突发事件档案管理机制建设研究——基于新修订《档案法》解读与思考

■ 向立文/韩山师范学院历史文化学院

■ 杨 楠/湘潭大学公共管理学院

突发事件档案是指在突发事件应急管理过程中直接形成的、保存备查的原始记录，包括文字、图表、声像等各种形式和载体的历史记录。突发事件应急管理过程中形成的各种记录材料，真实记录与反映了突发事件的发生发展以及整个应对过程，对突发事件档案进行积极收集、有效管理与开发利用，可以为日后相关突发事件应急管理活动的开展提供文献参考和决策支持，服务突发事件应急管理活动。

新修订《档案法》第二十六条明确规定：“国家档案主管部门应当建立健全突发事件应对活动相关档案收集、整理、保护、利用工作机制。档案馆应当加强对突发事件应对活动相关档案的研究整理和开发利用，为突发事件应对活动提供文献参考和决策支持。”这是我国档案界首次在《档案法》中专门针对突发事件应对活动中的相关档案管理做出明确规定，明确了突发事件档案管理的法律地位，并要求建立健全突发事件应对活动相关档案管理机制，提高突发事件应对活动相关档案管理与利用水平，为社会各类突发事件应对活动提供文献参考与决策支持。本文对新修订《档案法》第二十六条进行学习，分析其法律支撑及现实意义，并对突发事件应对活动相关档案管理机制的构建进行思考。

1 法律支撑

1.1 推进突发事件应对活动建档

新修订《档案法》第二十六条明确提出要建立健全突发事件应对活动相关档案工作机制，彰显了支持突发事件应对活动建档的思想，为突发事件应对活动相关档案管理工作提供了法律保障，对于相关档案管理工作具有重要的引领与导向作用。依据新修订《档案法》的规定，各级各类档案部门要建立突发事件应对活动相关档案工作机制，特别是突发事件应对活动相关档案收集、整理、保护、利用工作机制，应当明确责任分工、落实责任到人，坚决做好突发事件档案的收管用。新修订《档案法》的颁布，从法律层面肯定了突发事件应对活动相关档案管理的法律地位。

1.2 规定各级各类档案部门的任务要求

新修订《档案法》第二十六条明确要求加强突发事件应对活动相关档案管理，并规定了各级档案主管部门与档案业务部门的任务要求，这为各级各类档案部门开展突发事件档案管理工作提供了法律依据、指明了发展方向。对档案主管部门而言，新修订《档案法》明确要求档案主管部门建立健全突发事件应对活动相关档案收集、整理、保护、利用工作机制，实现突发事件档案的长效管理。对档案业务部门而言，新修订《档案法》明确要求档案馆加强突发事件应对活动相关档案的研究整理与开发利用等工作，确保突发事件应对活动中形成的各种珍贵档案材料得到有效收管用。

1.3 明确突发事件应对活动相关档案管理的目的

新修订《档案法》第二十六条明确指出加强突发事件应对活动相关档案管理的目的是“为突发事件应对活动提供文献参考和决策支持”。不管是档案主管部门建立相关档案管理机制，还是档案业务部门加强相关档案的研究整理与开发利用，其目的都是“为突发事件应对活动提供文献参考和决策支持”。这是我国档案界首次在新修订《档案法》中专门针对突发事件应对活动中的相关档案管理作出明确规定，旨在肯定突发事件档案管理的法律地位和社会价值，明确突发事件应对活动相关档案管理的目的。因此，档案部门需要高度重视突发事件应对活动相关档案的管理工作，明确目标与方向，从珍贵的突发事件档案资源中挖掘可资借鉴的经验与智慧，为今后突发事件应急管理工作的开展提供全方位信息服务。

2 现实意义

新修订《档案法》第二十六条的制定与实施，是档案部门服务国家和社会的重要举措，不仅可以为突发事件应急管理活动赋能，也有利于促进突发事件档案管理水平的提升以及“四个体系”的建设。

2.1 有利于进一步提升突发事件应急管理效能

突发事件带来的一次次惨痛教训让人们意识到未雨绸缪的重要性，灾害风险的突发性使得人们不得不加强预防和应对能力，需要从以往发生过的突发事件中总结并借鉴历史经验，为应对下一次突发事件做准备。现实中，某些类型的突发事件在特定区域有可能会多次发生，形成的档案材料可以为不同类型的突发事件提供文献参考。如四川省地处板块交界处，地质灾害较多，境内多发地震，2008年5·12汶川特大地震中形成的档案材料，为2013年雅安地震和2017年九寨沟地震的救援活动和重建工作提供了有效参考。2019年末，武汉暴发新型冠状病毒肺炎疫情，雷神山医院建设团队查阅了军运会专题档案中相关供电路径图，在短短3天内完成了电网建设[1]；在此期间，中国建筑公司所属中建一局向承建武汉火神山医院的中建三局火速提供了2003年北京小汤山医院建设施工图纸档案，为中建三局10天建成火神山医院发挥了至关重要的作用[2]。

