丽江市防返贫监测帮扶机制问题研究

和云潞 李 晋

第一作者：中共丽江市委党校教研室助教；第二作者：中共丽江市委党校外训部主任、讲师

2021年2月25日，习近平总书记在全国脱贫攻坚总结表彰大会上指出：“经过全党全国各族人民共同努力，在迎来中国共产党成立一百周年的重要时刻，我国脱贫攻坚战取得了全面胜利，现行标准下9899万农村贫困人口全部脱贫，832个贫困县全部摘帽，12.8万个贫困村全部出列，区域性整体贫困得到解决，完成了消除绝对贫困的艰巨任务，创造了又一个彪炳史册的人间奇迹!这是中国人民的伟大光荣，是中国共产党的伟大光荣，是中华民族的伟大光荣!”这段掷地有声的讲话，不仅宣告了脱贫攻坚工作取得了历史性、决定性胜利，同时也意味着全面实施乡村振兴战略开启了新篇章。

一、丽江市脱贫攻坚成效及建立防返贫监测帮扶机制的意义

（一）脱贫攻坚成效

自脱贫攻坚工作开展以来，丽江市深入贯彻习近平总书记关于脱贫攻坚工作的重要指示精神，严格落实党中央和省委关于脱贫攻坚工作的各项决策部署，举全市之力攻坚克难，按质按量如期完成脱贫攻坚工作，区域性、整体性绝对贫困问题得到历史性解决，与全国人民一道取得了脱贫攻坚战的伟大胜利。在全市各族人民群众万众一心、不懈努力下，截至2020年底，丽江市累计脱贫17.91万贫困人口、年均减贫2.97万人，贫困发生率从19.20%降至0；全市250个贫困村顺利脱贫退出，年均退出50个，12个涉藏乡镇全部顺利脱贫出列；玉龙、永胜和宁蒗3个贫困县高质量脱贫摘帽，古城、玉龙、永胜和宁蒗4县（区）高质量通过国家脱贫攻坚普查，“直过民族”（傈僳族）和人口较少民族（普米族）整族脱贫。

（二）建立防返贫监测帮扶机制的意义

在庆贺全胜、总结成就的同时，我们应当清醒地认识到，当前我国大部分农村地区的脱贫基础仍待稳固，脱贫成效的持续性仍待检验。当前是上承脱贫攻坚取得决定性成就、下启“十四五”时期巩固拓展脱贫攻坚成果的关键时期。①章文光，吴义熔，宫钰.建档立卡贫困户的返贫风险预测及返贫原因分析——基于2019年25省（区、市）建档立卡实地监测调研数据[J].改革，2020（12）.习近平总书记强调：“胜非其难也，持之者其难也。”要巩固脱贫攻坚成果，就“需要防范返贫的风险，保证脱贫的质量，维持脱贫的可持续性”①杨瑚.返贫预警机制研究[D].兰州：兰州大学，2019.。对易返贫致贫人口做到早发现、早干预、早帮扶，建立健全防返贫监测帮扶机制，是切实做好巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的一项重要工作。因此，深入考察丽江市防返贫监测机制的建立和应用，在总结经验的同时探索其中存在的问题及原因，进而提出一些可供参考的意见建议，是当前背景下一个具有较强实践意义的重要课题。

二、丽江市建立防返贫监测帮扶机制的探索

丽江市的农村人口在现行标准下虽然已经实现脱贫，农村面貌得到极大改善，但是由于多方面原因，加之新冠肺炎疫情影响，一些脱贫人口存在返贫风险，一些边缘人口存在致贫风险，必须把防止返贫摆到更加重要的位置。返贫风险监测作为防止返贫工作的重要环节，“是农民美好生活建构的重要保障，有利于推动乡村振兴战略顺利实施，是国家贫困治理格局布展的应有之义”②胡世文，曹亚雄.脱贫人口返贫风险监测：机制设置、维度聚焦与实现路径[J].西北农林科技大学学报，2021（01）.。《国务院扶贫开发领导小组关于建立防止返贫监测和帮扶机制的指导意见》明确提出，要“坚持中央统筹、省负总责、市县抓落实的管理体制，坚持精准扶贫精准脱贫基本方略，把防止返贫作为当前及今后一个时期扶贫工作的重要任务，围绕‘两不愁三保障’主要指标，统筹政府、市场和社会资源，建立防止返贫监测和帮扶机制，巩固脱贫成果，确保高质量全面打赢脱贫攻坚战”。

