机场特许经营权的法律思考

王 文

（湖北多能律师事务所，湖北 武汉 430070）

机场是城市建设中的重点内容，在当代社会发展中其重要性逐渐凸显。机场作为一个公共的环境，为出行者提供便捷服务的同时，也需要兼顾机场相关企业的营利性目的，因此加强机场特许经营权的管理十分必要。

在此前一段时间的发展过程中，由于受到经济发展水平及相关法律思想观念不完善等因素的限制，导致在机场特许经营权方面的法律规范并不完善。因此在实际生活中存在众多影响机场公共秩序的问题存在。针对存在的问题，建立更加完善的法律体系，成为促进机场环境改善的重要手段。加强机场特许经营权的管理是实施机场有偿经营权，有效解决机场公益性与营利性冲突的有效途径。

一、机场特许经营权概念解析

（一）机场

随着实际使用需求的增加，机场的覆盖面积也逐渐增加，不仅包括传统意义上的跑道、滑行道、站坪、升降端安全区等基础性的内容，还包括供应航空器进场、离场和场面活动使用等众多复杂的场地，但是不包括为旅客、托运人提供货物运输服务的相关场所［1］。

只有对于机场覆盖面积有明确的认知，才能更好地实施机场特许经营权的管理，明确所属范围是建立更加完善相关法律体系的重要基础。根据《民用机场管理条例》中所规定的相关内容，可以将民用机场分为运输机场和通用机场两种［2］。在实际使用过程中，民用机场的定位为公共基础设施，在机场内相关设施的使用均属于公共范围内，公共基础设施与公共服务相关联，因此机场可以看作是一种国家为社会公民提供社会服务的公共场所［3］。

（二）机场特许

所谓机场特许，即是在机场内的一种特别许可。该许可可以分为民事和行政两种类型。其中民事许可涉及的内容更加广泛，包括一些商业特许经营。在民事许可的范围内，一些企业可以与机场达成某种相关的协定，在机场内进行一些物品的提供，进而达到获取利润的目的［4］。

机场与企业集团通过签订某种合同，约定一方私主体所有的商标、商号、经营模式等资源允许另一方私主体进行使用。而行政特许权则是只有政府方所获得的部分许可权和特许权［5］。在行政特许权所限定的范围之内，国家政府可以在机场内进行某些活动和资源的分配，该活动的进行并不是为某些企业谋取利益的一种手段，而是以为社会公众提供更加方便快捷的公共服务为目的。

在不同的国家，关于机场特许权的分配有不同的模式，在民事特许和行政程序的分配比例中，可以明显看出，国家对于不同权利的重视。在我国机场特许权的分配中，行政权占主要部分，因此在我国机场主要是以社会公益性为其主要的性质。

（三）机场特许经营

所谓机场特许经营，是在机场这种公共场所可以进行一种经济交易活动的许可权利。在我国《机场经济学手册》中明确规定机场特许经营权的授权主体为政府，而授权人分为两种，分别是在政府外建立的法人实体或者政府所有的自主机场实体，以及商业化机场实体的所有权人。获得机场特许经营权的主体可以在规定的时间范围内负责机场或者机场管理和发展的计划制订，能够在机场范围内实施公共管理以及从事相关经营活动。为有效改善我国机场的发展质量，国家针对国内民用机场的发展，采取了二合一的改革政策［6］。推行运输机场管理机构的企业化，以及将民用机场资产由当时的中国民航局所有下放给地方政府所有。这种二合一的改良措施，有效提高了基层经营权的管理合理化，同时机场经营管理混乱的问题也可以得到有效解决。

通过法律的形式完善相关的机场特许经营权管理，可以有效地提高权力管理的效率，进而对传统管理办法中存在的问题进行针对性解决，明确责任，实现管理质量的有效提高。

二、机场特许经营权对于机场发展的意义

实施机场特许经营权的管理模式，是在现代化机场管理过程中的一种全新的模式，该模式的实施可以有效提高机场的管理效率，从而达到更大的经济收益目的，但是同时也会对机场的管理工作造成一些额外的影响。针对机场特许经营权对于机场发展的意义分析如下：

（一）增加营利性

机场作为当前发展阶段的一种特殊的公共场所之一，其营利性对于实现机场的良好发展十分重要［7］。因此，针对传统机场经营管理中存在的问题，实施了机场特许经营权管理模式的改进办法。通过机场管理机构以招标的方式来选择机场商业性服务的提供者，进而为创设更加良好的机场环境提供了优良的基础。

商业性服务的提供者相较于传统的公益性服务而言，能够更加准确地把握消费者的需求，进而结合自身营利性目的，为机场的出行者提供更加适宜的选择。同时机场负责人通过将机场的经营权转让给第三方企业，可以从中获取相应的收益，进而为建设更加优质的机场设施提供更加充足的资金储备。但是，这种理想化的发展模式并不是在任何的机场都可以得到有效实施的。部分机场在进行发展的过程中，由于机场直接管理人员丧失了对于基层管理的权力，导致部分企业在进行商业化发展的过程中，盲目地采用经济特许经营权的模式，忽略了其与实际情况的契合性，对达到机场特许经营权管理模式的良好效果造成了明显的影响，限制了机场的发展。

