关于行政事业单位预算管理问题的思考

邓攀

（北京国文人力资源有限责任公司，北京 100013）

一、引言

作为政府行使权力的组织机构，如何在顺应我国经济发展新态势的同时，做好预算管理工作，是行政事业单位需要高度重视的问题。但是，在目前的预算管理实践中，受各种因素的影响，大部分行政事业单位在预算管理方面还存在预算管理意识淡薄、预算管理制度体系不健全、预算绩效评价管理不严格等问题，亟须深入研究。

二、行政事业单位预算管理概述

（一）行政事业单位预算管理的基本内容

行政事业单位预算管理是财政部门同行政事业单位的主管部门之间，行政事业单位的主管部门同所属的行政事业部门之间关于财政资金的分配使用、领拨缴销的方法、形式，以及责任、权力与利益划分的基本组织制度。

（二）行政事业单位加强预算管理的意义

1.有助于提高财政资金的使用效率和安全性

实施预算管理时，编制预算、执行预算和预算绩效考评等程序，能有效控制和调节单位的财政资金支出情况，从而促进行政事业单位合理分配资金资源，不断优化财政资金收入和支出结构，在预算执行监督下，提高资金使用效率，优化资金使用效果。行政事业单位在预算编制过程中，需充分考虑本单位各项目实施的可行性、必要性；在预算执行环节，需实时关注财政资金的使用进度；在预算绩效考核环节，需结合预算执行结果，考核执行的效率和效果。科学有效地监督预算资金使用过程，有利于防范贪腐现象发生，提高预算资金使用的安全性。

2.有利于提升内部管理水平

行政事业单位的预算管理贯穿运行全过程，也是单位内部控制的重要组成部分，两者相互促进。加强预算管理，能对单位采购、国有资产管理等进行有效的管理和控制，促使行政事业单位内部控制的效力得到充分发挥。同时，预算管理的执行结果与行政事业单位的内部管理质量密不可分，行政事业单位可以在预算计划、实施、监督、控制和评价的过程中，实现对各项日常经营活动的监督和管控，从而有效提升单位整体管理水平，推动行政事业单位不断向前发展。

3.有利于降低财务风险。

科学的预算管理体系对财务风险防控至关重要，对预算资金的收支加强管理，可以确保财务管理的规范性。行政事业单位建立预算管理制度体系和监督体系，能够对资金的去向进行追踪和问责；公开预算管理信息，能够接受大众的监督，及时发现并解决存在的问题；建立健全预算管理制度，规范预算资金支出流程，使预算资金支出做到有法可依、有据可循、合理高效，降低行政事业单位的财务风险。

三、行政事业单位预算管理存在的主要问题

（一）预算编制方式单一，编制人员编制水平欠缺

目前，大部分行政事业单位的预算编制仍然使用较为传统的编制方式，由于预算编制时间比较匆忙，预算编制工作量较大，加之预算编制人员缺乏这方面的系统性、理论性知识，对预算的编制方法一知半解，在编制预算时未对项目的可行性进行调研和论证，大部分在上一年批复的预算的基础上进行小幅调整，即变成本年预算数，编制方法比较粗放。有的甚至为了争取到更多的财政补助经费，会多报项目或多报项目经费，导致一些项目批复后虽然取得资金，但是没有条件支持项目的实施，预算执行效率低下。

（二）预算管理意识不强

预算管理要求单位全员皆有预算管理意识，能够积极参与预算的编制、执行、监督、评价过程。目前，在实际工作中，部分行政事业单位缺乏预算管理意识，没有深刻地认识到做好预算管理这项工作对单位长远发展的意义。大部分员工片面地认为预算管理工作只是与数字打交道，仅为财务部门的工作，因此对预算管理工作的参与度不高，这不利于行政事业单位运行成本的控制和预算计划的顺利实施。

