探索建设工程档案数字化转型的杭州范例——以杭州市工程建设电子档案单套接收及管理试点为例

■ 刘 申 余子丰/杭州市城市建设档案馆

1 单套试点背景

1.1 信息技术智联万物，渐趋成熟

随着新一代信息技术的持续发展，我们已经进入“大智物移云”时代，大数据、智能化、物联网、移动互联网、云计算等信息技术已经融入档案工作的方方面面，深刻改变了档案工作方式，并成为档案事业创新发展的主要推动力。从档案发展历史上来看，每一次关键性技术的创新应用，都推动档案业态及其运作方式、组织结构的转型升级。

1.2 理论研究持续走热，渐趋一致

档案理论界对于电子文件和电子档案单双套、单双轨问题的研究持续走热，主张电子文件单套制归档和电子档案单轨制运行管理逐渐成为主流。2018年12月第九届“中国电子文件管理论坛”设定“从双轨到单轨——国家信息化战略背景下的电子文件管理”主题，在推进电子文件单套制归档和电子档案单轨制运行管理方面达成了广泛共识。

1.3 政策法规已然确立，渐趋完善

近年来，国家相继出台一批政策法规，电子档案的法律地位逐渐明晰。2004年颁布的《电子签名法》为电子档案的有效性提供了重要的法律依据，2018年国家档案局第14号令发布的《电子公文归档管理暂行办法》第七条规定：“符合国家有关规定要求的电子公文可以仅以电子形式归档”，第一次提出了可以仅以电子形式归档。2020年新修订《档案法》新增“档案信息化建设”专章，明确“电子档案与传统载体档案具有同等效力，可以以电子形式作为凭证使用”，从法律层面为推行电子文件归档和电子档案“单套制”管理提供了更高层次的制度保障。

1.4 国内外实践星火燎原，渐趋深入

美国、欧盟、澳大利亚、韩国等都在积极推进电子档案的单套管理与电子文件的单轨运行。2011年澳大利亚政府通过《政府数字转型政策》规定2020年所有机构的业务活动记录均以数字形式产生；美国行政管理和预算局与NARA于2012年联合发布《管理政府文件指令》，要求联邦机构尽可能地消灭纸质文件；韩国在2008年总统令和2015年《电子政务法》的推动下，正在进入远程协同职能办公的新阶段，即“超越无纸”阶段。欧盟制定了《电子文件管理通用需求》和IS015489等文件管理国际标准指导相关实践。

在国内，电子文件归档的实践在各地不断深入，渐有“燎原之势”。2019年12月发布的《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》明确规定，网络平台发布的信息、通信信息、电子交易记录、文档、图片、音频、视频等电子数据可以作为诉讼证据；2015年12月，新修订的《会计档案管理办法》规定，满足一定条件的电子会计资料可仅以电子形式保存，形成电子会计档案。2017年10月，杭州市城建档案馆在浙江省“最多跑一次”改革的推动下，在全省范围内率先启动了建设工程电子文件在线归档试点。2019年上海市城建档案馆以数字化竣工图接收为突破口，实现了数字化竣工图单轨制接收。

2 试点开展概况

按国家档案局下达的试点任务要求，电子档案单套管理包括电子档案的移交接收、管理利用和长期保存。结合《试点工作方案》和专家评审意见，本次试点工作重点围绕接收方式、接收标准规范、“四性”检测以及平台改造建设等方面开展。

由于工程建设项目的周期性，建筑、道路、桥梁、绿化、轨道交通、地下管线等不同类型建设项目城建档案馆接收进馆的工程档案内容不同。试点项目从工程项目和参建企业两个维度出发，选取同时符合项目处于在建阶段、近年内即将竣工、管理信息化水平较高和工程档案信息化管理水平较高的建设单位一起参与试点工作。最终确定华东勘测设计研究院三墩基地改复建工程作为试点项目，该项目建设单位同时也是项目建设五方主体中勘察、设计、施工单位之一，有助于施工阶段工程电子档案的接收。

经过一年多的试点工作，我们梳理建设工程电子档案的归档时间节点、接收方式，重构了既适应单套电子文件接收管理特点，又对应工程审批制度改革要求的业务流程；制定“四性”检测方案，成功改造了既符合试点要求，又满足国产化运行条件的信息系统，并在平台上通过了试点项目单套归档的全过程测试；对涉及单套电子档案管理的相关制度规范标准提出了适用性意见建议，并结合工程建设电子文件的特点，形成《工程建设电子档案在线接收技术规范》《工程建设电子档案在线接收管理规范》《工程建设电子档案“四性”检测方案》。