或者是在部分地区的机场发展过程中，由于相关管理人员的思想过于保守，拒绝机场特许经营权的新型管理模式，导致机场的发展受到限制，影响机场的正常收益。

（二）优化机场管理效果

在现代化发展过程中，单一地依靠政府的统筹管理，已经难以实现经济的有效增长，只有增强市场发展的自由度，才能够激发市场发展的活力。机场建设在当前发展阶段具有十分重要的意义，因此实施机场特许经营管理，对于机场发展而言十分必要［8］。该模式的实施，不仅可以有效降低机场的运营成本，同时还可以在相关负责企业先进的管理理念支持之下，实现机场核心竞争力的有效提高，成为机场由经营型向管理型转变的重要手段。

经营型管理模式已经不再适合于当前发展的需求，只有提高机场的管理效率，为机场的发展带来更多的经济收益，才能够促进机场更好的发展。此外，实施机场特许经营权管理办法，有利于理顺机场与航空公司、客货代理人、其他经营单位的权利和义务关系，降低各利益方针对于经济收益而造成的不良关系，促进机场发展的可持续性，在实现各利益方利益共赢的基础上，为社会提供更好的机场服务。

三、机场有偿转让经营权相关问题思考

机场特许经营权的转让问题是优化机场特许经营权和法律体系建设的重要环节，只有做好机场特许经营权的有效转让，才能促进形成更好的建设和发展。为实现机场发展与企业发展的共同进步，机场特许经营权需要进行有偿转让［9］。只有针对市场准入、价格管理等众多方面进行科学化的规制，才能够实现各方利益的有效平衡，笔者对未来机场特许经营权相关立法的建议如下：

（一）关联企业进入限制

为提高机场特许经营权转让的质量，需要对于关联企业的进入进行严格的限制，避免一些不法分子利用法律漏洞，给社会带来不良影响。在当前发展阶段，针对关联企业进入的限制有部分法律内容，其中《中华人民共和国招标投标法实施条例》中对与招标人存在利害关系可能影响招标公正性的法人、其他组织或者个人参与招标的行为进行了明确的限制。

因此，在机场特许经营权转让的过程中，也需要对于相关的责任人进行限制。在一定范围和一定条件下，对于机场特许经营权中，一些具体项目的经营授予过程需要进行严格的管控，本着公平、公正、公开的原则，从法律方面对机场特许经营权的专项工作进行严格的限制。建立完善且科学的法律体系，将机场管理机构关联企业市场进入的禁止设立为一种有条件的竞争，能够更加符合当前发展的需求，同时提高转让工作的公正性，避免机场发展进入一种垄断状态。

（二）基于经营业务分类的价格管制

机场属于公共场所，在机场内各种设施的存在，都是以为旅客提供更加便捷的服务为目的［10］。因此，在进行相应的价格定位方面，需要结合实际的经济水平经济发展状态，避免出现因价格过高而导致的消费受限问题。一般的机场特许经营包括了航空燃油供应、食品饮食配送、商铺开办、银行外币兑换、航空配餐服务、出租车服务、汽车租赁、机场广告、免税店、美发店、自动售货机、旅馆、商品代购、纪念品商店等一系列的内容。按照其所具有的性质可以大致分为两类，分别是核心业务及经营性业务。

以上各种服务内容在进行价格设定的过程中，需要结合行业的平均水平，针对不同类别的特许经营业务制定科学的盈利空间，在收费制度方面实施可对标成本回收原则，虽然在一些非航空活动，直接相关的商业活动，内容方面存在一定的经营自主权，但是该权利的使用也需要在科学合理的范围内，在注重企业经济收益的同时，还需要考虑到机场的公益性质。

四、完善机场特许经营权的总体构想

机场特许经营权管理涉及众多内容，同时还要协调各方面的利益关系，因此若想实现机场优质的管理效果，就是要制定更加完善的计划，具体分析如下：

（一）理顺管理、经营关系，制定科学管理型模式

传统的机场管理模式已经不再适合当前发展的需求，在进行机场特许经营权管理优化的趋势之下，理顺管理和经营之间的关系，制定科学的管理新模式是优化机场特许经营权管理的首要环节。在进行机场资金分化的过程中，首先要明确机场固定资产，以及将来要实施的特许经营项目之间的分配比例，充分协调机场直接负责人与相关企业负责人之间的责任明确规划，进而确保机场对航空服务公司收取特许费或者是营业提成工作的顺利展开。要将机场的发展目标放得更加长远，不要只考虑到眼前的经济收益，而应该将机场的发展作为一项重点的发展内容，促进机场管理模式的转变，实现机场的优化发展。

（二）积极寻找战略合作伙伴，增加投资主体

机场的发展需要充足的资金储备，因此，需要积极寻找战略合作伙伴，增加投资主体。按照我国《公司法》及民航投资相关规定，机场在进行特许经营权管理的过程中，需要对固定资产管理公司和航空服务公司分别引入外部资本和管理，提高资本的融合效率，积极引入战略合作伙伴。在进行传统管理模式向特许经营权管理办法转变的过程中，需要有充足的资金储备，才能够确保转型过程的顺利展开，进而促进机场管理的优化。

（三）完善机场管理内容

近些年来，随着国民收入水平的不断提升，人们对机场的使用需求也逐渐增加，因此针对实际的使用需求进行机场管理内容的完善，开发机场特许经营权的商机，是实现机场更好管理效果的重要手段。只有以实际的发展需求为基础，才能够更好地明确机场的发展方向，进而为法律体系的完善提供更明确的发展基础。

综上所述，在机场发展的过程中，实施特许经营权的管理模式，可以有效改善机场的管理效果。在进行特许经营权转让的过程中，可能会涉及多方的利益，因此制定完善的法律体系是在进行管理模式实施过程中，降低各种利益纠纷出现风险的有效手段，同时也是实现机场优化管理效果的重要举措。