法》中关于独立学院的定义——是“……合作……利用非国家财政性经费举办的实施本科学历教育的高等学校”。这在《民办教育促进法实施条例》中也被强调，即，民办学校是国家机构以外的社会组织或者个人利用非国家财政性经费举办的；公办学校参与举办民办学校，不得利用国家财政性经费。①根据《实施条例》，国家财政性经费，是指财政拨款、依法取得并应当上缴国库或者财政专户的财政性资金。

据此，独立学院的公办母体学校对于独立学院合作办学的参与不应当适用刺破规则，相关资产和资源的运用应当分层次考量。《民办教育促进法实施条例》等法律法规规定，公办学校参与举办民办学校、依法享有举办者权益，依法履行国有资产的管理义务（比如获得相关监管部门的审批、依法进行资产的评估及评估结果的备案等），以防止国有资产的流失。而独立学院不应受制于国有资产监管及国家财政性经费使用的相关约束，其本身的运营不应当被认定为以国家财政性经费支撑。这也耦合于关于独立学院法人资格独立、财务会计制度独立的设计。因此，从法律规制层面，转设及与公办母体学校的分离并不对独立学院设置为营利或非营利性质产生实质影响。②需要注意的是，根据司法部于2018年8月10日发布的关于《中华人民共和国民办教育促进法实施条例（修订草案）（送审稿）》，第七条，“公办学校不得举办或者参与举办营利性民办学校。公办学校举办或者参与举办非营利性民办学校的，应当经主管部门批准，并不得利用国家财政性经费，……参与举办民办学校的公办学校依法享有举办者权益，依法履行国有资产管理义务。……”其一，该修订草案的送审稿尚未被通过、发布、生效；其二，即使通过、发布、生效之后，按照法不溯及既往原则，独立学院在该条款生效前的办学模式并不受该条款的约束；其三，该条款延续了公办学校合作办学不得利用国家财政性经费的规定，本节中关于现有独立学院在其转设前（即《实施条例（修订草案）（送审稿）》第七条未生效之前）合作办学模式的分析及界定仍然成立。

（三）营利或非营利的选择

转设中的独立学院面临转设后登记为营利性或非营利性的选择。在2016年《民办教育促进法》的修订中，民办学校被明确分类为非营利性或营利性。相比较于无法取得办学收益的非营利性民办学校的举办者，营利性民办学校的举办者可以依照公司法等有关法律、行政法规的规定取得办学收益。转设过程中，独立学院的制度调整、章程修订、财务结算、治理变动等，都将赋予其选择是否登记为营利性质的契机。③根据《民办教育促进法》2016年的修订，针对该次法律修订前设立的民办学校，如选择登记为非营利性民办学校，则其终止时，财产清偿后有剩余的，根据出资者的申请，综合考虑在该决定施行前的出资、取得合理回报的情况以及办学效益等因素，给予出资者相应的补偿或者奖励，其余财产继续用于其他非营利性学校办学；如选择登记为营利性民办学校，则应进行财务清算，明确财产权属，缴纳相关税费，重新登记，继续办学。

尽管“营利性民办学校”这一概念的明确入法获得了理论与实务界的广泛讨论，且其适用于法可行，然而，根据笔者对2016年以来教育部关于同意各独立学院转设的批复函件的查阅，目前尚无一所独立学院转设后登记为营利性民办学校。笔者另查阅了2013年以来各独立学院转设后的章程，并总结了关于办学收益、办学结余处理的几种方式：（1）明确规定学校为非营利性，且举办者不要求取得合理回报④例如教育部关于同意安阳师范学院人文管理学院转设为安阳学院的函（教发函〔2016〕92号）。；（2）明确规定学校为非营利性，未提及举办者是否要求取得合理回报⑤例如教育部关于同意沈阳化工大学科亚学院转设为沈阳科技学院的函（教发函〔2016〕97号）。；（3）明确规定学校为非营利性，且举办者要求取得合理回报①例如教育部关于同意曲阜师范大学杏坛学院转设为齐鲁理工学院的函（教发函〔2014〕138号）。；（4）未明确规定学校为非营利性，且举办者要求取得合理回报②例如教育部关于同意西南大学育才学院转设为重庆人文科技学院的函（教发函〔2013〕83号）。。以上四种方式中，采用（1）方式的占绝大多数。值得说明的是，“合理回报”的概念载于将民办学校二分为营利/非营利性质前的《民办教育促进法》③相关规定为，在扣除办学成本、预留发展基金及其他必需费用后，出资人可以从民办学校的办学结余中取得合理回报。。相关规定已在《民办教育促进法》2016年的修订中被删除。

