提高农村土地信访处理水平 促进和谐社会建设

高 岩

（哈尔滨市延寿县加信镇政府，哈尔滨 150700）

近几年，每年的党中央“一号文件”都关乎“三农”问题，特别是党的十九大进一步明确了农村土地承包经营权长久不变，再延长30年政策释放，都关乎农民民生问题，农民的问题解决了，中国的问题就解决了。

改革开放以来，党中央实施很多惠民工程，取消了“三提五统、农业税”，农民享受直补、低保、新农保，随着新型农村合作医疗与城镇医疗保险并轨，在医疗保障方面农民享受到更多的实惠，农民的生产积极性极大地被调动起来。面对这种向好形势，当前农村两委班子，乡镇党委、政府应该做的就是带领群众开展脱贫攻坚、奔小康，建设美丽乡村，同时也要完成组织建设、党务公开、政务公开等工作，所有这一切都是在社会和谐稳定的前提下进行，否则我们就没有精力抓其他工作，我们的各行政村党组织是信访维稳工作第一“责任人”，有的同志常抱怨现在的农民“太难管”了，有句顺口溜正反映了我们的干部现在的心态：“农民是个爹，上访还得去车接，种地不交钱，还给发补贴。”这也说明我们为农民服务的站位是对的。这才是真正体现了我们党的宗旨“全心全意为人民服务”，只有端正工作态度，才能做好当前的各项工作。就本人曾经工作过的延寿县延河镇，土地信访矛盾在农村不少地方不同程度地存在着，由点到面解析论证处理好矛盾纠纷，对维护农村社会和谐稳定的重要性。

一、农村土地纠纷的现状

由于粮价的大幅上扬和国家惠农政策的相继出台，加之土地确权登记颁证的实施，特别是十九大确定农村土地在二轮土地承包结束后再延长30年不变政策，激发了农民对土地承包经营权的争夺，多年来外出的农民纷纷返乡主张二轮承包时失去的权利，但土地所有权已经归属他人，造成上访、越级访现象，同时打破了农民之间现有的生产关系。一段时间以来，农民纷纷返乡要地，给农村社会带来了诸多的不稳定因素，在一定程度上阻碍了其他正常工作的开展。

当前，延河镇农村土地纠纷主要表现为三种形式：一是农民和农民之间的矛盾，包括村集体内同组之间村民的矛盾，也包括两个村组或是两个村集体农民之间的矛盾；二是农林之间的矛盾，即农民与周边林场之间的矛盾，包括与本县国有林场矛盾及两县市交界处与跨县市林场之间的矛盾；三是农民与集体之间的矛盾，包括二轮展包时农民没有取得承包经营权向村集体索要权属，同时也包括承包面积不足或是新增人口要地现象。

从本质上看，有土地权属纠纷和土地承包经营权流转纠纷。土地权属纠纷即因权属不明确或是没有取得权属而发生的纠纷；土地承包经营权流转纠纷，即农民取得土地权属后进行土地承包经营权流转，因双方约定条款不清或是没有书面流转合同而发生的纠纷。

据统计，2003年以来，延河镇共发生各类土地纠纷593起，其中规模较大的群体性纠纷16起（较为激烈的有顺兴村一轮土地承包期间65户外出村民因二轮土地展包未回村主张权利，后回村要地的权属纠纷；新兴村55户村民与林农交界黄玉林场及尚志市元宝林场之间的权属纠纷；团山村二队全体农户要求平分本组机动地的承包经营权纠纷）。在发生的各类纠纷当中，因土地流转发生的纠纷488起，其中因二轮土地承包前的流转行为而发生的纠纷426起；土地权属纠纷105起，其中村委会侵权纠纷26起，侵害妇女权利的18起。

多年来，延河镇党委、政府高度重视农村土地纠纷的调处工作，根据不同的上访类别区别对待、妥善处理，通过调解、仲裁、行政复议、民主协商、召开联席会议等方式成功化解了一大批矛盾纠纷，特别是针对一些矛盾异常激化的纠纷有针对性地进行了处理，维护了农民的权益，进一步巩固了全镇农村社会稳定的局面。

2007年《中华人民共和国物权法》颁布实施，农村土地第一次作为一种物权写入《中华人民共和国物权法》；2014年开始，国家对土地确权登记颁证，给农村土地带来了一场新的革命。就延河镇当前形势而言，延河镇属于两乡合并乡镇（由原平安乡和原延河镇合并而成），原平安乡二轮土地承包政策落实较好，原延河镇由于二轮土地承包历史欠账较多，在颁证过程中，体现得较为明显，个别村整村没有签订二轮土地承包合同，同组村民之间土地分配严重不均，纠正起来难度较大。为此我们清醒地意识到土地纠纷，特别是土地权属纠纷，在将来相当长的一段时间将持续存在。

