大运河非物质文化遗产立法保护研究

李梦羽

（江苏师范大学，江苏 徐州 221116）

大运河作为活态的、线性的依然在发展变化着的特殊的文化遗产廊道，积淀了丰富的文化遗产。其中非物质文化遗产是具有历史、艺术和科学价值的文物，是中华民族精神文化的象征，体现着中华民族的生命力和创造力，是中华民族智慧、劳动与创造的结晶。保护发展和传承大运河非物质文化遗产，是保护中华传统文化、增强软实力、实现中华民族伟大复兴的必然要求，也是华夏子孙义不容辞的责任。

一、大运河非物质文化遗产的内容及立法保护的必要性

（一）大运河非物质文化遗产的内容

非物质文化遗产，指民俗活动、表演艺术、传统知识和技能，以及与之相关的器具、实物、手工制品等，是与群众生活密切相关、世代传承，体现人类情感的无形的传统文化表现形式。

大运河的非物质文化遗产具体可以分为，一是与大运河直接关联的非物质文化遗产，即大运河本体建设中所形成的非物质文化遗产项目，如传统的勘测度量技艺、加固堤防、堵决筑堤等方面的技艺；二是与大运河原生性功用直接关联的非物质文化遗产，如漕运舟船的传统制造技艺；三是由大运河沿岸生活所派生的人类口述遗产，如关于大运河的各类故事、传说、民歌、童谣等；四是在大运河沿线地区形成或传承、发展的表演艺术，如京剧、昆曲、梆子戏等；五是由于大运河的交通助推、促进需求而产生、传承的传统手工艺技能，如苏州的金砖制作技艺、木版水印技艺等；六是在大运河沿线地区形成发展的中华传统武术、杂技。

（二）大运河非物质文化遗产立法保护的必要性

随着经济的发展，城市化的建设，使得非物质文化遗产的生存环境被挤压。受新型娱乐形式的冲击，大运河非物质文化遗产难以满足当下群众的需求，丧失了吸引力，传承人迫于生活的压力，放弃了对运河非物质文化遗产的传承，运河遗产后继乏人。在经济全球化的背景下，具有独特性、民族性的大运河非物质文化遗产正在慢慢消失。大运河非物质文化遗产是自然与人工结合的伟大成就，体现了中华民族的创造力，对传承历史文化，提高群众的艺术审美，促进各地经济的交流发挥了重要的作用。立法是保护运河非物质文化遗产的迫切需要，通过立法保护大运河非物质文化遗产有利于加大人们对运河遗产的重视和保护，增强民族凝聚力和自豪感的需要，发扬我国传统文化，促进社会、经济发展。

二、大运河非物质文化遗产的现状

（一）立法现状

大运河文化遗产最初受《世界遗产公约》《文物保护法》《非物质文化遗产法》的法律保护，自大运河成功申遗后，国内加大了对运河遗产的保护力度。2012年8月14日，文化和旅游部公布了《大运河遗产保护管理办法》这一部门规章。在该规章的引导下，对于大运河沿线的21个城市中，已有多个省市出台了关于运河遗产保护的地方性法规和地方政府规章，例如山东省通过了《山东省大运河遗产山东段保护管理办法》；杭州通过了《杭州市大运河世界文化遗产保护条例》；宁波通过了《宁波市大运河遗产保护办法》《宁波市历史文化名城名镇名村保护条例》；扬州市委、市政府批准同意了《大运河扬州段遗产保护规划》《扬州市河道管理条例》；天津通过了《大运河天津段遗产保护规划》；嘉兴市通过来《嘉兴市大运河世界文化遗产保护条例》；常州市出台了《常州市运河遗产保护办法》《常州市历史文化名城保护条例》；江苏省第一部有关运河遗产保护的条例已经在6月1日起实施即《淮安市大运河文化遗产保护条例》；国家文物局还颁布了《大运河遗产管理总体规划》，大运河文化遗产保护立法体系基本形成［1］。

现有的立法大多以运河的某一段遗产为保护对象，虽然也关注到了运河遗产作为线性遗产的系统性，但是仍然缺乏整体性。只是针对地区进行保护，缺乏了整体性和普适性。此外，通过多个城市出台的运河遗产保护条例，针对大运河非物质文化遗产的专门保护较少，普遍针对大运河遗产，保护对象包括了物质文化遗产和非物质文化遗产，缺乏专门性。