（三）预算管理制度体系不健全

一方面，部分行政事业单位缺乏健全的预算管理制度体系，仅在财务制度中少量提及预算管理要求，执行过程中也是参照上级单位制度或者国家政策，没有结合单位自身发展情况专门制定预算管理制度。另一方面，大部分行政事业单位还缺少行之有效的预算管理监督机制，预算执行过程较为混乱，调整预算的频次较高。另外，预算执行结果与预算编制目标相偏离，容易导致预算资金闲置或者浪费的现象发生。

（四）预算执行控制力不足

在现实工作中，部分行政事业单位前期编制预算时，采取的方法比较粗放、盲目，预算批复后，由于不具备实施条件等，一些项目预算执行进度缓慢，或者发生预算频繁调整的情况。还有部分员工在执行过程中缺乏责任心，不按照批复的预算执行，盲目追求预算执行率，只关注资金是否全部执行完毕，不对预算执行过程产生的差异进行分析，也不关注预算执行的效果，加之缺乏有效的监督控制体系，预算执行不尽人意，超预算、预算外情况的频繁发生，使预算执行严重偏离预算目标。

（五）预算管理信息基础薄弱

大部分行政事业单位的预算管理信息基础薄弱，尚未建立预算管理信息系统。因此，预算编制、预算执行、预算分析等信息不能得到统一管理，未与财务核算信息系统、业务信息系统实现有效对接，导致负责各部分工作的人员各自为政，只顾自己的那部分工作，缺少信息沟通，成为“信息孤岛”，致使预算管理效率低下，预算执行效果不突出。

（六）预算绩效管理和评价机制不完善

部分行政事业单位没有结合单位性质和单位目标，对绩效指标值设置的科学性和合理性进行深入研究，加之单位缺乏预算绩效考评体系，没有将预算考评与预算管理有机结合，导致在开展预算管理绩效自评工作时，负责预算绩效自评的人员为了应付交差，简单地按照指标值进行赋分。还有部分行政事业单位对预算绩效管理的价值缺乏认知，认为只要预算资金按照所列的资金用途合法合规使用即可，无须关注该项资金是否取得了应有的经济效益或社会效益，导致单位无法通过预算绩效评价工作提升预算管理效率，使预算绩效评价工作流于形式，进而降低了预算管理工作的整体水平。

四、提升行政事业单位预算管理质量的对策和建议

（一）优化预算编制方法，提高预算编制人员水平

通常情况下，行政事业单位在执行本年预算时，应该提前结合预算执行情况，为下一年的预算编制工作做好准备工作。在编制预算时，尤其需要注意不能单纯参照上一年的预算，应当结合行政事业单位的本年决算分析和下年发展目标，调动各职能部门、业务部门预算编制的积极性，使其参与其中。对需要纳入项目库的项目，可对其实施性和必要性进行分析论证，或聘请专业中介机构对项目进行评审，结合可实施的项目的规模，测算出每项费用的支出内容和支出额度，确保预算项目经费编制合理准确，确保预算资金的使用效率得到提高。

此外，预算编制人员的业务水平和专业技能对预算编制工作的质量也至关重要，这要求预算编制人员不断提高专业技能和水平。行政事业单位可以鼓励预算编制人员参加财政部等上级主管部门举办的预算培训会，帮助其及时获得预算管理方面的最新政策，学习到预算管理方面的理论知识，逐步提高自身的预算编制水平，从而提高单位预算编制的质量。

（二）增强预算管理意识

预算管理工作有较强的系统性，是各项预算决策部署落地的重要保障。预算管理参与者应充分认识到预算管理的重要性。因此，行政事业单位的预算管理工作不仅要有领导和财务人员参与，还需要其他职能部门、业务部门的人员参与，要让每个人都成为预算责任主体。单位可以通过会议、培训、网络等方式，向全体员工介绍预算管理的重要性，定期组织全员学习新《预算法》相关知识，及时向全体员工宣传、普及国家、行业新形势、新政策，让全体员工明白单位的预算管理水平与单位的长足发展和员工的自身发展息息相关，从而激励全体员工投身于预算管理工作。

