湖南省自然资源确权登记的实践与思考

邹永鸿 范小虎

笔者通过深入参与湖南省自然资源统一确权登记的实践，结合试点工作的体会，以及在基层挂职的一些具体经历，形成一些关于自然资源统一确权登记的思考，包括理清自然资源确权登记与其他工作的关系，理清内部关系和与相关工作的外部关系等，阐述如下：

1 理清自然资源调查与权籍调查关系

要理清资源调查与权籍调查的关系。资源调查是政府及其有关部门通过研究制定资源调查标准和规程，经过法定的程序，查清一定时空范围内的资源分布、类别、数量、质量等情况的专门行政管理活动。权籍调查是有关管理部门或专业机构按照法定的调查标准，遵循特定的程序，针对某一特定的自然资源或不动产登记单元开展调查，查明其自然状况、权属状况、以明确其权利归属和内容的专门活动。两者既有联系，又有区别。

从联系来看，资源调查是所有资源管理的基础，当然也是权籍调查、确权登记的基础。如权籍调查的资源状况调查，应执行资源调查的标准和规范，以确保调查结果的一致性;权籍调查中对资源状况的认定，在没有其他法定依据的情况下，应与资源调查成果保持一致。但两者还存在一些明显区别。

一是性质不同。资源调查是一项行政管理活动，由各级政府及其有关部门依法组织实施，提供调查成果，作为行政管理的基本依据。而权籍调查具备私法性质，除全民所有自然资源所有权、集体土地所有权、农村宅基地和集体建设用地使用权、农村土地承包经营权的首次登记，以及依法由政府及其有关部门调查处理的权属争议外，权籍调查由权利人委托专业机构完成，责任由权利人及有关专业机构承担。

二是对象不同。资源调查的对象是一定区域内的全部或部分自然资源，权籍调查针对的是特定不动产或自然资源登记单元。

三是内容不同。资源调查是为了摸清资源家底，重点在于资源的分布、类型、数量和质量。权籍调查的重点是特定资源或不动产的权利归属和内容。前者以资源状况、利用状况、管理状况为主，同时兼顾调查了解权属状况（主要是查清资源的全民所有、集体所有的比例，不同权利主体占有使用资源的比例、结构等，不是某个具体权利单元的权利边界、权利内容），后者重在权属调查，查清权利的范围、边界和内容。

四是目的不同。资源调查的目的是为资源行政管理工作提供基础，调查成果是资源规划、保护、合理开发利用以及与此相关的行政审批、行政许可、行政执法等各类行政管理活动的工作基础，权籍调查只是确权登记的直接依据。

因此，资源调查与权籍調查既有联系，但不能等同。资源调查主要是研究制定资源分类标准和调查规程，组织开展自然资源大调查、专项调查和日常变更调查，依法公布和管理资源调查成果，开展资源统计、分析、监测。权籍调查属于确权登记的一个环节，主要是查清特定登记单元的自然状况和权属状况。对于全民所有自然资源和农村不动产首次登记，需要政府及有关部门组织权籍调查的，其自然状况调查，应依法直接采用自然资源调查成果，并重点开展权属调查，明确不同权利主体之间的权利边界，明确特定登记单元的范围、边界和内容;对于不需要政府及其有关部门组织开展权籍调查的不动产登记，依法由申请人提交权籍调查成果，登记机构在登记时审核认定。

2.自然资源确权登记的与资产清查登记的关系

现在自然资源确权登记已经在全省全面铺开，而湖南省全民所有自然资源资产清查试点工作也已经进入尾声。虽然二者有很大的关联和重叠，但是从国家层面实际上是两项单独分开的工作，这样实际上形成了两个登记，一是确权登记（产权登记），这属于行政确认行为;二是资产登记，这属于行政管理措施，是所有自然资源资产的清产核资。这两者是分开还是合并，直接影响到制度设计。

