我国土地污染修复法律制度研究

向忠溢

（贵州民族大学，贵州 贵阳 550025）

一、我国土地污染修复立法之现状

长期以来，我国一直没有出台关于土地污染修复的专门性立法。在1989年制定的《环境保护法》中对环境污染修复并未有提及，这可能是受到当时立法条件的制约。在2014年新修订的《环境保护法》中，提到了关于“修复”的问题，该法第三十二条规定：“国家加强对大气、水、土壤等的保护，建立和完善相应的调查、监测、评估和修复制度。”这是我国环境保护法律规范中首次提及生态修复制度。加强生态修复工程的建设对于有效保护自然生态环境、降低自然灾害的发生率、减轻自然环境的损失后果以及灾后科学规划与重建，从而最终促进全人类安全生存与可持续发展具有重大的现实意义与未来价值。［1］2018年我国新出台了《土壤污染防治法》，这是我国第一部关于土地污染防治的专门法律，在本法的第四部分“风险管控和修复”中主要涉及土壤污染的修复。此外，在即将施行的《民法典》第一千二百三十四条和一千二百三十五条中规定了“生态环境修复责任”。最高法2015年《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十条第一款规定：“原告请求恢复原状的，人民法院可以依法判决被告将生态环境修复到损害发生之前的状态和功能。”该解释第二条则明确使用了“修复生态环境”这一表述。《关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》第十四条规定：“被侵权人请求恢复原状的，人民法院可以依法裁判污染者承担环境修复责任。”［2］更加强调对污染土地事后的修复，也更加明确修复的方式、程序以及相应的责任承担。

通过我国的立法可以看到，我国的《土壤污染防治法》采用的是综合性的立法模式，也即将土地污染防治和修复统一性规定。但需要注意的是土地污染的防治和修复本身存在着差异，这是两个不同的阶段。土地污染的防治重在对土地的动态监测，侧重于污染前的预防管理。而土地污染修复则处于土地受到污染之后，重在对受污染土地的治理和恢复，属于事后补救。因此，将关于土地污染修复的内容规定在土地污染防治的整体中多有不妥之处。

二、土地污染司法实践之现状

基于我国目前尚无土地污染修复专门立法的缺陷，法院在审理案件中未正确适用法律、案件基本事实调查不清、未能正确分配举证责任，从而使审结的案件存在不合理之处。因此，我们应该思考一个问题，如若我国制定有关于土地污染修复的专门法律，是否可以使裁判明确化，不至于在法律适用等方面出现偏差。笔者认为，答案是肯定的。基于立法的经验，专门性立法更具有针对性，也更加体系化、全面化。从全球的立法趋势来看，专门立法也是国际通行做法。本文将主要通过以下几个问题予以具体阐明。

（一）法律适用问题

正确适用法律也是法官判案的依据，关于土地污染责任纠纷的案件，涉及土地污染侵权之认定以及土地污染修复举证责任分配问题。首先，对于侵权类案件则当然适用我国侵权责任法的相关规定。其次，关于土地污染的案件，按照我国的法律规定，应当适用环境保护法、土壤污染防治法等法律规定。再者，对于涉及土地污染修复的问题，我国尚无关于此方面的专门立法，但有一些宽泛性规定见诸前述法律当中。最后，关于举证责任分配问题，应当遵循民事诉讼法和相关司法解释的规定。

（二）侵权责任构成要件分析

侵权责任法从本质上讲强调对民事主体私权的保障，并对民事主体收到侵犯的私权进行救济。因此，它是一部私权救济法。关于侵权责任的构成要件，目前以“三要件说”为主流，其中代表学者为王利明教授。在侵权责任理论中，主要包括三个部分：违法行为、损害结果和违法行为与损害结果之间的因果关系。在此类案件中，侵权责任的认定是明确责任主体的核心，也即土地污染修复的前提条件。

（三）举证责任分配问题

在《侵权责任法》第六十六条中规定，在环境污染侵权类案件中，污染者就因果关系认定和减免其相应责任负举证责任。因此，应当推定若污染者未能有效举证，则需承担举证不能的不利法律后果，而对于被侵权一方则并未有规定，则当然不承担举证责任和举证不能的法律后果。此外，依据最高法司法解释的相关规定，在司法解释的第六条中强调被侵权人请求污染者赔偿应当举证的情形，第七条中规定污染者可以举证证明其行为与损害事实之间无关联性的情形。依据民事诉讼法“谁主张谁举证”的原则，被侵权人请求污染者承担赔偿，则被侵权人应当就污染者的行为、自身权益损害以及两者之间的关联性承担举证责任。按照民诉法相关规定，此规定似无不妥。但不可忽视的问题是，这类侵权案件具有特殊性，侵权人所侵犯的权益不仅是特定被侵权人的合法权益，还包括生态环境本身，而生态环境是属于全人类共享的。从这个角度来看，侵权人可能是受到污染影响的不特定的多数人，也可能是所有人。那么，一旦特定侵权人无法有效举证，对造成污染的生态环境又应该有哪些主体来进行承担？这或许是我们值得思考的一个问题。

法律适用、侵权责任认定以及举证责任分配在侵权类案件中均是缺一不可的环节，在土地污染侵权责任纠纷案件中每一环节也必不可少。前文讲到，《侵权责任法》是救济法，其主要是对私权的救济。而对于土地污染侵权来讲，不仅有对被侵权人自身权益的救济，更重要的还要对土地生态系统的救济，即对土地生态系统的恢复，从保护生态环境的角度来看，这一点才是最主要的。因此，在《侵权责任法》对被侵权人私权有所保护下，仍需制定关于土地污染修复专门法，以便于为所受污染土地实现救济提供法律支撑。

三、完善我国土地污染修复立法之建议

（一）明确环境基本法中环境修复责任的规定

2021年1月1日开始施行的《民法典》中规定了“生态环境修复责任”，但在《环境保护法》中则未明确予以体现。当然，这与法律制定出台的时间有关，《环境保护法》于2014年修订，而《民法典》则在2020年出台，两部法律时间上的错位使“生态环境修复责任”未在《环境保护法》中得到体现。但随着《民法典》的生效，所影响涉及的相关法律都要进行修订，那么在对《环境保护法》的修订中应当制定关于“生态环境修复责任”的规定。

（二）确定单一专门立法模式

由于土地污染防治和修复在功能上的差异，我们需要制定专门关于土地污染修复的法律。从土地污染修复的方式、程度、标准等各个方面均应予以明确规定，还应当明确责任主体所承担的责任，并与其他基本法律相呼应。采用单一专门立法的好处在于，能够更加细致和全面规范土地污染修复问题。

四、结语

从世界各国的立法实践来看，多是在基本法中确定涉及环境污染修复的原则性规定，具体的规定则见诸各单行法律之中，制定的法律侧重于对土地污染的预防和修复。土地污染的防治和修复是一个整体性的任务，应当制定专门的土地污染防治以及修复法。同时制定相关外围法，形成一套自土地污染防治到修复的完整的法律规范体系。

环境修复是一项系统工程，是环境法的一项新的制度工具，它需要一系列的立法对其进行目标定位、明确义务、提供资金保障、确定标准、明晰责任。［3］环境修复制度的目的不仅在于修复受到损害的生态环境的结构、功能，它还应着眼于修复已经恶化的人与自然、人与人的关系，通过修复实现正义，为建立和谐社会提供法律制度保障。