可见，档案部门发挥自身资源优势，及时收集与突发事件应对活动相关的各种档案材料，并通过加强整理、保管与开发利用，可以为突发事件应急管理提供文献参考与决策支持，从而提升突发事件应急管理能力与水平。

2.2 有利于进一步提升突发事件应对活动相关档案管理水平

突发事件应急管理活动中产生的各种文件材料，是突发事件应急管理活动经验的积累与智慧的结晶，是突发事件应急管理活动的历史见证。诸多应急管理实践表明，突发事件应对活动中形成的各种文件材料，不仅对于当前突发事件应急管理活动的开展具有重要的现实指导意义，而且对于未来突发事件应急管理活动的开展同样具有重要的借鉴与参考价值，不仅能提高突发事件预测预防的准确性和科学性，还能够有力提升紧急处置与善后处理的有效性。

新修订《档案法》第二十六条规定的制定，说明档案界已经充分意识到当今世界的高风险性以及突发事件应急管理活动的常态性，体现出档案立法工作的前瞻性，也体现出档案界强烈的责任意识以及与时俱进的服务意识。档案部门以高度责任心主动为党和国家的工作大局服务、为人民群众服务，将有力提升突发事件应对活动相关档案管理水平，为档案事业的创新发展注入活力。

2.3 有利于进一步完善档案事业的“四个体系”建设

“四个体系”建设作为当前和今后我国档案工作的主要内容和努力方向，是推进中国特色档案事业全面发展的有力抓手。加强突发事件应对活动相关档案管理，将有利于进一步完善档案事业的“四个体系”建设。

加强覆盖人民群众的档案资源体系建设，需要整合各种档案资源，包括突发事件应对活动中的档案资源，切实夯实档案工作基础。新修订《档案法》第二十六条的制定，为突发事件档案资源体系建设提供了法律依据，将有利于增强“大档案”意识，从而有利于建立覆盖人民群众的档案资源体系。加强方便社会利用的档案利用体系建设，是档案工作永葆活力的法宝。突发事件应对活动中形成的档案，与突发事件应急管理直接相关，也与有关部门及人员密切相关。在突发事件应对活动中，以往的突发事件应急管理档案发挥着重要的经验借鉴与参考价值，相关部门及人员利用突发事件应急管理档案，可以有效提升事件应对的能力与水平。新修订《档案法》第二十六条的制定，意味着档案部门要进一步加强突发事件应对活动中档案材料的收管用，从而为突发事件应急管理提供数据共享与决策支持服务。对于档案安全体系建设来说，新修订《档案法》第二十六条的制定，同样具有重要的现实意义，如果没有法律的约束与要求，突发事件应对活动中所形成的相关材料该归档的不归档，该管理的没有管理，档案安全管理工作不受重视，那么档案的利用将无从谈起，从长远来看也不利于档案资源体系建设与突发事件应急管理工作开展。对于档案治理体系来说，不仅正常情况下的档案及档案工作需要治理，紧急状态下的档案及档案工作也需要治理，因为它是一种全面的治理模式。新修订《档案法》第二十六条的制定，填补了紧急状态下突发事件应对活动中档案治理的法律空白。

3 几点思考

突发事件应对活动相关档案管理机制是指人们在应对突发事件过程中建立的各种制度与措施，包括突发事件应对活动相关档案的收集机制、整理机制、保护机制、利用机制等。各级各类档案部门要贯彻落实新修订《档案法》第二十六条的内容要求，基于突发事件相关档案的特点，建立健全突发事件档案管理机制，明确突发事件档案管理工作的职责要求，切实提升突发事件档案管理工作的能力，有效助力突发事件应急管理。