三、对独立学院的启示及建议

（一）合作办学模式的变革与转型

独立学院的转设意味着更充分的办学自主权。［2］与此同时，原有独立学院的合作办学模式的优势不可否认。多元主体合作办学的理念及可取之处仍可以新形态呈现。例如，根据国务院发布的《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》（2016年）（“《鼓励意见》”），多元主体合作办学可通过政府和社会资本合作（PPP）模式得以推广；公办学校与民办学校可相互购买管理服务、教学资源、科研成果；资本、知识、技术、管理等要素均可在兴办民办教育的过程中不断优化配置。

（二）权衡营利性/非营利性选项的利弊

如前所述，尽管在“营利性民办学校”这一法律构造生效的近三年来④2016年《民办教育促进法》的修订于2017年9月1日正式实施。，尚未检索到有独立学校转设为营利性民办学校的先例，但其于法有据且可行。营利性/非营利性的划分有助于解决民办高等教育产权不清晰等现实问题。［3］这种两分法也将产生体系性的影响。国务院在《鼓励意见》中，明确提出对民办学校实行非营利性和营利性分类管理，并建立差别化政策体系。分类管理的思路在《教育部，人力资源和社会保障部，国家工商行政管理总局关于印发〈营利性民办学校监督管理实施细则〉的通知》（2016年）、《财政部，国家税务总局关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知》（2018年）等规定中也得以强化。［4］独立学院应充分考虑营利性/非营利性的特征及其配套规定，结合自身实际情况进行选择。

在营利性/非营利性的两分中，营利性民办学校的优势在于，其运营及治理可更加顺畅地贯彻市场和公司的逻辑，投资者在原有立法框架下关于“合理回报”的模糊期待在如今可转变为现实确然的“盈余分配”。投资者将取得更灵活的办学自主权。例如，根据《民办教育促进法》的规定，就学校收费标准的问题，非营利性民办学校收费的具体办法，由省、自治区、直辖市人民政府制定；营利性民办学校的收费标准，实行市场调节，由学校自主决定。投资者可以采用的市场化工具也将更加灵活多样。例如，根据国务院发布的《鼓励意见》，国家鼓励营利性民办学校建立股权激励机制。又如，投资者可在民办教育领域更为便捷高效的推广集团化办学、上市融资、债权融资等。根据《民办教育促进法实施条例（修订草案）（送审稿）》（2018年），实施集团化办学的社会组织，不得通过兼并收购、加盟连锁、协议控制等方式控制非营利性民办学校。［5］营利性民办学校更具有采用市场手段的主动权，并可以创新的方式解决民办学校常面临的融资难等问题。［6］

与之对比，非营利性民办学校的优势在于，其可获得更多的政府支持，并在某些方面享受与公办学校同等的优待。在《民办教育促进法》关于扶持与奖励民办学校的专章规定中，部分条款明确倾斜于非营利性民办学校。例如，政府补贴、基金奖励、捐资激励等扶持措施被针对性的规定为可以对非营利性民办学校采取。又如，非营利性民办学校所享受的税收优惠政策被明确规定为应当与公办学校同等。就学校新建、扩建的土地使用问题，非营利性民办学校可享受与公办学校同等的原则，以划拨等方式获得用地优惠；而营利性民办学校则应按照国家规定获取土地。