如果作为确权登记（产权登记），应以属地管辖为主，如果作为资产登记，应以部省两级管辖合适。如果二者合并，就需要处理好各级政府的责权利关系。鉴于“两个统一”的职责定位，确权登记（产权登记）与资产登记合二为一更为妥当。在完成清产核资的基础上完成确权登记（产权登记），或者在完成确权登记（产权登记）的基础上，实现清产核资。建立自然资源资产管理数据库，实现“两个登记”合一。那么实现路径上有不同选择。其一，从资产管理出发，实现部省两级登记;其二，从确权出发，实行属地登记为主，部省登记为辅。这两种都有弊端，实行部省登记，造成大量的调查确权工作与登记脱节，国家、省、市、县责权不对等，登记就是确权，但大量的责任都在基层。实行属地登记，绕开了行政监管，没有体现所有权代表的意志，容易造成国有资源资产的流失。

可否换个角度考虑，从资产登记，权属登记的先后顺序上考虑确权登记方式，同样有两种方式。其一，先确权登记，再资产登记，以属地登记为主完成资源调查确权登记，再逐级向上汇交成果完成资产登记。其二，先清产核资，再确权登记，先查清楚有多少自然资源资产，再逐一予以登记入库。第一种形式不利于所有者职责行使，赞成第二种方式。由于自然资源只有国有和集体两种所有制。集体土地、森林、草原由县人民政府确认权属。水流、矿产属于国家所有，因此，除此之外的自然资源都属于国家所有。开展资产核资是比较容易实现的，重点是划清国有和集体所有的边界。具体实施上，由中央统一组织，各级政府具体负责，统一组织开展全民所有自然资源清查，在清查的基础上完成权籍调查，逐级上报审核。其中由中央行使所有权的部分由自然资源部审核备案，省级以下行使所有权的部分报省自然资源部门审核备案，在此基础上，考虑资源状况，重点明确跨行政区划的自然资源单元的划分，按照国家、省、市、县分级登记的方式，完成登记入库。就这种方式有几大好处：

一是理清了所有者职责与确权登记的行政职责的关系，既有区分，又有机衔接。

二是确定了自然资源所有权行使代表在资产清查与确权登记中的主体作用，防止自然资源资产流失。

三是有效解决了摸清资源家底与确权登记之间的矛盾。确权登记是一项艰难细致的工作，大量权属纠纷需要处理，但可以优先获取国有自然资源总体状况，明确总体分布、面积、类型、数量等状况。

3 理清自然资源确权登记与不动产登记、资源调查的关系

无论是自然资源登记还是不动产登记，都是物权登记。目前纳入自然资源确权登记范围的水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂和探明储量的矿产资源，属于物权法所例举的不动产范畴，只是目前没有纳入不动产统一登记。如果国家立法将国家所有自然资源的所有权一并纳入不动产统一登记，那么就成了不动产登记。

如果不纳入，那么任然可以保持这个确权登记类型，但二者有着天然的联系，因此，制度设计上，首先要考虑其一致性，再考虑其特殊性，尤其是森林资源，除森林资源全民所有权没有登记外，森林所有权，林地使用权已纳入不动产统一登记，集体土地所有权以及山岭、草原、荒地、滩涂的用益物权同样纳入了不动产统一登记。如果将森林、山岭、草原、荒地、滩涂的全民所有权登记另建一套与他的用益物权完全不同的规则，势必造成制度上的不统一。

因此，对于在不动产登记中已经涉及的资源类型，在自然资源确权登记规则规范的构建上，应尽可能保持二者一致，否则会增加工作量和大数据管理的难度。水流、矿产有自身特殊性，可以在与不动产登记规则衔接的基础上，反映其自身特点，至于自然保护地，属于自然生态空间，已超出了自然资源本身，其空间范围是由国家有权机关确定的，登记与否，并不影响其效力。与其说是开展自然保护地确权登记，不如说是特定范围的自然资源确权登记后，明确其有权机关赋予的相关管制要求。因此，本文作者不赞成自然保护地确权登记的表述，而是自然保护地范围内自然资源确权登记。