3.1 建立健全突发事件应对活动相关档案的收集机制

突发事件应对活动中形成的档案在来源、内容、载体等方面具有广泛性、多元性特点。档案部门没有太多时间去制定选题和征集计划，需以突发事件应对部门（应急管理部门、救援队伍等）为中心，以突发事件的应急管理处置工作为半径，酌情开展相关档案的收集工作[3]。为了做好突发事件应对活动中的档案收集工作，各级各类档案部门应按照新修订《档案法》第二十六条的规定，建立健全突发事件档案收集机制，本着“应收尽收，应归尽归”的要求，通过接收、征集、购买、接受捐赠等方式及时全面收集，切实加强突发事件应对活动相关档案资源建设。

为了切实加强突发事件应对活动相关档案的收集工作，需要在突发事件应对过程中明确收集的主体、基本要求、收集范围以及收集方式等。首先，明确收集的主体。《重大活动与突发事件档案管理办法》（以下简称“《办法》”）第九条规定突发事件应对活动相关档案的收集工作应由突发事件的“办理部门、应对部门或专门设立的临时机构”负责。各种突发事件的“办理部门、应对部门或专门设立的临时机构”要加强突发事件档案收集，并按规定及时向档案馆移交。其次，明确收集要求。其目的是为了保证突发事件相关档案的完整与质量，突发事件相关档案的收集应遵循“时机宜早不宜迟、类别宜多不宜少、范围宜宽不宜窄、分工宜统不宜散”的原则。从突发事件应对活动相关档案的特点出发，全方位多途径收集形成各种形式的档案，将其中对国家和社会具有保存价值的档案纳入国家档案资源体系中。再次，明确收集范围。突发事件档案内容比较特殊，数量多、涉及面广，需要明确其收集范围。新修订《档案法》第二十六条没有规定突发事件档案的收集范围，但《办法》第十六条对突发事件档案的收集范围进行了明确规定，各责任部门需要严格执行，并根据需要制定符合本部门实际的归档范围与保管期限表，确保收集归档工作科学有序进行。最后，明确收集方式。为了保证档案的完整性，除了传统的接收方式以外，档案馆还需要积极运用征集方式，向全社会征集与突发事件有关的各种典型的有保存价值的档案材料。如，江苏省在抗击新型冠状病毒肺炎疫情的战斗中，在全国率先开展战疫档案专题数据库建设，创建“云上档案征集”新模式，征集到了大量江苏援鄂战疫档案[4]。鉴于新闻媒体在突发事件信息采集的内容与效率上相比档案部门更具优势，江苏省档案馆寻求新华报业传媒集团的配合，征集到《记yi2020》大型沉浸式融媒体专题档案，充实了战疫档案专题数据库[5]。总之，突发事件应对活动相关档案的收集，需要建立健全相关机制，才能确保相关档案从分散走向集中。

3.2 建立健全突发事件应对活动相关档案的整理机制

建立健全整理机制，按照一定的方法与标准对各类突发事件应对活动中形成的有价值的档案信息进行分类与加工整理，使突发事件档案处于一种系统有序的状态，便于日后的保管与利用，真正有助于突发事件应急管理活动的开展。《办法》指出责任部门应“按整理规则对突发事件应对活动相关材料进行组卷、分类、排序、编号和编目”。在整理过程中，各责任部门要考虑到突发事件相关档案的特点，结合《办法》进行具体操作。不管是按专题进行整理，还是按原有的整理规则进行整理，都需要建立起相应的制度体系，对突发事件应对活动中形成的相关档案进行科学加工处理。在这一过程中，各级档案馆要加强业务指导，与各责任部门协调配合、协同合作，从而保证进馆档案的全面完整性、系统有序性。

针对突发事件相关档案权属的多元性、内容的丰富性以及载体的多样性等特点，建立突发事件专题档案目录，便于保管、查找与利用。构建国家统一的突发事件应对活动相关档案专题数据库平台，开展国家突发事件应对活动相关档案记忆项目，科学规划专题数据库的建设工作，是突发事件应对活动相关档案整理机制的重要工作。各级档案馆和突发事件应对部门应针对分管范围的突发事件普遍开展专题数据库建设，联合编制检索系统，建立档案信息共享平台[6]。其中，突发事件档案专题数据库的内容按突发事件的类型大致可分为自然灾害、公共卫生事件、社会安全和事故灾难等专题，每一桩突发事件可再细分为事前预测档案、事中救援活动档案以及事后恢复与重建档案等[7]。突发事件档案专题数据库建成之后还应保证数据库定期更新，按季度或年度定时补充增量档案数据进库。

