信用修复的政府责任及其实现机制研究

张鲁萍

(西南政法大学 行政法学院，重庆 401120)

近年，党中央、国务院高度重视社会信用体系建设工作，也一直在探索实现诚信社会建设的方式、方法。作为以信用为基础的新型监管机制，信用规制借助一系列监管方式，在引导市场主体诚信经营，倒逼失信人重塑诚信意识上发挥了重要作用。而随着信用规制的不断拓展，特别是失信联合惩戒机制的日趋成熟，越来越多被纳入失信“黑名单”的当事人希望通过信用修复，重新回归正常信用状态。面对这一诉求，国家层面相继颁发一系列政策文件①2019年4月底，国家发改委办公厅印发《关于进一步完善“信用中国”网站及地方信用门户网站行政处罚信息信用修复机制的通知》区分了严重失信行为的行政处罚信息和一般失信行为的行政处罚信息，并构建了不同的修复机制。2019年7月16日，国务院办公厅印发《关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》更是确立了信用修复的方式，明确失信市场主体在规定期限内纠正失信行为、消除不良影响的，可通过作出信用承诺、完成信用整改、通过信用核查、接受专题培训、提交信用报告、参加公益慈善活动等方式开展信用修复。2019年8月28日，国家发改委、国家税务总局联合印发《关于加强个人所得税纳税信用建设的通知》，明确规定对于自然人在规定期限内纠正失信行为、消除不良影响的，可以通过主动作出信用承诺，参与信用知识学习、税收公益活动或信用体系建设公益活动等方式开展信用修复，对完成信用修复的自然人，税务部门按照规定修复其纳税信用。，近期，国家发展和改革委员会还专门起草了《信用修复管理办法(试行)》(征求意见稿)。在中央引领下，各地、各部门积极开展信用修复的试点工作，与此相关的培训活动也在如火如荼地进行②例如，2019年3月7日下午，为贯彻落实国家发改委、北京市经信局关于社会信用体系建设工作的有关要求，昌平区经信委组织开展了企业信用修复培训会，区内近80家企业参加培训并签署信用承诺书。参见http://www.beijing.gov.cn/zfxxgk/cpq11P022/gzdt52/2019－04/29/content_24af81c7f3ba4a2cb9bf74f79e023dd8.shtml最后访问时间2021年1月20日。此外，2019年8月1日，威海中院与威海市发改委联合举办了“威海市信用修复公益培训班”，威海两级法院执行局局长、相关工作人员，市县(区、国家级开发区)信用中心、经济发展、人力资源和社会保障等行业主管部门以及90多个失信单位相关负责人等100余人参加了培训，会后有80多个单位签署了信用修复承诺书。参见https://baijiahao.baidu.com/s?id=1640735195232020371＆wfr=spider＆for=pc最后访问时间2021年1月20日。。作为失信行为人恢复正常信用状态的桥梁和利器，信用修复对重塑社会诚信意义重大，值得推广。只是，尚处于探索阶段的信用修复在制度供给、运行规则及优化路径等方面存在诸多尚未理清的问题，这些问题的解决与政府监管责任的承担密不可分，政府应当为信用修复的合法、有序、高效运行提供有力保障。基于此，本文在阐明信用修复基本内涵与政府责任正当性的基础上，追踪运行实践，明确政府应承担的具体责任，并针对当前可能存在的履职不足，提出有针对性的完善建议。

一、信用修复政府责任之理论解读

作为政府自上而下推动的一项改革，信用修复虽早在实践中运行开来，也逐渐为公众所熟知与认可，但在建设法治政府的背景下，我们还是有必要在学理层面澄清这一制度实践的来龙去脉，明确何为信用修复，政府为何要在信用修复中承担一定的责任，这是客观、理性认识这一制度的前提，也是深入探讨信用修复政府责任的基础。

(一)信用修复的内涵界定

所谓失信行为的信用修复，顾名思义，就是失信人通过一定方式将受损的信用恢复到正常状态。实践中，失信人的信用可以通过两种方式得以恢复，一是自然修复，二是申请修复。自然修复是指不良信息自认定之日起满一定年限后，自动从所在主体信用档案中删除①对此，《征信业管理条例》第十六条规定，征信机构对个人不良信息的保存期限，自不良行为或者事件终止之日起为5年;超过5年的，应当予以删除。《中国(海南)自由贸易试验区商事登记管理条例》第五十四条规定，商事主体自被列入严重违法失信企业名单之日起满三年未再发生有关规定情形的，由住所(经营场所)所在地人民政府市场监督管理部门有管辖权的相关部门移出严重违法失信企业名单，这比国家规定的期限提前了两年。。而申请修复则是指信用主体在不良信息保存和披露期限内，主动纠正失信行为、消除不良影响后，按照规定条件和程序提出修复申请，由修复机关撤销失信行为记录或缩短失信行为记录使用期限，重建信用的过程。由于自然修复只需等待时间的经过即可，不涉及修复的范围、程序、救济等复杂问题，相反，申请修复就需要考量这些复杂因素，这是实践中争议较多，也是各地着力规范的地方，是本文的重点研究对象。

