乡村法治振兴的困境及对策

贾宝金

（青岛农业大学，山东 青岛 266109）

乡村振兴战略的实施需要法治保驾护航，可以说没有乡村的法治振兴，就不会有乡村的全面振兴。《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中明确提出建设法治乡村。坚持法治为本，强化法治在乡村中的权威性，这进一步说明了法治振兴对乡村发展的重要性。中央对法治乡村建设高度重视，明确要求推动法治精神进村入户。乡村治理的现代化更需要法治在乡村得到有效的实施，乡村振兴除了经济的发展外，更需要相应的法治实施来保障乡村经济发展的成果，稳定乡村治理的秩序。因此，乡村法治的振兴是乡村振兴的必由之路，解决乡村法治振兴的问题对贯彻实施乡村振兴战略具有重要意义。

一、乡村法治振兴的困境

（一）法治意识虽然在提升，但维权能力有待进一步提高

以宗族关系为基础建立的我国乡村具有浓厚的人情氛围，人情在处理各种关系中始终占据着主导地位。但是随着村里到城市打工人群接触到法律问题的增多以及法律电视节目、网络等在乡村的普及，乡村村民法律意识在逐渐地增强。在涉及自身重大利益的事项也会认识到法律的重要性，并且寻求通过人情和法律两个途径来解决问题。但由于缺乏基本的法律知识，尤其是证据意识匮乏，导致在寻求法律帮助的时候，由于证据不足，合理的诉求得不到支持，从而产生对法律的不信任感。虽然政府已经为乡村聘请了法律顾问，并公布了值班律师的联系电话，由律师来提供法律咨询，但由于律师属于自由职业者，出于经济利益的考虑，对乡村里发生的事情积极性不高，提供法律服务的质量不能满足需求，村民自己基于文化水平和经济能力的限制，通过法律维权来解决自己的问题存在困境。

（二）村委工作人员法治能力虽然有所增强，但学法、用法力不从心

乡村条件比较艰苦，在村委会工作的人员绝大多数是土生土长的本村人员，年龄基本在45岁以上，文化层次较低，乡土文化观念较强，在工作中缺乏必要的法律素养，喜欢通过人情来解决问题，除了在乡村工作外，与外界的联系较少。即使进行普法培训，也难以取得良好的效果。村委工作人员在乡村工作管理中因缺乏法律素养导致被起诉的案件不在少数。在原告魏某某与江老屋小组、松梅管理处委员会集体成员权益纠纷一案中①2016年7月28日衡阳市石鼓区人民法院判决书，案号：（2016）湘0407民初420号.，其村规民约明确规定，女方出嫁以后，无论户口是否还在本村，一律无效，不得享受村里的所有待遇。根据该规定，魏某某作为出嫁女对村里因征地获得的土地补偿款无权参与分配。法院最终认定村规民约的该条内容违法，对于村民会议依据村规民约分配征地补偿费的行为认定为超越了村民会议决定的范围，因此不予支持。村委工作人员大多进入老年人行列，学习能力日益下降，没有精力去学法，仅仅依据村规民约及关系并不能有效解决问题，并且工作中经常导致违法行为的发生。

（三）法律宣传虽有成效，但缺乏针对性、可持续性

我国虽然在乡村进行了大量的普法教育工作，但由于乡村远离城市，普法往往采用运动式，形式大于内容，难以取得良好的效果。在普法的形式上过于单一，最常见的是普法人员走向乡村，在村里发放宣传小册子，基本上是一个上午的时间，由于村里大多数是老人和小孩，年轻人外出打工，老年人识字的又不多，发放的普法小册子在没有阅读的情况下就被扔进了垃圾桶，普法人员进村了，活也干了，但收效甚微。普法的内容偏离乡村实际生活，难以解决乡村的实际问题。乡村遇到的是大量的土地承包、邻里纠纷、宅基地房屋、农业生产、农业贸易等方面的法律知识，而这些知识又属于法律方面的冷门知识，经济效益低，律师不感兴趣，导致普法的内容缺乏针对性，难以引起村民的兴趣。随着市场经济在乡村的深入发展，村里的年轻人忙于挣钱，对学习法律方面的知识缺乏时间和兴趣，只有在需要的时候才想起法律。

二、乡村法治振兴的完善措施

（一）完善涉农法律，对农村改革发生的新变化及时作出法律调整

随着乡村振兴战略的进一步推进，乡村的经济结构和产业布局在不断地发生变化。随着乡村土地利用方式、经营模式的变化，要求法律作出及时的回应。在乡村拆迁安置的过程中，对征地补偿款的分配涉及集体经济组织成员资格的认定标准问题，而对这一标准由于缺乏法律的相应规定，导致在实践操作中发生纠纷。法律是解决问题的依据和尺度，无法解决的纠纷往往是通过人际关系不能解决的，这就更需要法律本身的公平机制发挥作用。如果缺乏相应的法律规定，不仅会引起乡村社会秩序的混乱，也会影响乡村经济的发展，有的甚至引发激烈的冲突，造成不可挽回的恶劣后果。最近几年在拆迁过程中发生的恶性事件，往往与法律规范的空缺相联系。没有相应的法律规范调整，村委基于自身利益的考虑往往会做出侵害村民个人合法权益的情况。