（二）实践现状

我国大运河沿线的城市中有着丰富的非物质文化遗产资源，包含了民间文学，传统音乐，传统舞蹈，传统戏剧，曲艺，传统体育、游艺与杂技，传统美术，传统技艺，传统医药，民俗等形式。这些非物质文化遗产与当地百姓的生活密切相关，体现着当地独有的精神面貌和形象，具有极高的文化传播、教育、经济等价值。然而，随着经济社会的发展进步，城镇化的建设，大运河非物质文化遗产的生存环境恶化，新兴的娱乐方式得到广大群众的喜爱，非物质文化遗产丧失了其吸引力，逐渐消亡。除此之外，大运河非物质文化遗产还面临着后继乏人、群众认识不够，保护意识不足、保护人员欠缺等多重困境。大运河的非物质文化遗产保护工作面临着严峻的形势。

三、大运河非物质文化遗产立法保护存在的问题

（一）大运河非物质文化遗产法律保护体系不完善

根据现有的关于大运河非物质文化遗产保护的立法，虽然国家制定了《非物质文化遗产法》等法律，大运河沿线的城市也出台了对于运河各段非物质文化遗产保护的地方性法规、地方政府规章，大运河非物质文化遗产法律保护的体系基本形成。但是大运河作为一个整体的、线性的文化遗产廊道，缺乏对于其非物质文化遗产的整体性、专门性立法。

（二）大运河非物质文化遗产的保护缺乏统一的机构协调，管理机制不顺

大运河目前是由各省市制定的地方性法规和规章来对运河非物质文化遗产进行保护和管理的，并由当地的行政管理部门负责，各自为政，各管一段。由于大运河的整体性、活态性特征，对于运河非物质文化遗产的保护，以片段的方式进行管理，缺乏专门的整体统一的管理机构，使得管理机制不顺。各省市之间没有沟通合作，难以实现全面的控制和整体的规划，是不能实现对运河非物质文化遗产的统筹管理和保护的。

（三）部分运河非物质文化遗产在保护范围以外，立法保护的对象不全面

虽然国家制定的《非物质文化遗产法》对全国范围内的非物质文化遗产进行了认定记录和存档，但是由于大运河流域广泛，途径较多的城市，拥有极其丰富的非物质文化遗产资源，仍有部分非物质文化遗产并没有完全被纳入保护范围内，逐渐被遗忘消亡。

（四）保护工作职责规定不明且缺乏责任监督

对于大运河非物质文化遗产的保护管理工作，存在着主管单位职责分工不明，工作安排不切实，疲于应付的情况，使得对大运河非物质文化遗产的保护不能切实实现。导致工作人员不切实履行职责，一方面是由于没有专门的责任监督机构和人员，无法确保责任的监督落实；另一方面，没有将对大运河非物质文化遗产的保护纳入相关管理人员的业绩考评范围，没有不切实履行职责的处罚办法。

（五）立法中忽视了群众的保护宣传作用，难以调动群众积极性

政府毋庸置疑是对大运河非物质文化遗产进行保护的主体，然而群众也应该是保护运河非物质文化遗产的重要力量。运河非物质文化遗产与群众的生活密切相关，体现了百姓的情感和生活方式，是独特的民间符号，然而，运河非物质文化遗产在群众中的重视度不高，对遗产价值的认知缺失，归根结底是由于法律的宣传不到位，忽视了群众在保护运河非物质文化遗产中发挥的作用，导致群众的积极性不高。

四、大运河非物质文化遗产立法保护完善建议

（一）构建和完善大运河非物质文化遗产法律保护体系

现有的关于对大运河非物质文化遗产的保护立法，大多以运河的某一段遗产为保护对象，虽然国家层面也出台了《非物质文化遗产法》，但仍然缺乏对大运河非物质文化遗产的整体性的、专门性的立法。此外，大运河沿线的多个城市出台的运河遗产保护条例，一方面，针对的是大运河遗产，保护对象包括了物质文化遗产和非物质文化遗产，缺乏专门性；另一方面，以运河的某一段遗产为保护对象，缺乏整体性。大运河是一个线性的文化遗产廊道，不能将其分裂为各个段落，是活态的、流动着的。因此，国家层面应加快对大运河非物质文化遗产保护的专项立法，制定《大运河物质文化遗产保护法》。运河沿线的各省市也应该制定相应配套的地方性法规和实施细则，并完善相应的司法解释，从而形成上下位阶的法律相互衔接的法律体系，使得法律更具有规范性和可操作性［2］。