国务院副总理胡春华在2021年初督导云南省巩固拓展脱贫攻坚成果工作时强调：“要加强防止返贫动态监测，对有劳动能力的坚持开发式帮扶方针，及时开展帮扶，对没有劳动能力的落实好兜底保障措施，确保基本生活不出问题，坚决守住防止规模性返贫底线。”按照这一重要指示精神，丽江市结合目前的脱贫攻坚巩固拓展实际，坚持事前预防与事后帮扶相结合、开发式帮扶与保障性措施相结合、政府主导与社会参与相结合、外部帮扶与群众主体相结合的原则，以切实提高贫困群体的生活保障水平和可持续发展能力为目标，及时印发了《丽江市防止返贫监测和帮扶机制实施方案》，重点在两个方面作出了探索。

（一）建立返贫致贫风险的预警机制

1.建立返贫致贫风险发现机制。以县级为单位组织开展，由乡（镇）工作人员和驻村扶贫工作队进行入户调查掌握情况，对照贫困标准，采取农户申报、乡（镇）村回访、相关行业部门筛查预警、县乡（镇）村逐级审核公示的工作流程，由县级扶贫部门确定监测对象并录入国办系统。聚焦“两不愁三保障”，结合脱贫成效自检自查自改工作，严格执行“一月一研判”“一月一报送”工作机制，驻村工作队按月上报返贫致贫问题清单，确保及时筛选和发现致贫风险。

2.建立返贫致贫风险分级预警监测机制。按照行政区划设立管理网格，以建制村为一级网格，以村小组（或自然村）为二级网格，明确村、组干部为所在网格的管理员，实行红黄蓝预警机制，一旦发生突发事件，及时启动核查程序，确保风险发生不漏一人。

3.建立返贫致贫风险分类预警监测机制。行业扶贫部门与县、乡（镇）村同步建立脱贫质量预警监测工作台账，完善国办系统数据平台填报的数据信息。教体、卫健、医保等部门对教育、医疗等方面存在刚性支出负担沉重、产生债务且无力化解等返贫致贫风险进行监测；民政、公安、应急等部门对因灾或其他突发事件造成家庭生产生活水平急剧下滑（比如火灾房屋受损或无房、交通事故造成无劳力、无经济来源）等返贫致贫风险进行监测。

通过建立返贫致贫风险预警机制，丽江市明确了以县、乡（镇）、村为主体的风险监测预警职责，以网格化动态化的管理方式确保返贫致贫风险得以及时发现。

（二）建立返贫致贫常态化帮扶机制

1.提升就业组织化水平。针对有劳动能力的贫困家庭提供技能培训，确保有条件的贫困户通过技能培训掌握一至二门实用技术。大力开发适合贫困劳动者的公益性岗位、居家就业岗位和辅助性岗位，支持返乡、下乡人员创业，加快“扶贫车间”建设，吸纳带动贫困群众就地就近就业。

2.大力发展特色产业。加快实施“一县一业”和“一村一品”行动，发展壮大村集体经济，构建集体经济发展与红色等级户、黄色等级户、低收入边缘户之间的利益联结机制，使返贫高风险户也能享受集体经济发展的红利。主要聚焦贫困群众稳定增收问题，全市建档立卡贫困户人均纯收入从2014年的2276元增加到2020年的12787元。

3.完善综合施策保险机制。通过政府筹资、社会各界捐款等形式，建立防返贫致贫风险救助金，对返贫致贫户对标补短。落实产业扶贫保险补贴资金，推进农业保险对建档立卡贫困户发展产业、自然灾害和价格保险全覆盖。