(二)信用修复政府责任之必要性分析

在近两年的信用监管实践中，联合惩戒因具有辐射面广、成效快等优势获得行政机关青睐，在实践中广为运用。然而，在看到联合惩戒带来实效的同时，不能忽视的是，失信惩戒本质上仍然是一种命令——控制型的规制方式，而且比一般的行政处罚更为严厉。相对人一旦被纳入联合惩戒范围，其权利将在很多领域受到限制，尤其当这一措施被不当行使时，对当事人的权益影响将更为严重。追踪实践，不难发现，各地在推进信用监管过程中，过度重视失信惩戒机制，忽视信用修复的现象比较明显，这会让失信人在接受信用惩戒后，因信用修复不及时、不顺畅，背上“终身失信”的黑锅。特别是在因信用信息采集、传送或处理过程中出现错误以及因“身份盗窃”引起信用不良时，信用修复机制的阻滞会使相对人的合法权益遭受长期的无辜受损。基于此，我们需及时完善信用修复机制，发挥好事后监管功能。而要实现信用修复机制的顺畅，离不开政府、市场与社会的共同努力，尤其是政府应率先履行好相应监管职责，保障信用修复的有序运行，维护失信者的合法权益。

二、信用修复政府责任之面向

当前，信用修复面临着任何新制度实践均会遭遇的目标模糊、运行不善等困境。而在现代行政国家背景下，一项新的制度实践要获得长远发展，离不开政府及时有效监管责任的承担，信用修复亦不例外。具体而言，政府不仅要通过完善事前的制度供给，为信用修复提供规范指引，亦应畅通事中运行机制，保障信用修复的有序开展。此外，基于实现行政行为合法性与有效性的双重目标，政府还需优化相应的配套机制，实现信用修复活动的高效。

(一)制度供给责任

制度是集体行动中人们必须遵从的行为准则，它能够持续、稳定地促进规范化，可预测具体行为的形成，预防并减少合作中的风险［1］。随着国家对信用监管重视度的提升，相应的立法不断涌现。在中央层面，国务院相继出台了《征信业管理条例》《企业信息公示暂行条例》等相关行政法规。这些条例虽然提及信用修复，但由于条例的核心内容是为了规范征信活动和企业信息公示，专门涉及信用修复的内容较少，针对性不强。例如，《征信业管理条例》主要规定了征信机构采集、保存、提供信息存在错误、遗漏时的异议机制，欠缺对失信人自主启动的信用修复;《企业信息公示暂行条例》也主要明确列入经营异常名录企业在整改后的移出机制以及自然修复的情形，对失信人自主启动的信用修复机制也欠缺规定。除了存在信用修复事项单一的问题外，以上条例也普遍缺乏修复的程序内容，较难为信用修复提供精准化、可操作性的准则。随着社会各界对信用修复关注度的提升，一系列与此相关的政策文件①例如中共中央、国务院《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度 加快推进社会诚信建设的指导意见》就提出，建立健全信用修复机制。国家发改委、中国人民银行发布的《关于加强和规范守信联合激励和失信联合惩戒对象名单管理工作的指导意见》亦明确要求，在完善相关法律法规的同时，畅通异议申诉等救济渠道，建立完善信用修复制度，纠正违法、失信行为，鼓励守法诚信。最高人民法院《关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》，就失信被执行人履行生效法律文书规定的义务后删除失信信息以及失信被执行人名单公示期限等作出了规定。纷纷出台。相较于行政法规，规范性文件的针对性更强，内容亦更为具体，但正是因为立法层次低，存在着权威性不够、变动性较大的问题，不利于制度运行的稳定。

在地方层面，有关社会信用的地方性法规亦不断涌现，例如《上海市社会信用条例》《湖北省社会信用信息管理条例》等。这些有关社会信用的综合性立法虽然规定了信用修复，但也只是用很少的条款简单勾勒出信用修复的大体框架，同样面临着针对性差，操作性弱的问题。而随着各地陆陆续续推行信用修复，与此相关的专门性文件相继出台②参见《河南省工商行政管理局关于建立严重违法失信企业信用修复机制的通知》《山西省市场监督管理局关于对严重违法失信企业实施信用修复的通知》《宁波市企业劳动保障信用承诺和信用修复管理暂行办法》等。。总体而言，这些文件大多数以地方发展改革部门、信用办以及相关职能部门颁布为主，由于缺乏统一标准，何种失信行为可以修复以及如何修复均不统一，差异性较大。

