地方立法前评估问题研究

刘文迪

（河北大学法学院，河北 保定 071002）

立法评估是地方立法质量的检测器与试金石。立法前评估的提出与完善有利于进一步推进中国特色社会主义法律体系的发展与完善，地方立法前评估是立法由粗放型走向精细化，提高立法质量的必然选择。

一、地方立法前评估的现状及内涵

我国立法前评估制度最早来自全国人大代表罗范淑芬在十一届全国人大常委会第六次会议提议：法律法规在向省、市、县征求意见时，就法律草案的可行性要求各级政府就其实施能力、实施规划给予准确判断，并以中国香港为例，中国香港在审议每一项法律时，都进行立法前评估即评估立法项目的财政编制情况、公民对法律法规的意见看法、立法项目更新的可持续发展现状等，最后确定立法与否。之后全国人大常委会法制工作委员会展开国外的学习交流环节，赴西欧多国学习立法前评估制度。但具体的回国实践并没有落实下来，人大也并未对立法前评估展开实践。2010年四川省政府法制办开展全省范围内立法前评估制度的探索，目的在于寻求立法的实际价值，判断制度投入是否大于社会效益。

从知网等学术理论网站上搜索我国立法前评估制度，鲜有专门研究专题，有的是立法评估制度、立法后评估程序等现状分析。立法前评估仅仅是学者交流时表达过学术意见，有些学者认为是立法评估前的预期评估，是政府立项时的考察调研；有些学者认为是防范立法风险所计划的成本预算，按照一定程序做最完备的考量。笔者认为，立法前评估是主体明确为立法工作机构采取一定方法和标准，在法规草案审议前做出的立项评估，评估内容为法规确立和更新的必要性、可行性、合法性、可操作性、影响性等，最终根据成分收益情况为参考做出的立法机关的参考凭据。［1］

二、地方立法前评估的原则

立法前评估的原则既需要遵守立法评估制度体系的总原则，又需要根据评估标准、评估指标的不同实事求是，因地制宜。评估原则虽然不是评估依据，却是立法前评估主体评估时遵守的基本要求和准则，它既不会用以作定性判断也不会用以作定量分析，而是开展立法前评估活动的设计指导，有助于评估活动的顺利开展。

（一）合法性

合法性评估在立法前阶段尤为重要［2］。相比于立法后阶段，上位法已经经过多番修正，而地方性法规尚未根据上位法修改评估，矛盾冲突时有发生，所以立法前评估阶段合法性审查非常必要。其次，地方性法规制度与同位法应当和谐共处。例如在制定旅游区风景名胜的保护时，就应考虑名胜所在省份的水土保护办法，建筑工程质量与安全生产管理条例的相关规定，考虑在其中法规制定与现状的矛盾所在，考虑同位法是否已经有了相关表述，有针对性的改动或变动，不宜再次浪费立法资源，要求同存异，因地制宜。

（二）合理性

合理性是合法性的重要补充。立法前评估阶段对公权力与私权利的冲突、权力与责任的归咎、权利与义务的一致性、法规对经济的影响、法规对人民生活的改变等问题进行合理判断与取舍，是我们立法前评估的合理性标准，是评估地方性法规的具体内容。

合理性原则更注重对地方立法的预期影响。从行为主体来看，个体职业与工资薪酬影响人民的生活水平，企业的运营生产与创新离不开政策法规的指引，立法规划的安排涉及政府新的财政预算。从社会公正来看，尊严、健康、安全、收入等都是稳定社会不可缺少的基石。从环境保护的角度来看，空气污染、水土资源、生态平衡都需要立法者精心考察。通过定性定量分析来判断立法项目的合理程度，通过成本收益来排除立法赘余。

（三）可行性

可行性是立法项目的主体、内容、结果要为社会大众所接受，为中国地方法治所容纳。立法成立的项目内容要具体详细，包括立法成立的时间、条件、内容、主体、客体、权力与权利、政府公民的责任义务等要素。立法项目的可操作性还代表着部门之间处理意见的能力、社会问题需要解决的程度、立法行为执行的困难度等，立法草案的通过必须设立层层关卡才能确定通过，立法需求需要合理的立法活动才能解决地区的实际问题。立法条件成熟时，也就是法律草案的配套措施完善之时，这时的立法评估就具备了操作的可行性。

三、国外立法前评估的经验

立法前评估在国外已经有了制度建设的经验。在美国、法国、加拿大、日本立法前评估体系已较为完善，立法前评估的称谓也有不同，国外侧重立法前评估的成本监管和法律规制，针对立法项目进行规制的影响分析，又称为立法预测。在发达国家立法评估也称为科学监管，在发展中国家主要是在程序方面的认识与前期分析。我国要发展立法前评估制度就要借鉴发达国家的立法经验，明确立法前评估主体和地位，结合新时代中国特色社会主义实践成果依法评估，就地评估，制定符合公民所能接受的，符合我国时代发展的立法前评估制度，深化法治改革，完善中国特色社会主义法律体系。