二、客观分析土地纠纷产生的原因

一是二轮土地承包时执行政策走样。二轮土地承包时，该县按照国家、省、市文件精神，采取的是“大稳定、小调整”和“顺延”两种土地发包方式，“大稳定、小调整”即对于人地矛盾较为突出的村要将参军提干、升学分配工作、民办教师转正、死亡人口、妇女出嫁在出嫁方分到土地将原村土地抽回等这部分人群的土地作为地源调整给无地、少地农民，当时个别村回避这些矛盾，在执行政策时“走样”，并没有按照本村人地矛盾突出的情况制定“大稳定、小调整”方案，而是采取了“顺延”的承包方式，导致有的村人均占有土地严重不均，为日后产生矛盾埋下了隐患，而多数村现在又没有地源解决，现在这部分人群上访要地。

例如，延河镇部分村民到镇里反映，一轮土地承包时，因年龄未达到18周岁，不够法定劳动力年龄，按照当时“两田制”（口粮田、责任田）的说法，本人不符合分到“责任田”的条件，只分到了一份大约2亩的“口粮田”，二轮土地发包时，该村没有考虑到这部分无地人群，又采取了“顺延”的发包方式，这样该人在一轮、二轮（一轮15年、二轮30～45年）期间只分到了2亩口粮田，现在这部分人都已成家，只能靠转包土地维持生活，这也是我们常说的“48岁”现象。

另外，当时有的村采取的是“顺延”的承包方式，但因为当时乡镇指导、把关不到位，个别村对“顺延”的概念没有理解透彻，将外出农户的土地直接“顺延”到当时种地户的名下，并错误地与之签订了30年发包合同，并没有“顺延”一轮合同，而是“顺延”了当时的现状，现在外出农户回村要地，签订合同方拒不退出土地，废止合同要经过土地仲裁部门仲裁或是人民法院判决，大多数要地农民坚持走上访路线，不去仲裁或法院，给基层政府造成被动局面。

二轮土地承包政策贯彻不到位，因村干部不愿触及当时矛盾或因一己私利，导致许多村走过场，有的甚至闭门造车，与实际严重脱节，甚至有的村将二轮土地承包合同丢失或是没有签订二轮土地承包合同，导致在执行土地承包政策中暴露出具体问题，造成群众上访的问题。

二是日常对政策法规宣传不够到位。主要表现就是农民在土地流转、互换过程中，不按照政策法规签订合同，条款签订不规范或是口头协议，由于土地增值，一方反悔，另一方拿出补偿款或是将土地让出。由此可见，农民的法律意识比较淡薄，但究其根本原因，却是我们镇村两级干部在日常的工作中法律、政策法规宣传得不到位。

三是政策的倾斜导致纠纷的发生。一轮土地承包时，由于农民种地负担重、粮价低，很多农民将土地撂荒或是以低价转让他人，二轮土地承包时又未回村主张权利，2004年国家实行“一免两补”的政策、2007年《物权法》颁布实施、土地确权登记颁证、十九大再次明确土地再延长30年不变等一系列的惠农倾斜政策，多年来外出农民回村要地，村里没有地源可解决，导致这部分人群上访。

四是村干部为政不廉造成的。村里不履行民主议事程序，擅自对外发包土地，一次性收取多年的承包费，资源发包缺乏“透明度”。损害村集体经济组织成员的利益，“机动地”“五荒”和集体资产的发包、转让，暗箱操作、价格低廉，农民看在眼里，日积月累造成上访。

三、对策及方向

为了尽量消除农民信访对正常工作的负面效应，保证当前的稳定，在今后的工作当中，我们将继续强化以下几项措施。

一是要明确责任主体。2005年新颁布的《信访条例》规定，信访工作应当在各级人民政府的领导下，坚持属地管理、分级负责、依法、及时、就地解决问题的原则，所以在发生土地纠纷时，首先要明确责任主体，各村作为处理纠纷的第一责任人要切实负起责任，端正工作态度，守住第一道防线。个别村的干部在处理土地纠纷工作中，存在着畏难情绪，不敢碰硬，怕得罪人，在没有明确处理意见之前，不负责任地把矛盾直接上交到镇里，这样村里的义务就由镇里代为行使，导致责任主体不清、权责不明确，给镇里带来很大的压力。

二是要增强干部、农民的法律意识。2010年，《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》（以下简称《仲裁法》）的颁布实施将处理农村土地矛盾纠纷上升到了法律层面，可以看出国家对基层的土地矛盾的重视，同时也看出了国家对维护农民土地承包经营权的决心。在具体的工作中，有的农户死心塌地地走上访路线，错误地认为土地仲裁没有法律效力。对该县而言，对于农村土地方面的矛盾纠纷，法院慎重受理，而农民对仲裁的权威性认识程度又不高，大部分土地纠纷都是采取行政手段调处，而行政调处又没有“强制力”，只能靠大量地做群众思想工作，这样就给县、镇、村带来了很大的工作压力，有些上访人就同一信访事项多次向省、市同一机关反映，而县、镇、村正在积极处理，信访人的行为不仅违反了《信访条例》的相关规定，同时也给我们的工作带来了很大的阻碍。土地是农民赖以生存的物质基础，要想妥善地处理好每件纠纷，只靠一腔热情是解决不了实质性问题的，“打铁必须自身硬”，想要处理好每件纠纷，我们的干部首先要对《土地承包法》《仲裁法》《信访条例》《中华人民共和国民事诉讼法》及国家各个时期针对农村出台的政策、法规、文件了如指掌，通过系统地学习政策法规，为稳妥处理好每件纠纷提供理论上的保障。