通过对信用修复规范依据的分析，可以发现，无论中央还是地方，信用修复立法严重滞后于社会信用体系建设的实践。此种滞后不仅会引发信用修复合法性的质疑，更会削弱信用修复的权威性。以纳税领域的信用修复为例，根据《立法法》第八条，税收征收管理等税收基本制度应当属于法律保留的范畴，即便可以通过特别授权的方式由国务院来制定相应行政法规，也必须有全国人民代表大会及其常务委员会的决定，而当前至多由规章进行规范，明显不符合《立法法》的规定。在中央缺乏统一立法的情形下，各地、各部门的自我探索必然会出现规定不一的地方，长此以往，将影响执法的公平、公正。欲实现信用修复的可持续发展，国家层面应当进行及时的立法，修法。

(二)运行保障责任

完善规范依据只是实现了信用修复的事前保障，而要确保信用修复的良性运转，需要建立在明确的修复主体、清晰的修复范围、畅通的修复程序以及有效的救济机制基础之上。那么，这些保障机制是否已经落实到位，还可能存在哪些不足，需要一一澄清。

1.信用修复主体。信用修复主体是指由谁来决定是否准予修复，这关系到失信人向谁提出修复申请，是信用修复的核心制度之一。当前，各地、各领域信用修复主体没有统一标准，存在多种情形。其一，由原机关作出信用修复决定。例如《关于做好青岛市建设市场行政处罚信用信息公示修复工作的通知》第四条规定:“本办法所指的信用修复机构是指依法对社会法人的违法行为作出行政处罚的行政主管部门、作出判决的司法机关。”其二，由上级行政机关作出信用修复决定。例如山东省市场监管局《关于建立严重违法失信企业信用修复机制的实施意见》(以下简称《山东省实施意见》)规定登记机关对企业提交的材料进行初审，省局作出移出决定。其三，向失信信息收集、认定部门申请信用修复。例如《苏州市建筑企业信用修复管理办法(试行)》规定申请人向原企业失信行为信息采集部门提出书面信用修复申请。《呼和浩特市信用主体信用修复管理暂行办法》(以下简称《呼和浩特市办法》)则规定，按照“谁主管，谁负责”的原则，由作出失信认定的国家机关、法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织以及群团组织来负责信用修复工作。

在信用修复初期，各地根据实际情况，在不同领域尝试适合的修复主体，是一种较为务实的态度。只是随着信用修复的逐渐常态化，多元、纷杂的修复主体让相对人无所适从，增加申请修复的成本，也影响信用修复制度的统一与权威。

2.信用修复范围。所谓信用修复范围是指哪些失信行为可以通过修复的方式，消除不良信用记录。修复范围的科学设定之所以重要，是因为如果设定过严，将导致绝大多数失信人与修复行为无缘，难以调动失信人主动修复的积极性;但若设定过松，失信记录就可以轻易获得恢复，影响之前信用惩戒功能的发挥。那么，到底哪些失信行为可以恢复?通过分析信用修复文件，我们发现，各地、各部门主要通过肯定列举与否定列举的方式来划定修复范围，在已列举的范围中，雷同现象比较明显，但也存在一些争议之处。

其一，严重失信行为能否修复。失信行为本身是有程度的，有些地方根据社会危害程度，将失信行为划分为较轻、一般、较重和严重失信等不同等级，认为严重失信的不享有修复资格，例如《呼和浩特市办法》就规定了严重失信行为，不予修复①《呼和浩特市信用主体信用修复管理暂行办法》第七条规定:“信用主体申请信用修复时，有下列行为之一的，不予修复:(一)严重危害人民群众身体健康和生命安全的行为，包括食品药品、生态环境、工程质量和安全、安全生产、消防安全、强制性产品认证等领域的严重失信行为;(二)严重破坏市场公平竞争秩序和社会正常秩序的行为，包括贿赂、逃税骗税、恶意逃废债务、恶意拖欠货款或服务费、恶意欠薪、非法集资、合同欺诈、传销、无证照经营、制售假冒伪劣产品和故意侵犯知识产权、出借和借用资质投标、围标串标、虚假广告、侵害消费者或证券期货投资者合法权益、严重破坏网络空间传播秩序、聚众扰乱社会秩序等严重失信行为;(三)拒不履行法定义务，严重影响司法机关、行政机关公信力的行为，包括当事人在司法机关、行政机关作出判决或决定后，有履行能力但拒不履行、逃避执行等严重失信行为;(四)拒不履行国防义务，拒绝、逃避兵役，拒绝、拖延民用资源征用或者阻碍对被征用的民用资源进行改造，危害国防利益，破坏国防设施等行为;(五)两年内已进行同类失信行为信用修复的;(六)法律、法规、规章另有规定的可列为严重失信行为的。”;而《山东省实施意见》②《山东省实施意见》规定，被列入严重违法失信企业名单的企业，有下列四种情形之一，没有其他黑名单记录且不在经营异常名录里的，可申请移出严重违法失信企业名单:(一)企业因未在规定期限内公示年度报告，被列入经营异常名录，在被列入之日起3年内已补报并公示了企业年报信息，未申请移出经营异常名录的;(二)企业因未在责令的期限内公示有关企业信息，被列入经营异常名录，在被列入之日起3年内已公示了相关企业信息，未申请移出经营异常名录的;(三)企业因公示信息隐瞒真实情况、弄虚作假，被列入经营异常名录，在被列入之日起3年内已公示了更正后的相关企业信息，未申请移出经营异常名录的;(四)企业因通过登记的住所(经营场所)无法联系，被列入经营异常名录，在被列入之日起3年内已办理了登记住所(经营场所)变更登记，或者通过现登记的住所(经营场所)重新取得联系，未申请移出经营异常名录的。却肯定了特定严重失信行为的可修复性。与此同时，《河南省工商行政管理局关于建立严重违法失信企业信用修复机制的通知》《山西省市场监督管理局关于对严重违法失信企业实施信用修复的通知》均允许严重失信企业申请修复。