美国的立法前评估制度。美国国会在实践中探索曾就立法前评估有过多次决议：首先，法律草案需要经过成本收益比较分析后再交国会；其次，国会对各种法律方案的预算进行控制，主要由国会所辖的联邦会计总署以及各个委员会来承担，［1］从而加强成本收益的评估，如《1996年国会审核法》和《2000年管制改进法》。

瑞士的立法前评估制度。瑞士政府立法法案时有利益团体党代表、州以及政党组成的工作小组来进行立法前评估。在起草过程中，边评估边做法律影响分析的报告，详细阐述立法理由、成本、效益、影响等，同时设立咨询处，将评估结果融入群众中，融入程序中，从而出台正式意见送到议会。

日本的立法前评估制度。日本政府在制定的《关于行政机关实施政策评估的法律施行令》中规定法律必须进行立法前评估，特别突出其必要性分析和效率性研究，对评估方法、评估内容、评估结果、成本效益等反复明确，听取专家意见，及时补充法律规定，形成部门间的和谐互动，提高法律的准确性和最大价值性。

我国立法前评估制度发展至今，立法评估一致推动着依法治国的进程。如今立法后评估制度发达，更要弥补立法前评估短板，对于立法内容不充分、制度设置不合理、立法成本过高效益过少等缺陷，科学合理增加立法前程序必不可少。

四、地方立法前评估存在的主要问题

（一）评估主体结构单一，立法前评估能力有限

对于地方政府法制机构人员来说，地方政府法制机构曾经作为办理地方法制事务的办事机构，在地方立法前评估工作中主要承担地方政府规章的组织起草，参与相关地方性法规的评估论证。工作人员大多具有法学专业知识，熟悉地方立法的程序和方法，评估中能够较为容易的发现地方政府规章中的不足和缺陷。但一方面由于地方政府法制办除承担地方立法工作外，还承担规范性文件审核和备案、政府合同的把关、承接行政复议案件、承办行政应诉案件及信访复查等大量工作，难免出现力不从心的工作局面。另一方面立法前评估工作是立法工作的选择程序，并非强制性程序，评估人员忙于其他工作，容易导致对评估工作不够重视、积极性不高，降低评估工作效率，影响评估报告质量。政府职能部门人员大多从事相关政务工作，缺乏对立法工作以及评估工作的系统学习，多数评估工作者在实践中只能做到对评估程序和法律格式文本等基本问题有所了解，但涉及深层理论问题，却研究过少。

立法前评估工作需要大量专业人员的积极参与，也需要大量立法成本的投入。立法机关请专业领域的专家进行交流商谈，甚至立法草案进入大学，由专业领域的教授或者社会律师来参与起草。但从现状看来，大学层面专家水平参差不齐，发表意见也有中庸态度无法说明问题和解决问题，社会律师层面实务水平受地区发展限制，起草法案有立法风险和主观意见，无法客观反映社会现状和法律问题。由于立法能力的受限，使评估主体流于形式，地方政府无法从根本上解决人力和物力的紧缺情形。

（二）评估程序缺乏规范性，公众参与程度低

立法程序决定着立法进程，也影响立法质量的优劣。立法权在法律范围内行使，地方性法规的制定同样需要合法性即合程序性，但结合地方实际情况，立法权又具有灵活性，程序不再是外部拘谨的包装而是立法工作的保障。对于公权力的控制不能仅仅停留在程序方面，更应该体现在规则实体方面。立法前评估过程正是对立法权力的控制和优化，对立法评估程序的规范和完善。

立法前评估需要公众和社会集思广益，但地方上公民对于法规草案的讨论缺乏权利义务的规定且人数比例较小、行业分布不均，致使公众参与难以在立法前评估中发挥作用。公民参与评估大大增强了法治的民主性，弥补了政府工作的不足，为法规草案的最终确立提供了正当性基础，也为立法前评估的工作带来新启发新视角，提高了行政立法的效率。但由于我国立法前评估的不完善性，公民缺乏相关意识和热情，对参与程序和内容不了解，也难以发挥其实质作用。

（三）评估指标不够客观精细，可操作性不强

评估指标设计的合理科学与否直接影响着立法前评估的质量。在立法前评估的实践中，评估指标是引领评估行为的风向标。以社会调研的经验和学术讨论的结果为基础的立法前评估实践缺少中立客观的评估体系，即突出明确的评估对象和评估内容。地方立法前评估的地方特色性容易滋生地方政府的随意、盲目，不能有针对性的解决地方问题，导致立法资源的浪费。立法前评估的评估指标由评估主体的价值意向和评估内容的确定所影响。不科学的指标设置会带来连锁的消极反应，在评估过程中也难把控难执行。不同专业领域的专家将提出不同的评估指标，统一称谓的评估指标在评估工作中难以统一，缺乏客观的可操作性。实践中如何把握社会认同，怎样去判断认同也难以操作。因此，有必要有区别地确定一套相对科学、规范的指标体系来指引立法前评估行为。

