我国“国土空间规划法”的立法构想

摘 要： 随着中国特色社会主义进入新时代，全面建成小康社会目标不断推进，作为经济社会发展和生态文明建设载体的国土空间的开发与保护却面临巨大压力。党的“十八大”以来，党和国家高度重视生态文明建设。构建完善的空间规划体系，优化国土空间开发保护格局，是生态文明监管体制改革的重要内容。2018年第十三届全国人大立法规划分别将制定“国土空间开发保护法”和国土空间规划相关立法列入其第二类和第三类立法项目。2019年自然资源部立法计划更是明确提出，要积极推进制定“国土空间开发保护法”和“国土空间规划法”。更好、更合理的进行国土空间规划，是坚持以人民为中心、实现高质量发展和高品质生活、建设美好家园的重要手段，是法治中国建设的应有之义，更是保障国家战略有效实施、促进国家治理体系和治理能力现代化、实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的必然要求。

关键词：国土空间;规划法;立法构想

一、“国土空间规划法”的重要意义

国土空间规划法是指调整在国土空间规划的制定、审批、执行、监督、检查过程中所发生的各种社会关系的法律规范的总称。2019年初，习近平总书记指出国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。但是目前我国国土空间规划滞后，空间统筹管控乏力，部门职能割裂、重叠交叉，管理条块分割，法规体系标准各异，导致规划的约束性和刚性不强、协调统一困难。

“规划规划，墙上挂挂”生动形象的反映了我国规划的现状，其权威性受到质疑，缺乏法律保障，亟待解决。

随着中国特色社会主义进入新时代，全面建成小康社会目标不断推进，作为经济社会发展和生态文明建设载体的国土空间的开发与保护却面临巨大压力。更好、更合理的进行国土空间规划，是坚持以人民为中心、实现高质量发展和高品质生活、建设美好家园的重要手段，是法治中国建设的应有之义，更是保障国家战略有效实施、促进国家治理体系和治理能力现代化、实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的必然要求。

二、国土空间规划立法所面临的问题

（一）缺乏专门法。我国在规划强制力、权威性面临着巨大的挑战。中央虽明确提出建立空间规划体系的要求，但对空间规划的基本内涵，空间规划体系应包含的规划种类、区别分工、协调方式、编制程序等均未作出明确规定。现存各类规划处于相对独立的并行状态，不同规划之间的级别关系、内容冲突、统计渠道、计算方式、规划期限、分类标准等方面存在明显的对接障碍，这导致空间规划难以有效发挥空间管制与调控作用。

（二）相关立法支撑不足。目前来看，不同规划编制其法律规章、标准依据各有所异，难以形成合力统筹协调管理。因此，亟待需要建立统一的空间规划法，将界线模糊不清的区域及时整改划分，使之纳入新发，同时明确好新的法规与现行法规之间的关系问题，及时弥补现行法律的漏洞，不断完善法规。

（三）体系建构缺乏法律保障。我国涉及空间规划的《土地管理法》《城乡规划法》《海域管理法》等大多属于专项性法律，在国家层面上尚无统一、完善的空间规划法律法规，主体功能区规划、区域规划、国土规划等综合性空间规划虽客观存在，但相关工作的推进主要依靠于相应的中央文件，明显缺乏相关的法律制度给予保障，从而使对剩余空间规划难以发挥最大基础约束作用。

三、国土空间规划立法框架体系

（一）法律结构

国土空间规划立法应主要包括：总则、分则和附则。总则要明确国土空间规划的立法目的和法律定位，指出国土空间规划应当作为国土空间开发和保护活动的根本依据和基本准则。分则主要包含规划体系、规划编制、规划审议（报备）、规划实施监管和法律责任等方面内容。在附则中则明确施行新法的具体时间，及其他相关法律的改废释，以便加强新法的权威性。

（二）立法原则

笔者认为，立法原则应至少包含以下几方面：

1.合法性原则，国土空间规划体系的确立要求地方规划必须落实上位国土规划提出的保护开发原则和空间管制措施，必须执行的约束性指标、刚性管控要求不可违背，也要求协调同级的发展规划等政府其他规划。

2.绿色原则，坚持保护优先、集约节约，在资源环境承载能力与国土空间开发适宜性评价的基础上，优先划定不能进行开发建设的空间范围，严格落实上级规划的管控性要求和约束性指标。

3.民主原则，主要表现在空间规划拟定与实施过程中相关专家以及公众能够得到充分的参与，从而保证新的规划体现民主性与公益性。

4.以人为本原则，正义问题是国土空间规划立法关键问题，各级国土空间规划的编制及实施，以及各类开发保护建设活动，最终目的都是以人为中心，从而不断提升人民的高品质生活。

（三）具体内容

多规融合后制定的空间规划如果真的想要施行，构建并完善空间用途管制制度是必然选择。这就要求在建立分级（区分生态保护红线和一般生态空间）分类（区分森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂等）的自然生态空间管理模式外，加大对生态空间内部建设用地、农业用地的管控，促进生态空间内部用途之间的转换，盘活生态空间向城镇空间、农业空间转变。

但如果新法鉴于实践的困难无法满足出台的迫切，笔者认为，可以先由国务院制定一部《国土空间规划条例》，将上述内容予以确定，加之实践不断磨合后，待各方面条件成熟之时，将条例再上升为独立立法也不失为一个好办法。

参考文献：

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作者简介：

刘晶（1995年6月8日—），女，汉族，辽宁省铁岭市调兵山市人，西北民族大学法学院硕士研究生，研究方向：環境与资源保护法学。