行政公益诉讼之原告资格问题研究

郭敬涛

（河南省高级人民法院，河南 郑州 450000）

近年来，我国很多学者对于行政公益诉讼从理论和制度构建两个层面进行了设想和分析，我国在行政公益诉讼方面还存在着制度欠缺的问题，但其现实需要又是不可忽视的。在我国建立行政公益诉讼制度，应该从其重点问题也就是确定行政公益诉讼原告资格的方向进行探讨。由于行政公益诉讼在我国属于一种新的诉讼样式，所以需要发达国家积极借鉴先进经验，同时也需要从理论方面确定其可行性。

一、行政公益诉讼与原告资格概述

（一）关于我国行政公益诉讼制度

行政公益诉讼也被叫作行政公诉，它是一种公民为维护公共利益，而向法院提起的行政诉讼。其具体要求是公民认为行政主体所行使职权的行为是违法的，并且对公共利益造成了一定的侵害，但不一定对公民自己有直接的利害关系，只是出于维护公共利益的目的而向特定机关提出的一种行政诉讼请求［1］。行政公益诉讼在法制发达的一些西方国家已经成为一种十分成熟的制度，但是各个国家对其的称呼不一致，例如公民诉讼、民众诉讼等，虽然存在一些细节性的差异，但是其基本内涵都是一致的。近些年来，由于社会对于建立行政公益诉讼制度的呼声比较大，因此我国很多学者对西方发达法治国家相关制度进行了比较分析和考察，力求为我国建立科学的、符合国情的行政公益诉讼制度提供经验，保证制度实施的可行性。基于对西方先进法治国家行政公益诉讼制度的考察和思考，为在我国建立相关制度提供了一定的理论基础。《行政诉讼法》第二十五条在一定程度上开辟了检察机关作为行政公益诉讼制度原告资格的先河，但该项制度或者规定却远远不足以满足现状的需要。无论是从国家层面还是从国际层面而言，建立行政公益诉讼制度都是一种必然的趋势，它和其他的法律制度一样，属于法治社会的共同构成部分，能够使公民的权益得到更完善的保障。

（二）关于我国行政公益诉讼当中原告的具体资格

在行政公益诉讼当中，想要使得其设置具备较大的意义，其关键之处以及主要内容在于原告资格认定标准的设置。关于行政公益诉讼的原告资格，其法治理论基础在于行政公益诉权。当前在我国积极构建社会主义和谐社会的背景之下，对行政公益诉讼的原告资格进行确认具有十分深远的意义，能够更大程度上、更大范围内保护公共利益，既有利于保障公民的权利，也有利于维护社会的稳定，保障社会公平正义［2］。☆很多西方发达国家行政公益诉讼的原告资格确立，都大概经过了这样几个阶段：将直接行政相对人作为原告并赋予其原告资格的阶段；将利益影响人作为原告并赋予其原告资格的阶段，以及将公益享有人作为原告并且对其赋予原告资格的阶段。目前，关于我国行政公益诉讼问题的原告资格方面，将第一个阶段的，直接行政相对人原告资格论已经修改成了第二个阶段的利害关系人原告资格论，也就是说，目前我国的行政公益诉讼原告资格讨论正处于第二个阶段，但是从很多西方发达国家的实际情况来看，确立行政公益诉讼原告资格，其属于法治发展的一种必然化结果，也属于社会发展当中的一种实际要求。

二、我国行政公益诉讼当中确定原告资格当中的一些问题

目前，我国在行政公益诉讼的过程中，对原告资格进行确定时主要还存在着以下几个方面的问题：

（一）检察机关具备行政公益诉讼原告资格的操作性不强

最近几年来，我国法学界一直就检察机关能否作为公共利益的原告进行激烈讨论。在2017年经过修订的《行政诉讼法》第二十五条第四款当中对其实施了比较明确化的规定：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”但就当下的现实情况来看，一些行政机关不按法律规定，违规行使职权而对国家利益以及公共利益造成一定损害的情况是非常多的，特别在食品药品安全、资源保护以及生态环境保护等具体案件当中，关于行政机关在监督管理当中存在违法情况或者本身不作为的，人民检察院对其基本没有提出诉讼，人民检察院作为公益诉讼者却很难承担起起所谓的“法定义务”［3］。