（二）区域协同管理，构建运河文化带

虽然国家建立了非物质文化遗产保护机构，大运河途经的各省市也有对运河遗产进行保护的工作机构，各省市之间的机构缺少沟通联系，使得对运河非物质文化遗产的保护呈现多方式混杂的管理。为了实现运河非物质文化遗产的切实有效的保护传承，首先要通过立法设立一体化的运河非物质文化遗产专职管理机构，由该机构对运河所涉及的全部非物质文化遗产进行统筹的保护管理；其次，国家层面设立大运河非物质文化遗产保护利用委员会，由该委员会对运河非物质文化遗产的保护管理制定具体的方案；最后，运河沿岸的各省市建立完善的运河非物质文化遗产管理机构，各个机构之间要加强沟通合作，并要服从运河非物质文化遗产专职管理机构的指示，从而实现对运河区域的协同管理，构建健康可持续的运河文化带。

（三）立法明确保护对象的范围

作为活态的、线性的文化遗产廊道，大运河留下了具有深刻内涵的非物质文化遗产。虽然我国极其重视对非物质文化遗产的申报，但是申报所看的标准更多的是非物质文化遗产所拥有的商业经济价值，而不够重视非物质文化遗产特有的教育、历史文化、艺术审美等价值，这便使得拥有较高历史文化价值而经济价值低的运河非物质文化遗产，被排除在申报范围以外，也没有在我国法律规定的保护范围内，使得很多运河非物质文化遗产逐渐消失。因此，要摸清所有存在的运河物质文化遗产，全面保护运河物质文化遗产。首先，要通过立法明确保护对象的范围，进一步明确运河非物质文化遗产的定义和属性，使得所有符合的运河非物质文化遗产都得到法律的保护；其次，要对全部运河非物质文化遗产建立健全档案系统，创建遗产信息数据库，并要对其发展态势进行动态的、实时地监测，从而进一步全面的保护运河非物质文化遗产。

（四）立法明确运河非物质文化遗产保护管理责任，并加强责任监督

大运河流经范围广泛，沿线的各个城市都形成了丰富的非物质文化遗产。对于各省市非物质文化遗产的管理有着多个部门和机构，各个管理单位职责分工不明，工作安排不切实，经常会出现工作之间的相互推诿，使得对大运河非物质文化遗产的保护不能切实实现。首先，要通过立法明确管理主体的职责，明确任务的分工，避免由于分工不明导致的工作间互相推诿，工作效率低下的情形；其次，为了调动管理人员对运河非物质文化遗产保护的积极性，保证对运河非物质文化遗产工作的进行，立法将对大运河非物质文化遗产的保护纳入相关工作人员的业绩考评范围；再次，通过立法设立专门的监督机构，监督人员，确保责任的监督落实。为了防止权力被滥用，必须用权力去制约权力。监督机关对运河非物质文化遗产保护与利用的实施进展和落实情况进行专门的监督检查，发现不足和缺失，及时纠正处罚；最后，立法要制定严格的处罚办法，实行领导问责制、引咎辞职制，从而保证运河非物质文化遗产保护工作切实履行。

（五）立法提高群众对运河非物质文化遗产的重视度和保护意识

要想实现对运河非物质文化遗产的保护传承，离不开广大群众的支持和重视。近年来，随着经济的发展，生活方式的转变，群众对非物质文化遗产的吸引力降低，重视程度降低，使得非物质文化遗产走向消亡。因此，要通过立法动员、引导社会力量参与对运河非物质文化遗产的保护，同时通过立法赋予新闻媒体对保护运河非物质文化遗产的义务的宣传责任。

除此之外，为了激发群众对运河非物质文化遗产保护传承的动力和热情，通过立法规定对保护工作中作出贡献的公民法人、其他组织以表彰奖励，对社会力量参与大运河物质文化遗产保护给予资金、信息支持。

五、结语

大运河开凿至今已逾千年，作为国家统一的保障线，经济交流的大动脉，文化融合的主纽带，对外经济文化交流的开放之河，具有不可替代的伟大历史作用。近年来随着各种自然和人为的因素，大运河非物质文化遗产处于濒危状态，主要原因还在于我国立法方面，目前缺乏完善的法律体系为运河物质文化遗产的保护和传承保驾护航。因此，建立和完善对运河物质文化遗产保护相关的法律制度刻不容缓，要加快法制建设的进程，完善相应法律法规，以保护大运河及其文化遗产。