行政复议行政规范性文件附带审查问题研究

董 锐 董大伟 庞博文

（1.和龙市人民检察院第二检察部，吉林 和龙 133500；2.中国政法大学国际法学院，北京 102200）

一、行政复议规范性文件附带审查制度的实践困境

在行政复议行政规范性文件附带审查制度设计之初，立法者希望通过该制度的实施充分实现行政系统内部的自我监督与自我纠错，利用行政权力的层级属性实现上级对下级的“法律监督”与“建议指导”，进而解决行政纠纷，保护行政相对人的合法权益。然而在实践中，综合考量受案数量、纠错率等各方面数据，行政规范性文件复议审查制度并没有发挥应有的理想功效。想要真正发挥该制度的天然功能与天然优势，则必须直面其在实施过程中的现实困境。

（一）行政化较强，难以提升政府公信力

行政复议是利用行政系统的层级属性实现对行政权的监督，是设计在行政系统内部的纠纷解决机制。就行政规范性文件附带审查制度来说，在审查形式上，由上级行政机关担任规范性文件的审查机关，难免会让人产生担忧；若恰好复议机关为行政规范性文件的制定机关，则又让行政相对人产生不信任感。“公信力”是行政复议的生命力来源，是其赖以生存和发展的基石，更是行政复议能够充分发挥自己优势的基础。行政复议一方面是利用自己行政化的特点发挥优势和作用，却也因行政化而难以让公民相信，这是它在实践中难以充分发挥作用的问题，若想真正解决行政复议的症结，还需要长期努力，进行相应的制度优化设计。

（二）公民法治意识较弱，权利实现有难度

对行政规范性文件复议审查，需要行政相对人在申请中一并提出具体行政行为所依据之规定不合法之处，这对于法治观念相对薄弱的社会大众是一个艰难挑战。行政相对人对于行政规范性文件内容的认知难度往往不大，但是对于行政规范性文件制定主体是否适格、制定程序是否完整等问题的确摸不着头脑。制度设计的出发点是避免附带审查的随意提起，浪费不必要的行政资源，延缓行政效率，但是也产生了相应的实践弊病，法治观念薄弱、法律知识层面狭窄等因素很难确保行政相对人合法权益被侵害时能够及时提出附带性审查的复议申请。

二、行政复议规范性文件附带审查的权力属性

当前，行政规范性文件越权、滥权问题依旧存在。鉴于其反复适用性和普遍约束力，行政规范性文件一旦违法，对法治体系的破坏是不言而喻的。①曹鎏.将行政复议打造成为化解行政争议主渠道的必由之路［J］.中国司法，2019（10）：57-60.自从2014年《行政诉讼法》修改后，行政规范性文件的附带审查便不再是行政复议的专属权力，但与行政诉讼相比，行政复议对规范性文件的附带审查有着更大的天然优势，这源于它的权力属性。这一部分笔者将通过与行政诉讼规范性文件附带审查制度对比，分析复议附带审查权的权力属性，并阐述其优势。

（一）监督审查权

根据我国《行政复议法》第二十六条的规定：对具体行政行为依据的规定进行审查后，复议机关有权处理的，可以自行处理；无权处理的，转送有权机关处理；处理期间中止对具体行政行为的审查。①《中华人民共和国行政复议法》第二十六条.这与《行政诉讼法》的规定不同。在行政诉讼中，法院经审查后，可以先对违法的行政规范性文件不予适用，后将规范性文件转送有权机关处理。同样是对行政规范性文件进行附带审查，为何行政复议可以将争议的解决先行搁置，以行政规范性文件的审查处理为首要任务呢？因为二者的立法目的不同。

（二）抽象判断权

对于行政诉讼来说，法院通过审查认为行政规范性文件不合法时，只是对该行政规范性文件不予适用，并不可以因为其违法而直接处理，只能向制定机关提出司法建议，行政诉讼对行政规范性文件的附带审查，仅仅具有个案适用的效力。而行政复议机关对行政规范性文件进行审查后，若发现其违法并有权处理时，可以直接对其进行改变或撤销处理，改变行政规范性文件后，此前规定的相应内容无效；撤销行政规范性文件后，则整个行政规范性文件的效力消失。这是一种抽象效力，体现了行政复议中行政规范性文件附带审查的抽象判断权。

三、附带审查的完善建议

（一）完善审查内容

行政复议机关在审查过程中，应对于行政规范性文件内容的合法性、合理性一并进行复议审查，这是发挥行政复议制度内部监督优势的重要一环，但我国《行政复议法》在审查的相关内容与具体程序上没有作出规定，因此笔者在这里提出如下完善审查内容的建议。

1.加强合法性的审查力度

我国对行政规范性文件合法性的复议审查已有较为完善的规定。对于合法性审查主要应包括以下三方面：制定主体合法、制定内容合法与制定程序合法。

2.完善合理性的审查机制

对行政规范性文件的合理性审查，是行政复议机关自由裁量权的一种体现，无法为合法性审查设立绝对的标准，但为了避免自由裁量权的滥用导致行政复议失去“公信力”的基础，应为行政规范性文件合理性的审查制定严格的标准。

（二）减少有权机关的处理时效

关于处理时效的问题，主要针对《行政复议法》第二十六条。

这里有两个问题，一是如果在60日内，有权机关没有进行处理答复，该怎么办？复议机关作为有权机关的下级机关，是不可能对上级行政机关进行命令或监督，这不符合我国行政系统的层级效力，因此在转送有权机关的同时，对有权机关的上级机关进行报备，以此来监督有权机关在时效内能够对转送的行政规范性文件进行处理。二是与行政复议机关有权处理模式的30日处理时效相比，60日的时间有些过长。有权机关所做的只是对转送的行政规范性文件的具体内容或部分条款进行合法性、合理性审查，考虑上级业务水平、专业能力也比下级行政机关更强，因此60日确有不妥。三是因为行政复议不停止具体行政行为的执行，如果对行政规范性文件审查时间越长，具体行政行为执行的时间也越长，也就意味着，一旦具体行政行为被认定为违法，那么行政相对人的损失也因执行时间的越长而越大。笔者建议，将有权机关对行政规范性文件的审查时效进行缩短，规定在30日内，如确有难度，经上级行政机关批准，可将审查时效延长至45日。这样规定既考虑到对有权机关权力的监督问题，也对诉讼时效过长进行了相对灵活的修改。

通过以上论述，我们可以看出行政复议中行政规范性文件附带审查制度对于我国法治政府的建设有着相当重要的意义，其行政系统内部的监督审查权与处理效力上的抽象判断权，较之行政诉讼对行政规范性文件的附带审查具有天生的优势，但目前最大的症结是这种优势难以充分显现。因此对与行政规范性文件的附带审查制度来说，要强化复议机关对其合法性、合理性的审查强度，对违法不当的行政规范性文件及时变更、撤销以确保对行政权力的监督；同时应对相应规定进行细化和完善，通过这样的方式让公民看到行政复议的可信赖性、有效性与便捷性，从而提升公民对法治政府的满意度。也可以充分发挥出行政复议的优势，提高政府的行政执法水平，助力我国行政法治建设目标的实现。