其二，主观故意的失信行为能否修复。各地除了在严重失信可否修复上存有争议外，失信行为发生时的主观状态也成为重要考量因素。例如《威海市公共信用信息异议处理和信用修复办法(试行)》第十三条规定:“信息主体申请移出黑名单、重点关注黑名单的，必须符合下列条件:(一)失信行为是因非主观故意发生的行为”，《江西省失信行为主体信用修复办法(试行)》(以下简称《江西省办法》)也同样将失信行为产生的原因限定为非主观故意③《江西省办法》规定“本法所指的信用修复是指失信行为主体在一定期限内主动纠正其因非主观故意因素导致的失信行为，按照一定条件，经规定程序，依法获准缩短失信行为记录公示期限，重建信用的过程。”。

其三，在一定时限内能否反复修复。在一定时限内，失信行为已修复的，能否再次修复，各地规定不一的现象亦较为明显。例如《天津市信用信息异议处理与信用修复办法(征求意见稿)》将“2年内同一类失信行为已修复1次的”排除出修复的范围;《江苏省社会法人信用基础数据库信用修复办法(试行)》第七条第(五)项则拒绝“5年内同一类失信行为已修复1次的”修复申请;同样在江苏省，《宿迁市法人和自然人信用修复办法(试行)》将“3年内已经进行过同类失信行为修复的”予以排除，各地规定不一很有可能导致当事人因类似行为在不同区域面临执法不一，影响信用修复公平性目标的实现。

3.信用修复程序。如果说，信用修复主体解决的是“谁来做”，信用修复范围解决的是“做什么”，那么信用修复程序解决的则是“如何做”的问题。顺畅的修复程序是保障当事人快捷实现修复权的关键，也是优化信用修复机制的核心之举。

一般而言，信用修复的程序主要涵盖三个环节，即失信人向信用修复机关提出申请，修复主体受理申请后对相关材料进行审核，最后作出是否修复的决定。在这三个必经程序外，各地还尝试其他程序，这些程序是否应当作为信用修复的必经程序，值得推敲。首先，是否要作出信用承诺。所谓信用承诺是指失信人就其信用修复后不再发生失信行为的一种书面允诺。针对这一程序，有些地方就将其作为信用修复前可选择的程序之一，而有些地方则将其作为信用修复的必经程序①例如《常熟市企业环保信用修复管理办法(试行)》第六条规定:“申请环保信用修复必须符合以下条件:(一)向环保部门提交环保信用修复申请书、环保信用修复承诺书及整改报告等证明材料。”。其次，是否要参加信用修复专题培训。在有些地方未明确专题培训的情形下，另一些地方则将专题培训作为信用修复必须符合的条件之一②例如《宁波市企业劳动保障信用承诺和信用修复管理暂行办法》就规定申请企业劳动保障信用修复必须同时符合以下条件:(三)企业法定代表人已参加人力社保部门组织的劳动保障法律法规培训。《济源市信用修复管理办法》第九条规定:“信用修复程序如下:(五)专题培训。济源市信用办牵头组织，或与失信认定单位、行业协会商会、信用服务机构等联合举办信用修复专题培训。失信主体可通过实地学习参加相关活动，累计学习时长达到规定要求，并考核合格。”。再次，是否要进行行政约谈。例如《郑州市信用修复管理暂行办法》就规定失信认定单位收到信用修复申请后，要对失信企业法定代表人或者负责人进行约谈。严格遵守以上程序能够在一定程度上防止出现信用修复泛化现象，有利于促进信用修复的稳步发展，与此同时，程序的增加意味着苛以申请人更多的义务，阻却了修复权的及时实现，长此以往容易消解申请人的积极性。