（三）建立有效的预算管理制度

行政事业单位应当完善内部控制制度，可以将建立一套完整的预算管理制度体系作为内控建设的首要任务，通过制度的建设，规范单位预算管理各方面的工作，提高预算管理工作的效率，降低工作中的风险。例如，通过建立预算编制工作制度，对预算编制依据、预算编制内容、预算编制程序和编制方法进行界定，以保证预算编制的科学规范性和可接受性。应该建立预算授权控制制度，详细划分预算管理岗位职权，保证各项工作落实到人，在预算执行过程出现问题时，及时、准确地追溯责任。还应建立预算考评制度，将考评结果纳入员工绩效考核体系，做到有奖有罚、奖罚分明。

（四）加大预算执行控制力度

为了确保行政事业单位的预算能够得到严格有效的执行，财政部一旦批复，行政事业单位就应当严格按照批复的预算执行，对各项收入和支出进行合理安排。行政事业单位应该将预算目标层层分解至各职能部门和业务部门，加强预算执行申请控制，各职能部门和业务部门应当按照分解的预算数提出申请，不应超出可用的预算分解数。应当对预算执行审核审批和资金支付加强控制，规范审批权限和资金报销流程。应当建立预算执行分析系统和动态监控系统，对预算执行情况和绩效目标实现情况实行“双监控”。建立长效沟通反馈机制，随着预算资金的执行，加强预算执行部门工作的沟通，组织召开预算执行情况方面的专项会议，对预算执行情况和执行过程中产生差异的原因进行全面深入分析，及时发现预算执行结果有无偏离目标以及预算执行进度等问题，及时纠正这些偏差和问题，找到合理的措施予以解决，以防超预算、预算外支出情况的发生，切实加大预算执行控制力度。

（五）优化管理信息系统建设

行政事业单位应当认识到强大的信息系统平台对提高预算管理水平的重要意义，充分利用现代信息技术，积极推进预算管理信息系统建设，建立起包括预算编制模块、预算执行进度控制模块、预算执行结果分析模块、预算绩效评价等相关功能模块在内的一体化管理信息系统，并将这些模块与财务会计核算系统、财务报销系统以及单位的业务系统进行对接，使各部门之间能够共享数据和传输数据，这对日常工作具有事半功倍的效果。在预算管理信息系统中嵌入监督系统，能规范预算管理流程，提升预算管理效率。此外，行政事业单位还必须对建立的信息系统加装安全防护体系，以保障数据资料的安全。

（六）完善预算绩效评价机制

行政事业单位应当建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理机制。首先，应当结合单位实际情况制定绩效评价制度，明确绩效评价工作的目标、职责、程序和方法等内容。应当结合单位预算目标和所立项目的实际情况，对绩效指标值的设计进行深入研究与论证，以保证绩效指标的精准性和科学性。其次，应当在单位内部宣贯预算绩效评价制度，向全员普及预算绩效评价的重要性，对绩效自评工作人员进行培训，以提升绩效自评工作的质量。将绩效评价工作与单位考核奖励制度挂钩，对预算执行效率较高和效果较好的部门实施激励，以提高全员的预算管理工作参与度，还需要通过约谈、批评等措施，对给单位造成损失的部门予以相应惩罚，以提升全员对预算绩效考评的认知。

五、结语

面对国家发展的新形势，行政事业单位必须提高对预算管理工作的重视程度。行政事业单位需要加强单位内部控制制度建设，带动单位全体成员参与预算管理工作，增强全员的预算管理意识，规范预算管理各环节的工作，建立高效实用的预算绩效评价体系，不断提高单位信息化水平，提高预算资金效率，努力夯实预算管理工作基础，贯彻落实国家“过紧日子”的精神要求。