五、完善地方立法前评估制度的建议

（一）构建以内部为主导的多元化评估主体结构

首先，立法机关作为地方立法前评估的主体和决策机关与行政机关不同。立法机关作为主体虽然无法着实了解地方事务和公民反应，但其具有总结和监督性质。与立法机关相比，行政机关对地方事务的了解更加准确，对评估内容体会更加深刻，但立法素质欠缺，政府部门的具体负责项目不同。作为政府执行机构，地方问题和实际情况在行政过程中准确化、详细化，但不可避免由于接触的范围广，权力大而导致的职权滥用，权力扩张，这些都无法发挥地方政府的监督作用，所以立法机关作为立法前评估的主导工作者，需要监督和参与，防止地方行政机关的权力过大，评估地方立法的执行问题和方式方法。

其次，在立法前评估的时间节点上，阶段性决定着不同主体的作用。在立法准备阶段针对立法前评估的对象、标准、方法、参与者和数据搜索，立法机关应做好充足准备。由立法机关主导政府规章，政府部门应当积极配合才能增强立法准备活动的影响力。立法前评估的实施阶段，会面临整理大量信息材料，领域多，范围大，需要不同的专业领域者参与进来，通过立法机关的合理引导理性表达其利益方的意见，并由政府部门根据收集的信息撰写评估报告。立法机关作为主体参与评估活动的全程，既要主导立法又要引导第三方科学评估［3］，使得评估报告的最终呈现具有易懂易接受性，将评估结果客观地反映到立法活动中。

（二）建立规范化的立法前评估制度，提高公民参与度

评估主体需要吸收公众意见就要建立评估工作的良性互动机制。立法机关多了解公民对立法的希望，对项目的建议，对程序的理解，公民多尊重法律，培养法律意识，提高国家工作的参与度，只有这样才能形成规范社会，建立良性循环。

1.咨询制度

咨询制度即通过广播电视、报纸杂志、移动互联网等媒体向公民征集立法建议、立法规划，增减立法项目，进行程序性解答。公民参与不等同于征求省人大、省直有关部门及其人大常委的意见。而是采用多种参与形式进行商谈，例如座谈会、论证会、调研会、考察会等方式，调动人民参与立法的积极性，主动地提出实地意见，创新专题讲解。同时咨询制度也要遵守相关原则：即符合法律，符合程序，高效便民，公开透明。咨询过程中涉及的版权法、信息公开法、知识产权法等法律法规要实时审查。咨询过程要符合法律程序，有纪律地进行。咨询过程要公开透明在阳光下进行才能达到民主的效果和立法前评估的评估目的，同时评估的过程要精细设计，对于成本的预算和效益要细心计算，并采取相应的方法手段。

2.公开制度

公开制度不仅仅是法律评估的要求也是立法前评估程序的必然选择。公开有助于保障公民的参与权、知情权，更好地让公民了解立法信息和立法程序，更好地行使自己的权利。在立项时，公民可以通过网络、邮件、机关单位等书面方式向立法机关提出自己对立法项目申请、修改、废止的建议，立法机关也应提前在官方网站或公开文件上注明投递地址、单位电话、邮件信箱等信息联系方式，以便于接受公众意见。其次，立法机关在拟定立法计划提交主任会议讨论之前的意见征集环节，需要明确公开信息的内容即地方性法律法规的名称、起草部门、主要内容、起草依据、法规通过的必要性、可行性、征求意见的起始时间、征求阶段时间、公众意见的途径、反馈。

3.协调制度

立法中解决法规部门间的问题需要商谈共识，此时的协商制度就是协调起草法律法规中本级政府部门之间与其他部门关系的制度设计，在共同商谈过程中，充分尊重和征求其他部门的意见。如果意见有分歧，应充分说明并解答疑惑，如果经过协商还是不能达成一致意见，应当将主要问题和协商报告交由主任会议决定。

（三）评估指标做到因地制宜，增强评估结果的科学合理

地方立法前评估应做到因地制宜，根据本地实际情况解决本地突出问题，对于本地立法项目创设的必要性、可行性，与地方城市的相容性以及法规的成熟度进行具有可操作的地方立法前评估。

在评估指标和评估结果上，需要注意立法前评估即同步于立法项目的出台，法案起草时同步于立法前评估［4］，不得将评估程序推迟，否则无异于一场走秀，研究报告的可行性分析此时变成了当行性的资源浪费，没有任何价值。

同时，立法前评估的方式采取定量与定性相结合，定量为基础具有客观性，其评价结果不受价值干扰。定性分析也要避免诚信缺失、制假造假，避免偏激主观意识的影响。做定量分析也是国外立法前评估的经验，需要我们坚持把评估质量放在第一位，保证评估成果的科学合理。

当然，定性分析也至关重要，有了评估主体的定量分析，定性分析便有了数据和基础，即便主观分析会干扰立法前评估，前期的统计和考察也会起到纠正作用。对于立法方法对定性的影响，不同的立法项目也可定性分析，从不同维度进行经济、政治、文化、环境、风俗等考量。社会分析法有定性和定量双重保障有利于立法前评估的顺利进行。