成立专门的涉农法律、法规审查机构。对现行的法律、法规进行全面的审查，对不符合实际情况的法律条文提出修改的意见；对法律没有调整的新情况及时地提出相应的立法建议；对法律、法规由于某种原因不能及时修改的情况下及时的作出司法解释统一裁判的尺度；在各地风俗习惯的不同，不适合作出统一解释的情况下，可以由本地的司法部门针对本地的实际情况作出统一的规定。最近几年出现大量因集体经济组织成员认定问题发生纠纷。在尹某某与凤仪村民委员集体经济组织成员资格确认纠纷一案中②2017年7月28日鹤岗市兴安区人民法院判决书，案号：（2017）黑0405民初261号.，法院以是否属于集体经济组织成员的认定是村民自治的范围，不属于人民法院管辖，驳回了起诉。法院没有做出裁断，等于矛盾没有化解。在李某某与韶山乡新联村彭家冲村民组成员资格侵害一案中③2017年3月24日韶山市人民法院判决书，案号：（2017）湘0382民初23号.，法院首先确认了集体经济组织成员的资格，然后认定李某某应该享有村民待遇。仅仅在乡村集体经济组织成员身份的确认就存在着各种不一致的地方，严重影响了乡村法治的振兴发展，因此，应该以问题为导向，成立专门部门审查涉农法律，及时作出法律回应。

（二）建立村规民约合法性审核机制

村规民约作为特定区域的村民以特定的表决机制所形成的自治规则，是村民自治与德治的综合体现，是调整本区域村民之间关系的重要依据，发挥着特有的调整功能。村规民约在乡村生活秩序的调整中起着举足轻重的作用。国家制定的法律每一个村民不一定都知道，但是村规民约每一个村民都知道，是村民心目中的法律，在村民心目中具有不可代替的地位，其权威性是不言而喻的。村规民约虽然不是法律，但在村民中扮演者法律的角色，村里发生的事通常会通过村规民约来解决，不需要再诉诸法律。但是，随着乡村振兴的进一步深化，返乡村民法律意识的增强，村规民约中一些不合法、不合理的地方逐渐失去了约束力，甚至在村里事项处理的过程中发生冲突，走向法庭。在张某某与象州镇城南社区第六居民小组集体成员权侵害一案中①2018年2月1日象州县人民法院案判决书，案号：（2018）桂1322民初70号.，该居民小组的村规民约规定，如果已经加入本小组的妇女离婚，无论其户籍是否在本小组，一律不得享受村民待遇。法院认为该规定侵害了公民生存权和财产权，无效。因此，有必要对村规民约的合法性进行审查。

村规民约一般属于村民自治事项，政府和法院都不能干预。在曾某某、马某某行政再审一案中②2019年5月10日河南省高级人民法院判决书，案号：（2018）豫行申1120号.，洛阳市关林镇槐树湾村村委会按照村规民约的规定，对进入本村居住人员收取人口增容费，法院认为不属于法院的受案范围，驳回起诉。但对于该规定是否合法，如何解决？法院没有给予答案，不利于问题的最终解决。在霍某某与西郊乡小庄村民委员会成员权益侵犯一案中③2017年9月30日河南省安阳市中级人民法院判决书，案号：（2017）豫05民终3126号.，该村霍某某违章建设房屋，根据村规民约停发了霍某某的老年费、过节福利以及新农合费。法院认为，老年人的合法权益应当受到保护，判令村委的行为违法，应当支付各项费用。在司法实践中，法院不单独对村规民约的合法性进行审查，毕竟村规民约属于村民自治范围，但如果涉及某一个公民的利益，法院对违反法律的村规民约内容不予适用，单也没有改变村规民约的违法状态，这是由司法权的性质决定的。为此，为了促进乡村法治振兴，政府应有专门的部门对村规民约的合法性进行审查，政府虽然不能代替村委制定村规民约，但可以审查其合法性，对违法内容应当责令村委予以纠正。

（三）建立村委自治决议监督制度

村委自治是我国乡村治理的一项基本制度，对村委会的决议，法院一般不予审查。在闫某某与魏各庄村决议无效一案中④2017年8月2日北京市丰台区人民法院判决书，案号：（2017）京0106民初12759号.，村委决议通过了宅基地的腾退补偿的方案。闫某某认为该决议侵犯居住权，要求法院确认无效，法院认为不属于审理案件的范围，对该决议内容是否合法拒绝审查，认为应由相应政府部门审查。村民决议自治适用了乡村自我管理的要求，让村民对于本村自己的事项自主做出决定，发扬了民主精神，避免行政权的过度干预是可取的。但是我国村民具有家族性，文化层次普遍较低，法律意识淡薄，村民决议是通过少数服从多数的方式做出的，有可能出现家族较大的村民利用表决机制侵犯族外人的利益，或者为了本村集团的利益侵犯少数人基本的财产权、居住权甚至人身权。因此，有必要对村民决议进行审查，以确保其合法性。

对村委决议的审查途径可以多样化。目前法律规定由乡镇人民政府负责解决，但在决议违法审查的启动程序上存在不足。可以从事前、事中、事后三个环节来监督。对村民决议事项的内容在表决之间要征求本村法律顾问的意见，本村法律顾问应出具一份法律意见书，对表决内容的合法性阐述法律意见。在表决的过程中，法律顾问要参与进去，对表决的程序进行监督，并就表决的过程出具一份法律意见书，阐明表决程序和过程法律意见。对于通过的村委决议，村委所在地的基层政府应建立备案审查制度，对村委会决议的合法性进行审查，发现不合法的地方，有权要求改正。司法系统应当对违法的村委决议出具司法建议书，阐述司法建议。法院在审理案件的过程中对遇到的村委决议违法的情况，应主动向同级政府出具司法建议书，阐明村委决议违法的内容，同级政府在接到司法建议书后，应通知村委对决议内容予以纠正。法院的事后监督是维护决议公平正义的最后一道防线，也是最权威的监督，有利于增强村委决议的责任心和合法性，乡村法治振兴的顺利推进。