4.信用修复救济机制。当失信人与修复主体发生争议时，尤其是在信用修复主体作出不予修复决定后，失信人如何寻求救济是一关涉申请人权益的重要制度。当前，总体来看，信用修复救济机制较为薄弱。有的地方并未对此作出规定，例如《郑州市信用修复管理暂行办法》《关于做好青岛市建设市场行政处罚信用信息公示修复工作的通知》就没有明确救济方式。而在对信用修复救济作出规定的地方，也只是明确了内部的异议救济途径，例如《浙江省公共信用修复管理暂行办法》第十五条规定:“不良信息主体对公共信用信息提供单位不予信用修复有异议的，应当在收到不予信用修复告知书5个工作日内，向公共信用信息提供单位上一级主管部门提出异议申请。”《威海市公共信用信息异议处理和信用修复办法(试行)》也规定，当信息主体对信用修复确认有异议的，可向信息提供单位上一级主管部门或市社会信用管理中心提出异议申请。

异议处理机关通常为信用修复主体的上一级机关，本质上仍然属于一种内部救济。系统内部的救济方式具有高效、快捷的优点，与此同时，在公正性方面却明显不足，毕竟由隶属于系统内部的上一级主管部门来作出处理决定，会不可避免地存在监督力度不足的问题。那么，对信用修复决定不服，失信人能否寻求外部救济，提起行政诉讼?这需要理论层面的证成。

(三)高效补强责任

作为一种典型的授益行为，信用修复在引导失信者恢复信用的同时，最大限度保障其合法权益的实现，成为了失信者最为期待的环节。然而，与失信者的期待形成对比的是，实践中成功修复的案例并不多，信用修复仍然处于低位状态。这固然与制度供给的不及时，运行机制的不顺畅有关，与此同时，也不能忽视相应配套机制的构建。作为以信用为基础的监管活动，信用修复需建立在有效信用信息的收集、评价以及运用基础上，而要提高信用修复效率，就需要政府打通信息共享机制，完善监督机制，开启共治模式等。

1.信息共享机制。在信用修复过程中，无论是修复决定的作出还是修复后的追踪都与信息共享机制密不可分。在作出信用修复决定前，修复机关首先需要对失信人的失信行为以及纠正情况进行审查，而在准予修复后，修复主体仍需对失信人的后续守信情况予以跟踪调查，这些活动的顺利开展离不开修复机关对信用信息充分、及时、准确的掌握。由于监管主体的多元，当事人的信用信息经常分散在不同部门手中。虽然政府各部门加快了信息化建设，《国务院关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》也明确提出，要“完善信用支撑体系”“推进各类信用信息平台无缝对接，打破信息孤岛”，但受制度环境、部门利益以及信息技术等方面的影响，政府部门间的信息资源共享长期缺乏统筹规划和顶层设计，各地畅通的信息共享机制也尚未打通，相关部门之间信息壁垒现象仍较为严重③以上海为例，虽然《上海市社会信用条例》第十六条规定了推动信用信息系统间的开放合作，但因体制原因，市信用信息平台与央行金融基础数据库仍处于断开状态，海关只向平台推送企业资质类信息、监管类信息，尚无法开展有效的数据对接。参见申城信用修复成功案例屈指可数http://www.shzgh.org/node2/chongming/n3652/u1ai1449560.html最后访问时间2021年2月15日。。这严重制约了信用信息的高效流通，也阻滞了行政机关间的有效协作。

2.监督机制。信用修复最主要涉及修复机关与失信者两方主体。对于修复机关而言，作为权力行使之一的信用修复不是一种羁束行为，相反，具有很大的裁量余地，特别是在现有规范依据不足，各地、各部门探索的情形下，如果缺乏有效的监督机制，很难倒逼修复主体合法、依规行使信用修复权。对于失信者而言，信用修复决定的作出不意味着信用规制的结束，鉴于失信人曾经失信的特殊经历，信用修复机关应对修复后的失信人进行重点监督，以防其再次失信。基于此，就需要构建起对政府权力行使与失信者后续行为的有效监督机制。然而，遗憾的是，当前我们对此尚未足够关注，缺乏切实可行的制度设计，这在一定程度上影响了信用修复的实效。

3.共治模式。与政府单一管理模式所不同的是，合作治理的共治模式强调多元主体的参与与协作，通过不同主体来共享、动员和聚合分散的资源，协调利益和行动，进而实现行政任务［2］。在信用修复过程中，政府之所以要调动社会主体的力量，在于信用修复涉及很多专业性、复杂性知识，需要建立在对信用信息的充分收集，对被监管者客观公正的信用评级以及对市场主体信用风险的有力评估基础之上，而仅仅依靠政府实难高效完成这些行政任务。此时，借助其他社会主体诸如行业协会、信用服务机构甚至社会公众来形塑共同规制，提高信用监管实效，则是相对可取的替代性选择。随着国家治理理念的日渐深入，信用修复的合作治理模式也逐渐在实践中得以运用①例如，疫情期间，为缓解新冠肺炎疫情对企业经营带来的冲击，浙江省市场监督管理局联合阿里巴巴集团推出一系列举措，对因物流限制等客观因素被影响信誉的商家进行免责处理和信用修复，最大限度降低疫情给商家经营带来的负面影响。参见浙江市场监管部门联合阿里对涉疫情卖家启动“信用修复”https://baijiahao.baidu.com/s?id=1659775306249223355＆wfr=spider＆for=pc最后访问时间2021年2月15日。，但由于尚处于摸索期，无论是合作的内容还是方式都存在不同程度的随意、无序问题，需要理论与实践的双向推动。