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3 主要做法经验

3.1 实际操作层面

3.1.1 梳理建设工程电子档案归档节点。针对工程建设电子档案形成周期长的特点，我们对应工程审批制度改革将工程建设项目审批流程划分为立项用地规划许可、工程建设许可、施工许可、竣工验收四个阶段（参见《国务院办公厅关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》），统筹考虑过程管理与接收节点，按工程准备、工程施工、竣工图形成和竣工验收四个节点开展工程建设电子档案接收工作，保证既突出“在线接收”这一节点管理，又涵盖工程建设电子档案形成全过程管理。

3.1.2 区分不同来源工程电子档案接收方式。按照政府类和非政府类两种来源，建筑工程档案进馆范围116项材料中由政府部门产生的有16项，主要在项目前期立项审批和竣工验收时产生。目前浙江省已实现建设工程投资项目全流程网上审批，建设项目证照类文件均在浙江政务服务网“浙江省工程项目审批监管系统”中形成，通过政府部门间实现共享。其他由建设五方主体、第三方测评机构等非政府部门产生的电子文件，由建设单位确认归档后，通过在线上传的方式向城建档案馆移交。

3.1.3 提供在线和离线两种电子档案移交方式。现阶段桩基检测报告等第三方检测机构出具的文件、钢筋出厂证明文件等建筑原材料合格证等大量施工阶段的工程文件尚不具备原生电子文件归档条件。实践中也有不少建设单位愿意选择离线移交工程档案。因此，适应不同移交方式需求，我们在信息系统改造过程中，通过浙江省统一身份认证、电子签章、数据共享、流程控制、全过程留痕等技术手段，实现电子档案在线接收及管理。同时，提供接口标准满足离线接收需求，为不同电子档案接收提供可供选择的途径。

3.2 技术运用层面

3.2.1 成功改造既符合试点要求，又满足国产化运行条件的信息系统。试点过程中，适逢浙江省加快推进国产化建设进程，我们在改造现有的信息系统时自加压力,将操作系统由Windows变为Linux，开发语言由.Net变为Java，数据库由SQL、MYSQL变为达梦等国产数据库，原有系统中的图像查看控件、地图控件、接口标准等均需重新开发。经3个月的调整完善，最终实现了既满足试点工作要求，又满足国产化要求，还能满足工程建设五方主体中大量使用非国产化终端的社会用户需求的系统平台开发建设工作。

3.2.2 开发“四性”检测工具，实现平台“四性”检测功能。平台通过后台内置“四性”检测工具，对建设单位上传或接口交换到平台的电子档案开展自动检测。对于检测发现问题的电子档案，锁定档案名称、位置和具体问题情况，形成检测报告反馈建设单位进行整改。为避免建设单位在电子档案上传系统后，才能获取检测结果，造成工作反复，在平台中同步为建设单位提供“四性”检测工具，用于其自行开展检测，实现与平台统一“四性”的检测标准。同时，鉴于当前存在纸质档案扫描件和电子件共存的情况，因此在“四性”检测中对两者加以判别、区分和统计，为今后的原生态电子档案单套制接收的可行性积累应用数据。

3.2.3 引入区块链技术，解决电子文件安全认证问题。由于工程建设电子档案电子来源广泛，不可避免地出现一份档案上多个不同单位的电子签章。如果采用单一的电子签章核验的方式，在校验中后续签章会对前序签章产生“噪音”信息，干扰最终核验结果。我们在试点中引入区块链技术，分别采用接口核验和哈希值校验两种技术对电子签章和电子档案进行检测。接口校验，通过与浙江省政务服务网（或其他签章公司）对电子签章的数据格式正确性、签名值正确性、证书有效性、时间戳有效性、签章有效性等内容核验；哈希值校验，通过文件产生环节、文件包封装环节分别形成哈希值，完成电子档案上传后对文件和文件包两个哈希值进行校验，以确定是否被篡改。电子档案上无论签章数量多少，无论签章是否互认，均以哈希值来确定电子档案是否被篡改。通过两种技术互补，确保“四性”检测更为精准、有效。

