松原市国土空间综合整治及生态转型发展研究

姚 堃

（吉林省社会科学院农村发展研究所 吉林 长春 130033）

土地空间综合整治是指土地综合整治，指在一定区域内，通过综合措施对自然资源进行开发、利用、管理和保护，从而保证自然资源的可持续利用。

一、松原市生态环境保护及发展基础

1.改善农村人居环境，提高土地整治水平

松原市强调以规划促进农村人居环境改善，准确地把握关键环节，以城乡融合、工业协作和差异化发展为原则，科学制定短期、中期和长期规划，并完成村庄环境改善的任务规划，为全面推进农村人居环境改善提供科学依据。[1]

松原市坚持标本兼治，全力治理顽疾。针对垃圾堆积、市场外溢、违章建设等七大突出问题，开展了一系列重点行动。2020年，近5000个废弃的建筑被拆除，100万吨的农业生产废弃物、农村生活垃圾和牲畜粪便被清理干净，8000公里的村庄和沟渠已经翻新，基本上实现了“清扫仓库看到底部，看到事物的真彩色”的目标。松原市积极建设垃圾转移体系，实现全市垃圾收集转移体系的全覆盖，形成“农民分类、村级收集、乡级转移、县市处理”的四级处理模式。同时，进一步加强宣传和引导，坚持“翻新、宣传及指导”为原则，及时宣传农村人居的先进模式和改造经验。通过互联网、电视和其他新媒体，有效引导广大农民参与农村人居环境改造工作。

2.以项目为基础，夯实生态环境保护

近几年来，为了更好地从源头改善环境，松原市各地区都加大了相关项目的引进，通过项目建设补充环境整治的不足。先后引进生物质发电、秸秆造纸、纤维素乙醇等30个项目，年作物秸秆消耗量近300万吨，占全市秸秆产量的42%，有效减少了秸秆燃烧对环境的污染。引进大型关联企业，通过生产有机肥、发展绿色农业基地等项目，年处理畜禽粪便60万吨，利用率达45%，实现环保与产业培育双赢发展。大力开展美丽乡村建设，弥补公共基础设施的不足。截至2020年年底，全市共建设美丽村庄41个，美丽庭院2046个，清洁住房6474户，改造农村饮水工程37个，改造农村厕所6204个，完成农村绿化美化村庄110个。大规模植树造林和土地绿化100万亩，完成人工造林90多万亩，有效提高了全市生态环境整治水平。[2]

二、松原市土地综合整治与生态转型发展存在的问题

1.重经济轻生态

虽然生态环境治理与保护问题已经受到社会各界的肯定和重视，但还存在注重GDP、招商引资数量等经济指标，忽视可能造成的环境污染问题的情况。

2.重传统轻创新

在土地整治和生态环境治理保护的过程中，松原市大多采用传统的方法。使用硬化材料和机械设施，对生态环境造成负面影响，导致生态环境降低自我修复能力，生态环境保护效率低下，效果也不明显。

3.重数量轻质量

随着对生态环境污染问题的重视，松原市采取了诸多保护措施，如不断设立自然保护区及野生动物栖息地。很多保护区并没有起到有效保护生态系统的作用，甚至由于人类活动的过度参与，破坏了原本平衡的生态环境。这是国家应该重视的，及时采取有效措施保护这些自然栖息地的同时，要注意生态环境的完整性和连通性，使生态环境得到修复。

4.综合整治水平有待提高

土地综合整治是一个复杂的系统工程，涉及土地、农业、发改、住建、交通、水利、金融等多个领域和部门。每个部门的管理和职责是不同的，还有行政级别划分等问题。因此，具体区域的开发保护措施相对单一，各相关部门沟通衔接不顺畅，各行其是的现象仍有发生，缺乏统一规范的统筹规划，导致修复过程中整体、综合的控制作用失效。

三、国土空间综合整治与生态转型发展的对策建议

我国生态文明建设已经上升到国家发展的战略层面，中国的综合土地整理已进入一个新时代，被赋予了更深的内涵和目标，并已成为生态文明建设的重要举措。松原市应积极推进土地综合整治和经济生态转型发展，服务于生态文明保护整治建设的目标。[3]

1.提高投融资机制，加大资金投入

通过公众预算计划，将专项资金用于高标准农田建设及土地治理项目。受损农田的土地修复费用，主要来自新建设土地使用费、土地转让费、土地复垦费用等，要严格专项资金的使用监督管理，保证资金的有效使用。同时积极探索多样化和综合投资机制，多渠道筹集生态环境保护资金，鼓励政府和政策性银行设立生态绿色债券基金和金融产品，增强利益相关者和债务人的内生动力，引导社会大众广泛参与，努力形成生态综合治理改造创新型投融资机制。

2.科学梳理职能，提高综合统筹发展水平

随着经济社会发展步伐的加快，区域交通设施、经济要素和人口联系越来越便捷，区域管理和“碎片化”改造已不适应时代的发展。在职能区划和合作保障体系中做好各部门沟通、各区域科学协调发展，增强松原市生态环境综合整治统筹发展能力。

3.完善理论体系，激发土地整理与生态恢复活力

为了满足建设生态文明的战略需要，促进绿色发展，确保国家粮食安全、生态安全。自然资源部提出加快实施重大科技创新的发展战略，专注于建立地球系统科学的核心理论，领导深海探索的前沿科学，建立自然资源调查与监测、土地与空间优化管理体系控制、生态系统保护与修复体系，松原市要更新先进理论技术，完善自身生态综合整治的理论支撑体系。同时要加强与科研机构及院校之间的合作，利用国内外土地整治和生态修复经验，激发生态环境综合整治新活力。