（二）原告主体资格范围狭窄，“法律上利害关系”概念界定困难

在行政公益诉讼过程中，行政相对人的物质权益除会遭受行政行为的一定侵害之外，更多的会对于其精神方面的权益造成破坏，包含：环境权益以及美学上的权益等等，从这个角度讲，要求起诉人要具有行政诉讼原告资格则必须具备“足够的利益”、行政行为与当事人之间存在一定的利害关系［4］。

一方面，针对公民、法人或其他组织的行政公益诉讼原告资格的界定，尚在理论研究和论证阶段，目前没有明确的法律规定确定相关公民、法人或其他组织的行政公益诉讼主体资格；另外一方面，针对确定行政公益诉讼中原告资格给出的限定条件“法律上利害关系”这一条，在具体的实践中其范围难以真正得到界定。

三、确立行政公益诉讼原告资格的条件及意义

（一）原告资格确立的条件

除了法律特殊确定的人民检察院的主体资格外，行政公益诉讼原告资格应当必须符合《行政诉讼法》第四十九条的规定确定的原告资格，即原告提起诉讼需要符合的条件是：（1）存在的主体条件，即法人、公民、或者其他的一些组织等；（2）可以实施诉讼的一些行政行为；（3）主张的权益需要具备合法性；（4）主张的权益遭受一定的损害；（5）权益遭受损害以及行政行为之间存在的关系。笔者认为，不管是公民、法人还是其他组织，要想成为合格的行政公益诉讼原告，具有相关的行政公益诉讼资格还必须要满足两个方面的主要条件：一方面，该公民法人或者是其他组织必须和被起诉的行政行为存在直接的利害关系，也就是说不能够凭空捏造或者虚构自己合法权益遭到侵害的事实；另一个方面，该公民法人或者是组织从主观上认为自己某些合法权益由于不合法的行政行为而受到了侵害。如何确定这种利害关系呢？判断“法律上的主要利害关系”，既需要对于法人、公民、或者其他的一些组织在利用行政公益诉讼保护自身权益合法性的同时，另一方面也必须将行政组织秩序的安定性纳入考虑范围。

（二）原告资格确立存在的意义

使法人、公民、或者其他的一些组织拥有行政公益诉讼提出的资格以及身份，其属于国家是否对人民权利给予了最大保护的一种主要体现。

1.具备法律基础，符合公民、法人或者其他的一些组织权利等。在我国的法律以性质当中明确对于我国公民、法人或者其他的一些组织进行了规定，其存在行政公益诉讼起诉资格，这样可以更好的促使公民享有宪法监督权利、保障社会主义政治更加民主化。

2.附予法人、公民、或者其他组织行政公益诉讼提起的权利，和以私权利对公权力的具体制约要求相一致。其完全符合我国法治国家建设的终极目标，与此同时，也促使私权利对公权力进一步的有效监督。

总之，设置完善化的行政公益诉讼制度，进一步对于行政公益诉讼当中的具体原告资格问题进行确认，其属于我国法学界当中非常关注的一项问题，只有对原告资格问题重视起来，并按照我国法治社会的实际情况和大众的相关诉求对其进行解决，才能够逐步推动我国行政诉讼制度及原告资格的确定和完善。正如有学者所说：“公益诉讼的推进必须有一个过程，无论从现有法治环境还是行政诉讼的实际地位来看，目前不可能有较大的冒进，而只能是稳步推进。否定公益诉讼的积极意义固然不符合法治发展趋势，而对公益诉讼的盲目乐观也不切实际。我们应当以积极的姿态，稳妥地推动公益诉讼的健康发展。”