三、信用修复政府责任之实现

针对当前信用修复制度实践在合法、有序、高效目标实现上面临的现实困境，我们应当有针对性地予以改进，需要在完善制度供给、优化机制建设以及健全配套机制方面作出更多努力。

(一)完善制度供给，实现信用修复运行的合法

鉴于当前我国信用修复的立法现状，要实现这一监管活动的合法性目标，首要的就是要完善制度供给。而考虑到信用修复在我国运行不久，相应立法实践不足的现状，我们有必要借鉴域外发达国家的有益经验。在美国，信用管理服务机构主要按照市场化模式运行，政府只负责提供立法支持和监管信用管理体系的运作，为信用管理服务机构的活动提供良好的外部空间。目前美国已颁布与征信有关的法律多达十几部，也是唯一对信用修复进行专门立法的国家。其中《公平信用报告法》《公平债务催收作业法》《公平及准确信用交易法》明确了公众对与自身有关不良信息的知情权、异议权、救济权等权利。1996年颁布的《信用修复机构法》更是细化了信用修复机构的经营范围、工作流程以及责任义务等［3］。美国的立法实践表明，信用修复的常态化、有序化须以较为健全的规范依据作为支撑，这也是政府的首要任务。

在我国，结合单一制国家的立法体制以及信用修复的立法现状，我们可以考虑采用中央统一立法和地方分散立法相结合的立法模式。一方面，在当前信用修复法律体系尚不完备，各层级立法较为随意、混乱的情形下，国家层面的统一立法在显示国家推动信用修复决心的同时，也可为各地、各部门的探索提供相对较为统一的准据，保障信用修复的基本秩序。另一方面，由于国家层面的立法往往比较宏观、抽象，此时应赋予地方政府一定的自主权，发挥地方政府的积极性。具体而言，在中央层面，鉴于信用修复并非属于法律保留事项，可以由国务院出台行政法规，或者国家发改委出台规章，明确修复原则、修复主体、修复范围、修复程序等，厘定信用修复的基本框架。而在地方层面，各地在制定实施细则时，应适当提高立法层次，至少由地方规章来对本地区的信用修复进行规定，在具体的内容设定上，可以在国家规定的范围内，予以细化，但不能出现随意设置限缩相对人权益的内容。

在出台新法的同时，对现有规范依据的清理工作也应同步推进。伴随着各地信用修复规范性文件的不断出台，不统一、冲突现象不可避免，这在影响立法统一性的同时，也可能引发执法的公平性质疑。为了解决这一问题，在国家出台信用修复专门立法后，各地、各部门应对照相应规定，进行必要的清理，修改或废止与国家立法相冲突的文件，从而保障信用修复制度供给的统一。

(二)优化机制建设，实现信用修复运行的有序

1.统一信用修复主体。过于多元、复杂的修复主体不仅会增加申请人的认知负担，也不利于信用修复的制度性构建，因此，确立相对统一的信用修复主体非常必要。基于信用修复实践，我们可以考虑“谁认定谁修复”的主体模式，即由作出失信认定的机关与组织来负责修复工作。此种模式方便当事人，毕竟向原认定机关申请信用修复比较简单，当事人很容易就可以找到适合的修复主体。此外，也有利于监督修复机关，可以有效追踪其权力行使过程，倒逼其依法开展信用监管工作。

2.明确信用修复范围。信用修复范围关系到失信人的切身利益，标准的设定应尽量合理且统一。当前信用修复范围的排除事项在分流不良失信修复对象的同时，也可能将一些适合修复的市场主体排除出去。

笔者认为，考虑到信用修复在于鼓励人们改过自新，重塑诚信意识，且立足政府管理和社会治理需要，原则上不应过度限制申请人的范围。首先，不宜将主观故意作为能否修复的条件。一方面主观故意反映的是失信行为发生时的心理状态，是一种主观认识，本身不好判定，运用不当会制约失信人正当行使修复权。另一方面，在行政法领域，判断是否违法的标准在于法律的明文规定，对因主观故意而引发的失信，只要当事人对失信行为进行纠正，消除不良影响，就不应限制其修复权的行使。其次，不宜将严重失信行为完全排除在修复之列。严重失信同样只表征失信人在行为发生时的状态，而失信行为的发生与修复属于两个不同的阶段，也是两个可独立评价的行为，不宜将前一个行为作为后一行为的条件，若当事人已经改正，就不应限制其行使修复权。而且将严重失信排除出修复范围，面临着一个非常棘手的问题，即何为严重失信行为?认定标准何在?由谁来进行认定?在当前中央没有明确规定的情形下，只能交由各地、各行业管理部门来制定，这在无形中给“严重失信”各自为阵的判定埋下了伏笔。