4.坚持发展教育摆脱贫困。支持贫困家庭子女接受高层次教育，杜绝贫困代际传递现象的发生，实行常态化信息比对，全面落实贫困学生资助政策，防止出现因学返贫、因贫辍学、因贫失学等情况。现已做到“两后生”应学尽学、应收尽收，初中小学辍学率均控制在国家规定范围。

5.完善兜底保障动态机制。根据脱贫人口的返贫原因兼顾其他不可控因素，建立社会救助兜底保障联席会议机制，对低保、特困供养实行动态管理。完善脱贫人口保障兜底机制，做到应保尽保。

通过实施常态化帮扶机制，丽江市脱贫成果的稳定性得到保障，农户持续增收能力得到提高，边缘易致贫户应对自然灾害、重大疾病、教育支出、产业就业不稳等因素冲击的保障得到加强。

总体而言，丽江市在防返贫监测帮扶工作中进一步明确了监测原则、监测对象和分析程序，动态化防返贫致贫的效率与阻断返贫致贫风险的成效得到明显提升，但是在实践探索的具体过程中，现有预警帮扶机制的构建及实际执行层面依然存在一些值得关注的问题。

三、丽江市防返贫监测帮扶机制存在的问题

（一）防返贫预警监测机制成效不及预期

“一月一报送”作为重要的信息报送方式，在风险发现的成效发挥上不及预期。建立返贫致贫风险分级预警监测机制，初衷是在源头上精准识别返贫致贫风险，以“源头治理”取代“末端治理”。从数据治理的思维来看，“一月一报送”在整个风险预警的发现和处置流程中处于“源头”地位，其信息收集筛选功能类似于战场上的“扫雷探测器”。通过对丽江市驻村工作队按月上报的返贫致贫问题清单进行统计分析，目前报送的多数问题集中在人居环境等方面，未能反映对农户自身构成重大致贫返贫风险的问题，存在一定程度的形式主义问题，现有的报送方式不仅加大了风险研判成本，影响风险研判精准度，以此为基础进行的后续风险处置也存在偏离正确轨道的可能。

（二）防返贫各项帮扶机制还有进一步完善的空间

1.产业持续带动增收机制不健全。丽江市的贫困人口绝大多数分布在边远山区农村，基础设施和产业基础较为薄弱，人才资源相对匮乏。受限于地理环境原因，丽江市产业扶贫的项目平均投资较少、规模不大、抗意外灾害能力不高，加之产业扶贫的项目又基本以种植、养殖等初级产业为主，项目总体产值及产品附加值较低，长期运营抗风险能力弱。在各类因素的制约下，保障农村贫困人口的收入稳定性存在一定风险，产业扶贫项目的后期管理运营、监管机制不健全的问题逐渐凸显。

2.就业持续带动增收机制不完善。在扶贫开发过程中，丽江市通过开展各类务工技能培训，将大量劳动力安置在农村公益岗、零工岗或“扶贫车间”等就业距离近、技术要求低的岗位上，较大促进了农村贫困人口就业、增加了农村家庭收入。由于受限于农村培训场地、师资、设备以及技能培训方式单一，对农民素质提升有限，转移就业率虽然得到提升，但是新型农业经营主体吸纳带动的贫困群众就业不多，作用没有充分发挥。从整体上看，当前农村贫困人口的就业渠道较为单一，新的就业途径亟待开发。

3.社会力量参与机制有待改进。目前脱贫户在达到脱贫标准后无法进一步发展并达到可持续发展的一个重要因素便是社会力量带动发展的能力薄弱。①赵盼.脱贫户可持续发展存在的问题及对策研究——以A县为例[D].曲阜：曲阜师范大学，2019.丽江市针对社会力量参与扶贫的激励优惠政策措施出台落实不到位，导致各类群团组织、行业协会、非公经济组织参与力度不够，国有企业、民营企业没有发挥好带动贫困户增收的优势。由于政府引导不足，企事业单位开展扶贫活动时更倾向于传统的助学助医或是采取直接给钱给物的方式。社会力量帮扶方式还较为单一，参与的潜力尚未得到充分激发。