4.统筹规划，制定科学合理的土地整理战略

土地整理需要在一定区域内生产、生活、生态环境统一的基础上，根据区域实际情况统筹安排，制定科学合理的土地整理策略，更好地开发土地资源，提高土地利用率，制定综合性的土地整理文件，明确土地整理需要遵循的原则和制度。

5.深化公众参与度

深化公众参与土地和空间的综合整治，建立公众参与机制，进一步深化公众参与土地综合整治的具体性和空间性，提高生态环境评估的全面性和准确性。在一定程度上，生态环境安全关系到人类社会的发展，仅仅依靠政府的监督是不够的。提高全民生态安全意识，积极宣传土地空间综合整治与人民群众切身利益的关系。通过设置讲座和发放宣传册，加快生态环境保护组织的形成。通过生态环境保护组织的渠道，民众可以及时反馈当地政府在实施生态环境综合整治过程中存在的问题，向综合整治土地空间的相关管理部门反映，以便可以妥善解决实际存在的问题。随着社会经济的发展，各行各业的快速发展也带来了一系列的环境问题，这些问题已经严重影响了人类和自然的发展，我们应该及时发现并解决这些问题。提出土地整理与生态修复的发展战略，更好地建设美丽家园，这是确保生态环境建设可持续发展的必由之路，更是一个需要长期坚持的持续发展过程。

6.加快推进土地综合整治和生态修复保护

土地管理和耕地保护是国土空间综合整治的主要目标。我国人均可利用的土地仍显不足，特别是在农村，土地问题十分突出。几十年前，农村地区大多数农民都是家庭农民，主要靠种植农作物养家糊口。随着社会的发展，大部分青壮年外出工作，农村地区老龄化严重。国家应当制定相关政策，统筹利用闲置土地，提高闲置土地利用率，一定程度地增加农民收入。只有这样，土地才能合理使用，社会才能和谐稳定。

7.注重土地整理和土地保护

土地整理要以整合土地为重点。在土地整理过程中，要进行科学的规划。不允许盲目投资和重复低效利用土地资源。坚持保护和集约化的理念，严格审查和调整各项相关规划和土地利用标准。一是科学规划重大基础设施和基础产业发展；二是严格划分土地利用标准；三是严格控制城市土地利用规模；四是强化土地利用的整体调控功能。深入研究国家措施，探索一条符合松原市的生态发展道路。

8.着力提高生态环境整治质量

我国现阶段的土地整理工作虽然取得了一定的成绩，但也存在相当程度的环境污染问题。在土地整理过程中，要注重生态文明建设，注重生态保护，回归自然。在农村地区，土地环境污染较为突出，如乱扔垃圾，没有固定的倾倒场所，近两年逐步得到改善。在村里设置固定的垃圾倾倒场所，设置专用垃圾车方便护理人员及时清洁。设置垃圾贮存地，既不会造成倾倒垃圾占用土地，又能减少污染。近年来，倾倒垃圾问题不断得到改善，土地整理质量也得到了提高。树立山、河、林、田、湖生态系统，所谓牵一发而动全身，无论哪个环节遭到破坏，都会影响其他环节的生态平衡。

9.提高科技创新战略的实施

传统的生产发展方式会带来更大程度的生态环境破坏，要充分发挥科学技术的发展作用，以创新的方式有效解决这些问题。提高土地利用的机械化水平，采取新型的保护性耕作技术，提高对耕地的保护利用水平。我国在科学技术、生态学等方面的发展还存在不足，在生态环境的保护和可持续发展道路上还有很长的路要走。因此，要积极探索发展新型科学技术在生态环境保护中的实施方式，通过提高科技创新战略提高生态环境综合治理能力。

10.土地综合整治与生态文明建设共同发展

节约集约土地资源，确保推进生态文明建设。土地整理的目的是统筹整合土地，科学协调地促进生产。首先，应当编制土地储备计划、土地供应计划。加强对国有企事业单位土地资产的管理。这样既盘活了国有资产，又减少了新的建设用地使用压力，保护了耕地。其次，实行增减挂钩的政策，使占用和补充的耕地相互对应。最后，严格监管所有开发荒地的单位和个人，严格执行土地开发计划省、市、县国土资源局报备审批流程，规范土地开发顺序，防止单位和个人无序开发和整理储备资源。目前，土地综合整理模式同质化严重，许多地区甚至强调“标准化”，使具有多样性特征的区域生态景观遭到严重破坏。针对这一现象，在实施全面的土地整理过程中，我们应加强规划和设计，因地制宜，避免一刀切，在统一技术标准的基础上，结合松原市各地风俗文化特点和自然生态景观，开发相互匹配的地区环境和土地整理发展方式。

在实施土地综合整治的过程中，要注意保护生物多样性和生态平衡，实现土地的质量、数量和生态三个方面的综合整治。无论是从松原市社会经济发展的角度，还是从实际应用的角度，都应该把生态文明建设的理念与土地综合整治充分结合起来。要正确认识土地综合整治与生态文明建设的深刻内涵及其相互关系，对实现二者的和谐发展具有重要意义。