基于保障失信人信用修复权的考量，在资格层面将有主观故意、严重失信当事人彻底排除在修复范围之列的做法并不可取。与此同时，也应警惕失信人随意申请修复，出现修复泛化现象。针对此，我们可以通过设立相应启动条件来实现有效调节。具体而言，可以从时间限制、数量限制方面着手。所谓时间限制是指自失信行为认定之日起，多长时间方可允许修复。考虑到失信人在申请信用修复前往往有被联合惩戒的情况，如果在列入联合惩戒后不久便允许其申请修复，无疑会降低事后惩戒的成效。此时，就有必要设立一个合理的修复期，这个时间不需要固定，可以根据联合惩戒本身的时间来进行设置。换言之，被联合惩戒的时间越久，申请信用修复的时间亦应延迟。而所谓数量限制则是指若同一失信行为在一定时间内发生多次，则不允许其申请修复。之所以要限制数量，是因为如果失信人在一段时间内频繁失信，则表明其没有纠正错误的主观意愿，准许其修复达不到纠正违法行为的目的。此时，修复机关可以要求失信人自不良信息认定之日起至申请信用修复期间未产生新的记入信用档案的同类不良信息［4］。进而防止“反复申请，反复失信”不良现象的发生。

3.规范信用修复程序。针对当前各地信用修复因程序不一而出现的不规范问题，且为了缓解因程序“一刀切”而可能造成的低效困境，我们可以考虑在区分一般失信和严重失信的基础之上，构建不同失信行为的程序规则。

具体而言，针对一般的失信行为，按照申请、受理、审查、决定的顺序，建立合理规范的信用修复审查机制:在信用修复主体提交申请书以及其他相关资料后，信用修复机关进行审查，如发现该失信行为属于不予修复范畴，应驳回申请;如发现申请资料不符合条件的，应在规定的时间内通知其修改或补正材料;如发现符合申请条件的，应指导其开展信用修复。在此过程中，信用修复主体一定要履行好释明义务，主动告知相对人申请修复的条件、程序以及救济路径等，让失信人享有充分的知情权。而针对严重的失信行为，为了实现对失信人的严格监督，除参照一般失信行为信用修复要求外，应设置更多针对性的程序，诸如要求失信人参加信用修复专题培训，接受行政约谈，并向信用网站提交信用报告等来保障合理审查目标的实现。根据失信行为的严重程度，设置有区分度的程序规则在保障不同申请人程序权益的同时，也有利于信用修复的科学化发展。

4.畅通信用修复救济。当下各地、各部门主要赋予修复申请人内部异议救济程序，但由修复主体和其上级机关作出裁定的这一内部行为很容易引发纠纷解决的公正性质疑，而开辟外部救济路径则是有效解决这一问题的关键。那么，信用修复是否属于我国行政诉讼的受案范围?鉴于我国《行政诉讼法》受案范围的列举事项主要是基于传统具体行政行为这一客观现实，信用修复显然不属于此。据此，是否就能简单得出信用修复不属于行政诉讼受案范围的结论?

通过对《行政诉讼法》受案范围的规范分析，我们发现，该法第十二条除了肯定列举十一项可以提起诉讼的行为外，还保留了一个兜底条款，即“(十二)认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的”。该项确立了判断未列举行政行为是否属于受案范围的标准——该行为是否侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益，为大量未型化行政行为的司法救济提供了规范依据。具体到信用修复行为，准予信用修复的结果可以让失信人恢复到正常信用状态，是失信人所追求的积极效应;但不予信用修复则会带来一系列的负面影响，失信人会一直被列入黑名单中，面临被联合惩戒的风险，这些显然会对失信人的权益产生影响，完全符合行政诉讼法“兜底条款”的精神，应将其纳入行政诉讼的受案范围。故此，当申请人对信用修复决定不服时，可寻求外部救济，提起行政诉讼。

(三)健全配套机制，实现信用修复运行的高效

1.打通信息共享机制。如前所述，信用修复效果最大化与政府部门之间的信息共享和沟通协调机制密切相关。针对当前信息共享不畅的现状，我们可以考虑从以下三个方面加以改进:首先，在制度层面，应当及时出台政府数据资源管理办法，明确各级政府数据共享的权限、范围与边界，建构跨领域和跨部门的信息共享标准规范、工作程序和管理制度。其次，在运行层面，可以依托全国信用信息共享平台和地方各级信用信息共享平台，归集整合各地区、各部门、各领域失信信息，通过联席会议、正式或非正式磋商等，将归集整合后的信用信息与各级政府部门和参与联合惩戒的实施单位充分共享，为跨地区、跨部门协同监管、联合惩戒提供支撑。再次，在事后监督层面，则可以开展信息共享的绩效评估机制，通过反馈、导向、激励和约束机制，建立以政务信息资源管理和统一定位体系为主的评估脉络，提升政务信息资源共享的成效［5］。