3.3 制度规范层面

试点过程中，针对此次试点涉及的制度规范标准《文书类电子档案检测一般要求》《国家档案局关于电子档案移交与接收办法》《电子档案移交接收操作规程（征求意见稿）》《电子档案单套管理一般要求（征求意见稿）》《电子档案管理系统基本功能规定》《电子档案管理系统通用功能要求》等提出了适用性意见建议，并结合工程建设电子文件的特点，形成了《工程建设电子档案在线接收技术规范》《工程建设电子档案在线接收管理规范》《工程建设电子档案“四性”检测方案》，供业内推广实施工程建设电子档案单套制接收、管理参考借鉴。

4 相关成果应用

4.1 重构面向单套电子文件接收和管理的业务流程

根据建设工程电子档案接收范围，梳理形成主体、接收方式、接收时点、文件类型等，形成《杭州市建筑工程电子档案来源梳理列表》，确定政府部门形成的项目开竣工审批电子文件在线归档时，向建设单位提供接口共享方式获取，建设五方主体及工程材料供应商等企业形成的工程建设电子档案，由建设单位通过在线接收系统平台移交。同时提供在线和离线两种电子档案移交方式。

4.2 改造满足“四性”检测和国产化要求的信息平台

在需求调研、流程梳理、接口申请等前期工作基础上，依托已建工程建设电子档案在线接收及管理系统，进一步改造完善工程建设电子档案在线接收平台，通过浙江省统一身份认证、电子签章、数据共享、流程控制、全过程留痕等技术手段，实现电子档案在线接收及管理。

4.3 形成符合实际的电子档案接收和管理的规范标准

4.3.1 工程建设电子档案在线接收技术标准。主要对工程建设电子档案格式、电子签章、电子档案元数据及“四性”检测方案、数据接口标准等五方面进行规范。其中电子档案分文本文件、元数据文件、数码照片、视频文件、音频文件、数据库文件、虚拟现实文件（BIM应用）以及地理信息数据文件等不同类型；电子签章明确了应用规则及校验内容；电子档案元数据分别规定了文件、业务、责任者、关系的元素与子元素及编号等内容。

4.3.2 工程建设电子档案在线接收管理标准。明确工程建设电子档案移交流程、分类编目及著录规范以及工程建设电子档案存储备份、安全保管等要求，制定电子档案移交与接收登记表以及工程项目级、单位工程级、案卷级、文件级著录表单。

4.3.3 工程建设电子档案在线接收管理“四性”检测方案。对照《文书类电子档案检测一般要求》，按照电子档案移交、接收、长期保存过程中的真实、完整、可用和安全要求，对工程电子档案元数据、软硬件环境等方面进行适当的调整，重点补充了适应工程建设电子档案“四性”检测的内容，形成工程建设电子档案“四性”方案。

5 几点思考

5.1 单套电子文件管理试点与数字化改革整体推进

本次试点能够取得成功，得益于参与各方的信息化、数字化工作基础，与浙江省、杭州市数字化改革整体水平息息相关。这也是国家档案局选择杭州市城建档案馆开展全国唯一的建设工程电子文件单套管理试点的原因所在。试点表明，从被动接收已形成的纸质或电子档案，到主动从源头上对工程档案的形成形态提出规范，应遵循适度引导的原则，建设工程电子文件单套归档的全国推广，取决于各地各级政府数字化转型发展的进程。

5.2 单套电子文件管理与全链条安全体系

单套电子文件管理，对于档案全生命周期的安全环境提出更高的要求。试点表明，运用区块链等技术，实现电子数据传输过程的机密性、不可抵赖性和完整性管控；完善电子档案安全监管机制，构建多级别安全审计平台；强化事前预防、事中管控和事后追责，健全安全事故问责机制，打造高效开放的全链条安全防护体系不可或缺。

5.3 单套电子文件管理与城建档案杭州范例

从甲骨、金文到竹简、缣帛，从纸张、胶片到电子文件，不仅仅是载体的变化，更意味着档案工作方式、理论乃至思维观念的革命。试点表明，单套电子文件管理模式的变革将推动城建档案数字化转型更加深入，依托人工智能、区块链、知识图谱等技术，引领AI辅助档案审核、数字资源深层价值挖掘、数字档案知识化图谱构建等演绎发展，为高质量发展建设共同富裕示范区提供杭州范例。