三是要进一步规范土地流转手续。规范土地流转是杜绝纠纷产生的一个重要手段，在今年接待受理的49起矛盾纠纷当中，有13起是因流转手续不规范引起的。农户在转包、转让、互换时，私自签订流转合同或是口头协议，权利、义务条款不清，发生纠纷时，给对方有了可乘之机，不得不让出经营权或是增加转保费，所以在农户土地流转时，要签订规范的土地流转合同，需经村委会备案，到农村土地合同管理部门或司法部门接受鉴证，从源头上规范土地流转手续，杜绝纠纷的产生。

四是要注重工作方式方法。在处理土地纠纷时，一要把“稳定”“维权”作为做好各项工作的首要前提，在工作中要坚决杜绝工作方法简单、粗暴、偏亲向友的情况发生。俗话说得好：“良言一句三冬暖，恶语伤人六月寒。”在我们的干部口中，绝不能说出“爱哪告哪告去”的话。在上访人看来，接待人的每一句话都十分重要，都代表着党和政府的形象，面对形形色色的要地人群，无论是合理的诉求还是无理取闹，我们的干部首先要做到认真对待、态度端正、不烦不躁。对于上访人的无理要求，要“敢于碰硬、敢于负责”，在第一时间根据政策给出明确的答复，并注重跟踪上访人的情绪，杜绝越级上访的现象发生。对于合理的诉求，要积极主动介入，不推、不拖，积极寻求解决问题的办法，防止“小事拖大、大事拖炸”，难以收场。二要采取相应的处置办法。农村土地纠纷案件情况比较复杂，有的年限很长，涉及不同时期的政策及法律、法规。因此，在具体操作过程中，应本着“尊重历史、面对现实”的原则进行调处，绝对不能按照政策搞“一刀切”，通俗地说就是要求我们的干部要在“情与法、情与理”之间寻找最佳平衡点，尽量走“调解”程序，因为这样不仅程序简易，而且还可以减少争议双方的敌对情绪，对于构建农村社和谐具有重要意义。如果实在调处不成，可寻求县、镇两级各相关职能部门召开联席会议、行政复议、申请仲裁等方式加以解决，实践证明这是很有效的工作方式。

四、坚持问题导向改革、取得社会效应

一是随着农村法制化进程的不断加快，农民的法制意识逐步提高，我们的农村基层干部在工作中首先要知法，最重要的是用法，同时农村工作事无巨细，涉及千家万户，农民整体素质参差不齐，这就要求我们的农村基层干部在工作中能够知法、用法的同时，也要在“情、理、法”之间寻找最佳的平衡点，只有这样才能稳妥处理好各种问题，维护农村社会的和谐稳定。

二是十九大以来，农村的改革不断推进，强农惠农政策先后出台，新型农业经营主体如春笋般崛起，原有的农村生产格局有所改变，同时新的矛盾不断出现，给农村基层干部的工作带来了新的课题，这就要求我们的干部在日常工作中，要具备并发挥“引、领、带、范”的素质，不断提升自我的工作水准，再走老路、凭经验和土政策办事已不能适应当前改革的需要，势必还会导致新的农村信访问题。

三是农村改革的不断深入，部分农民的整体素质与时代的发展不相适应，因为利益上的争夺，父子、兄弟姐妹、邻里乡亲忘记了亲情、友情，大打出手、对簿公堂已不罕见，“利益”成了部分农民追求的唯一目标。这就要求我们的干部在工作中，要侧重宣传、引导农民不忘传统美德，发扬“善、孝、礼”的优良传统，同时也要为他们做出榜样，以此提升农民的整体道德素质，这对于创建和谐、平安、稳定的农村软环境尤为重要。

四是通过对一系列案件的深入挖掘及深入村屯走访，感受到了部分农民法律意识较为淡薄，有事上访成为常态、基层干部责权不对等等一些深层次的问题，启发我们在日常工作中要贯穿、宣传党在农村的各项政策。

五是通过直接参与土地信访案件的处理，灌输村屯干法制意识，进一步提升了村级干部在日常工作中处理复杂问题的能力及所要遵循的原则。

六是通过对土地信访案件的处理，维护了村民的合法权益，在一定程度上弥补了村级在二轮土地承包时因执行政策走样带来的一系列不足，在一定程度上维持了农村社会的稳定。

七是通过对土地信访案件的有效处理，提升了农民守法、用法、遵规意识。

八是通过对土地信访案件的有效处理，进一步提升了村屯干部在群众中的威信，农民对干部的信任程度进一步提高，对促进村级各项工作的开展起到了积极的推动作用。

总之，我们的基层干部身负维护农村社会稳定的重任，只要发挥我们的聪明才智和丰富的农村工作经验，任何艰难险阻都能战胜，一个和谐、文明、富裕的美丽乡村蓝图一定会在我们的手中绘就。