3.3 建立健全突发事件应对活动相关档案的保护机制

突发事件应对活动相关档案保护机制指突发事件发生后，对汇集在各类档案管理部门中的相关材料和数据及时采取有效措施，确保其安全的工作机制。各种突发事件应对活动中形成的相关材料，载体与类型多样，且有些不一定符合归档要求，但这些都是突发事件应对活动的真实记录，见证了突发事件发生及其应对的全过程，是珍贵的文献遗产，理应得到妥善保管与安全保护，这样才能有备无患，才能为将来的突发事件应急管理活动提供文献参考与智力支持。

档案部门务必重视突发事件档案保护机制建设，积极运用新技术手段，改善档案保管的条件，营造一个有利于档案长久保管与安全保护的良好环境。特别是在当今“互联网+”时代，突发事件相关档案管理的手段和设备都随着社会的发展不断变化，档案所处的机构环境、自然环境和社会环境都有可能影响到档案的安全。突发事件应对活动相关档案保护机制需要构筑起“人防+物防+技防”三位一体的防控机制。其中，人防机制即注重档案工作人员的教育与培训，将档案安全责任落实到个人，增强档案工作人员的安全意识与安全管理技能。物防机制是指从物质方面加强投入，为突发事件相关档案的安全保障做准备，包括资金的投入、设备的更新、物资的准备等。技防机制是指运用各种信息安全技术，防止病毒攻击与非法窃取，确保突发事件档案实体安全与信息安全。

3.4 建立健全突发事件应对活动相关档案的利用机制

突发事件应对活动中保存的相关档案材料，可以为日后的突发事件应对提供信息支撑与经验借鉴，提高突发事件应对活动的效能。这就需要档案部门拓展思路，建立健全利用机制，优化馆（室）藏突发事件档案资源利用的方式与方法，运用各种技术手段，借助各种方式与途径，尽可能充分发挥其应有作用。首先，利用方式要多元。基于突发事件应对活动相关档案的特点以及突发事件相关档案利用者的需求，其利用方式应走向多元，如开展档案编研、提供档案咨询服务、构建突发事件专题目录、举办展览与讲座等。其次，利用技术手段要多元。档案部门应正视传统手段的不足，积极利用现代信息技术手段，创新利用服务手段，开辟线上查阅利用窗口，实现信息服务的在线化、实时化、智能化。最后，利用内容要多元。信息需求的多元化要求档案部门不仅能提供档案原件服务，还要能够为有关部门及人员提供专题信息等编研成品，从而满足不同的信息需求，实现高效精准的应急信息服务。

突发事件应对活动的顺利开展离不开应急信息的支持与协同。档案部门需要推动馆际联动机制以及合作机制的建设，实现资源的共建共享。馆际联动机制主要是档案系统内部的合作，档案管理部门和各类档案馆进行优势互补、开展档案异地备份、实现资源整合共享，一方面对档案安全风险进行联合预警和应对处置，推进档案安全风险管理；另一方面服务社会突发事件应急管理工作，有利于多方档案部门共同参与突发事件应对档案资源建设，形成突发事件档案专题“联动档案馆”。为了提高馆际联动效能，各级国家综合档案馆与各类型档案机构应实现制度联动、平台系统联动和信息服务联动[8]。突发事件应对活动相关档案馆际联动需分级分层分步推进：第一步，需加大全国范围内各级各类档案部门数字化建设，缩小各地信息化建设水平存在的差距；第二步，积极建立跨馆联动档案管理机制，大致可划分为四个阶段逐步推进，即地市级、区县级跨馆联动—省内跨馆联动—与省外跨馆联动—全国跨馆联动，从基层档案机构抓起，逐步提高突发事件应对活动相关档案治理能力和公共服务能力[9]。

“互联网+”时代，随着档案部门不断深入开展对系统内档案资源的整合工作，对外联动协作也逐渐成为现实的社会需求。档案部门和参与突发事件应急处置的众多部门可以尝试共同开发突发事件相关档案资源，打破档案部门与社会组织机构之间的壁垒，加强与地质部门、气象部门、公共卫生部门、应急管理部门、水文水资源勘测等部门跨界协作，及时掌握突发事件相关信息，建立突发事件应对活动相关档案利用调度机制，进一步推进突发事件相关档案资源跨级、跨领域、跨地区共享，推动全国突发事件档案共享平台一体化发展，打破“信息孤岛”，全面实现突发事件应对活动相关档案信息资源联动开发、互通共享，建立档案部门与社会组织机构之间的长效联动工作机制，这也是突发事件应对活动相关档案开发利用工作能够健康有序进行的未来之路。