4.激发内生动力机制较为单一。为了将“输血式”脱贫转化为“造血式”脱贫，解决部分贫困人口和少数普通群众存在的内生动力不足问题，丽江市目前较为普遍的做法是建立“红黑榜”机制和“自强、诚信、感恩”教育活动机制。现有机制以宣讲为主，方式方法较为单一，所能达到的激发群众内生动力的成效相对有限。

四、进一步优化丽江市防止返贫监测帮扶机制的对策

防止返贫监测和帮扶机制的建立和执行，归根结底是制度治理思想在脱贫攻坚和乡村振兴工作中的一种重要实践。对于丽江市在防止返贫监测和帮扶机制中所作的探索而言，如何根据问题进一步优化提升相应机制的效能，首要遵循的就是习近平总书记用制度管权管事管人的重要思想。

（一）突出防止返贫监测和帮扶机制的科学性和有效性

习近平总书记强调：“制度不在多，而在于精，在于务实管用。”②习近平.在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话[N].人民日报，2014-10-09.防止返贫监测和帮扶机制的建立和完善要从实际出发，符合客观规律，经得住实践检验，确保其长期管用，“成熟而持久”。

就预警监测机制的进一步优化而言，可以在“一月一报送”具体机制上作出一般性问题和存在致贫返贫风险重点问题的等级划分，或者将一般性问题和重点问题的报送方式进行分离，确保对问题清单的分析更加有的放矢，一般问题常规处置，重点问题重点处置。在优化监测机制的同时，可以构建相应的绩效评估机制，根据风险监测全流程中的风险产生时间、问题表述精准性、发现报送及时性、后续处置有效性等其他关键指标，对防止返贫监测工作进行量化考核。

在风险出现后的后续帮扶中，要针对现有问题进一步构建完备的防止返贫帮扶机制。

1.完善扶贫产业与农村贫困人口的利益联结机制，使扶贫产业真正惠及贫困人口。要通过引导发展特色农产业，促进农产品逐步由依靠政府调控出售到全面市场化的转变，逐步降低农产品销售对政府调控和企业兜底的依赖性。

2.探索拓宽就业渠道的机制，使贫困人口通过稳定就业持续增收。结合丽江本土丰富文旅资源，大力发展乡村旅游等民族特色文化产业，培育和发展有民族地区特色的农业产业和旅游景观，支持农民进行民族文化宣传培训，以文化旅游助推就业，提升少数民族地区群众的就业能力。

3.建立开放的农村治理体系，落实社会力量参与激励机制。从丽江市已脱贫村的发展实践和现有条件来看，脱贫退出意味着外部行政化力量的直接帮扶模式将逐步淡化，未来的乡村振兴更加离不开社会力量的深度参与，要吸引社会力量和市场化力量参与带动，就必须为社会力量和市场化力量提供相应的政治参与渠道和利益保护机制。

4.强化群众主体意识，适时调整内生动力激发机制。要改变过去以教育宣讲为主的内生动力激发方式，将教育感化和利益引导紧密结合，在继续开展“自强、诚信、感恩”教育活动的同时，常规情况下弱化针对性地直接帮扶，按照共同富裕和梯度赋予利益原则加大间接帮扶力度。

（二）突出防止返贫监测和帮扶机制的执行力

“各项制度定了，就要立说立行、严格执行，不能说在嘴上、挂在墙上、写在纸上，把制度当‘稻草人’摆设。”①习近平.之江新语[M].杭州：浙江人民出版社，2007：71.防止返贫监测和帮扶的各项机制固然需要进一步完善，但当前突出的问题在于一些机制没有得到有效执行。脱贫攻坚顺利通过各项考核验收之后，一些基层干部在不同程度上出现了歇一歇脚、喘一口气、松一松劲的麻痹大意思想，这种思想集中体现在个别一线干部对待诸如“一月一报送”的随意性和自由性上，使得重要的返贫致贫风险报送流于形式。在下一步的工作中，要进一步突出防止返贫监测和帮扶机制的执行力。第一，要维护制度的权威性和严肃性，警惕“破窗效应”，防止形式主义、官僚主义；第二，要增强按章办事的意识；第三，要建立健全监督问责机制，不断强化扶贫干部队伍建设，夯实精准扶贫基础。