2.构建有力监督机制。为了加强对修复机关的监督，我们有必要从确立考核问责机制，强化失信申请人、社会媒体的监督着手，构建内外部相结合的监督模式。具体而言，首先，确立信用修复的考核问责制度。在信用修复过程中，若信息提供部门、公共信用信息工作机构工作人员违反相关规定，造成修复失当的，应当由信用管理部门进行核实，经核实有误的信息应及时更正或撤销，因提供有误信息导致信用主体受到联合惩戒损害其合法利益的，有关部门应积极采取措施恢复其信誉、消除不良影响［6］，并对违法行使职权者进行问责。其次，加强失信申请人对信用修复行为的监督。由于申请人是信用修复最为直接的规制对象，也是最有动力对修复行为进行监督的主体，为此，可以考虑设立针对申请人举报行为的行政奖励与后续保护措施，激励申请人积极行使举报权。而要实现申请人对信用修复的有效监督，畅通信息公开制度是前提，因为只有在对相关信息充分了解的基础之上，申请人才能进行有针对性的监督。再次，加强社会媒体对修复机关修复行为的监督。与其他监督形式相比，社会监督具有灵活性和及时性等特征，允许社会媒体对修复机关的修复行为进行如实报道，将形成一种强有力的约束力，也是倒逼修复机关合法履职的重要方式。

除了需要加强对信用修复机关的监督外，我们亦不能忽视对申请人的追踪调查。随着信用修复机制的推行，越来越多的当事人希望通过信用修复机制恢复到正常的信用状态，在此过程中，虽然大多数态度诚恳，通过自己的积极行为恢复信用，但也不排除某些失信主体缺乏诚意，弄虚作假。如有的失信主体虽签署信用承诺，却不遵守;有的失信主体虽接受修复培训，实则只是走过场。对此，修复机关可以建立事后的追踪监管机制，在全面掌握失信者各类信用信息基础上，若发现其有再次失信行为，应加大处罚力度，并取消之后信用修复的资格［7］，进而确保信用修复者的修复行为能够达到实质标准。

3.推进信用修复的合作治理。考虑到信用修复涉及诸多专业问题，政府在扮演“元治理”者角色的同时，也应调动社会主体的积极性，发挥社会主体的优势，尤其是要重视行业协会与信用服务机构。

首先，发挥行业协会的正向引导作用。作为政府与企业之间的中间纽带，各类行业协会组织更熟悉信用监管提供过程所涉及的技术信息、服务质量，能够真正反映行业的整体利益和企业自身利益，并通过向政府传递更加全面、真实和有效的信息和诉求，适当弥补市场缺陷与政府缺陷。在信用修复实践中，我们亦应当充分发挥行业协会的功能，搭建起政府与企业良好沟通的桥梁。行业协会可以利用其与企业所形成的紧密关系，通过举办内部培训班、研讨会等方式，帮助入会企业了解国家信用监管政策，掌握信用管理知识，增强信用风险防范能力。与此同时，还可以引导企业积极作出信用承诺，提高企业的守信意识，对失信主体开展信用修复专题培训，帮助失信企业恢复信用。

其次，多措并举发挥各类信用服务机构的积极作用。相较于政府部门，第三方信用服务机构的最大优势即专业性强，政府可以利用它们在信用大数据方面的优势，引入信用服务机构参与信用记录采集，鼓励信用服务机构参与信用修复活动。当前，政府已经将信用服务机构成功引入信用修复活动中来，并取得了一定实效①2019年7月2日，国家公共信用信息中心发布《可为信用修复申请人出具信用报告的信用服务机构名单(第一批)》以及《可承担信用修复专题培训任务的信用服务机构名单(第一批)》的相关公告，确定了首批62家信用服务机构可为信用修复申请人出具信用报告的信用服务机构名单，13家机构同时成为首批可承担信用修复专题培训任务的信用服务机构。。随着信用服务机构参与内容的日渐深入，参与形式的日趋多元，政府应当履行好公共管理者的职责，在准入环节，设立科学合理的市场准入制度，对信用服务机构进行必要的资质和实力审核，进而遴选出优质的征信、评级机构参与社会信用体系建设工作。在运行环节，建立有序的市场环境和秩序，规范从业人员和服务机构依法收集、整理和使用信用信息，引导第三方信用服务机构合法、合理开展形式多样的市场化信用活动。