民事公益诉讼中公民的原告资格及社会责任义务

鹿庆梅

（济南大学政法学院，山东 济南 250001）

提起公益诉讼，一般认为该制度源于罗马法，“在罗马程式诉讼中，有私益诉讼（actiones privatae）和公益诉讼（actiones publicae populares）之分，前者乃保护个人所有权利的诉讼，仅特定人才可提起；后者乃保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定者外，凡市民均可提起。”［1］公益诉讼所保护的社会公共利益原本应由国家来保护，但当时由于种种原因，国家公务人员难以对社会公共利益进行周全的保护，从而允许市民提起诉讼从而弥补这种不足，因此又叫民众诉讼。但此后由于社会生产力发展很长时间处于比较低下的水平，并没有公害事件的频发，公益诉讼一直没有获得大的发展。

现代意义上的公益诉讼是20世纪七十年代在美国发展起来的。最初被作为反对种族歧视的有力武器。此后，伴随工业化社会的发展，出现了各种大规模侵害社会公共利益的事件，如产品责任、环境污染、垄断以及国家资产流失等。对于这些公害事件，要么是没有直接的、具体的受害者，难以启动传统的民事诉讼程序进行救济；要么是被损害的利益微小，而诉讼的成本巨大，受害者没有能力或者不愿意启动诉讼程序。公益诉讼制度基于它有别于传统民事诉讼的功能而扩展到了这些领域，进而有了快速发展，世界上许多国家都确立和发展了自己的公益诉讼制度。随着我国工业化社会的发展，社会生活中环境污染、侵害消费者权益等公害案件频发，为了更好地对国家利益、社会公共利益进行保护，我国于2012年在民事诉讼中确立了公益诉讼制度。但立法将民事公益诉讼的适格原告界定为法定的“机关和有关组织”，将公民个人排除在民事公益诉讼的启动主体之外，这不能不说是一大遗憾。

时任最高人民法院副院长江必新总结了公益诉讼的五个方面的价值，即“第一，建立公益诉讼制度是节约资源、保护环境、改善生态的迫切需要；第二，建立公益诉讼制度是维护国家利益和保护国有资产的迫切需要；第三，建立公益诉讼制度是维护市场经济秩序的迫切需要；第四，建立公益诉讼制度是打破市场垄断、行业垄断和地区封锁的迫切需要；第五，建立公益诉讼制度是健全纠纷解决机制的迫切需要”［2］。

而赋予公民提起民事公益诉讼的主体资格将更有利于上述价值的实现。本文将考察分析赋予公民个人民事公益诉讼诉权的重要意义和价值，以期完善现有的公益诉讼制度，从而更好地发挥其制度价值。

一、赋予公民民事公益诉讼原告资格可以弥补现有启动方式的不足，对社会公共利益提供更完善保护

根据我国现行《民事诉讼法》和相关司法解释的规定，“法律规定的机关和有关组织”是民事公益诉讼的适格原告，此处法定的机关应是指检察机关和具有相应管理职能的行政机关等公权力主体。由作为公权力主体的国家机关提起民事公益诉讼，在我国民事公益诉讼制度确立之前的司法实践中已有诸多先例。如方城县人民检察院诉方城县工商行政管理局转让国有资产协议无效案，昆明市环保局诉昆明羊甫联合牧业和三农农牧有限公司环境侵权案等。很显然，国家机关提起民事公益诉讼有其公权力的天然优势，可以更有效地维护社会公共利益。

但不可否认的是，国家机关在民事公益诉讼中也存在局限性。国家机关“本身也存在着自己独立的利益即政府利益与个人利益。因此，理论上就存在着这些机关与个人以自己的个体利益损害社会整体利益，或者将个体利益掺入社会整体利益，或者以社会整体利益的名义谋取个体利益的各种可能性，也即所谓损公肥私、假公济私”［3］。即使不考虑这些可能的灰色因素，国家机关在职责定位上有时也会与民事公益诉讼原告资格相冲突。如根据规定，检察机关对民事诉讼过程和结果具有法律监督的职能，那么当检察机关以公益诉讼原告的身份参与到诉讼中时，就会出现既是裁判者又是运动员的矛盾。此外，国家机关提起民事公益诉讼还存在人力、物力有限的问题等等。国家机关的这些局限性必将在一定程度上影响到民事公益诉讼制度价值的实现，难以对社会公共利益进行周密的保护。

而公民作为民事公益诉讼的原告具有其独特的优势。我国是人民主权国家，公民是国家和社会公共利益的最终享有者，国家和社会公共利益受损，公民也必将是最终的受害者。因此，公民对社会公共利益是否受损最为关切和敏感。同时作为数量最大、最广泛的存在，公民能够在最大范围内第一时间发现公共利益受损。

因此，对于社会公共利益的维护，公民具有比其他主体更高的积极性和现实可能性，并能迅速做出反应。赋予公民个人提起民事公益诉讼的权利，可以充分发挥这种优势，在一定程度上克服国家机关的诸多局限性，从而更加周密地保护社会公共利益。

二、公民提起民事公益诉讼有助于化解社会矛盾，促进社会和谐

目前我国正处于社会的转型期，随着政治经济体制改革的进一步深入，利益格局不断调整，贫富分化加剧，各种社会矛盾不断涌现，许多矛盾涉及人数广，影响面大。如城市建设中的拆迁问题、消费者权益纠纷、环境污染和生态破坏、市场垄断等等，这些矛盾通过传统的民事诉讼途径难以救济，要么是根本没有直接的受害人，要么是诉讼成本高，难度大，受害者没有能力或动力去启动诉讼程序。这些矛盾如果得不到及时妥善的解决和处理，民众心里的不满会逐步累积，形成很大的社会张力，遇到某个敏感事件时可能会集中爆发，酿成群体性事件，制约社会和谐发展。因此，有效化解转型期的矛盾，疏导社会张力，促进社会和谐至关重要。

而我们追求的社会和谐，“并不是指整个社会处于零纠纷状态，而是指各种社会纠纷被控制在合理的范围内，同时存在顺畅高效的纠纷解决渠道来消除不和谐因素的一种动态、持续的社会状态”［4］。而要达到这种状态，习近平总书记指出：“加强和创新社会治理，关键在体制创新，核心是人，只有人与人和谐相处，社会才会安定有序”［5］。因此，我们必须从当事人入手，构建畅通有效的诉求表达机制以及纠纷解决机制，而允许公民个人以原告的身份参与到民事公益诉讼中来就是一种被实践证明了的有效方式。公民提起民事公益诉讼作为公民的一种诉求表达方式和矛盾解决途径，这种方式是理性的、平和的，完全是在法治的轨道上表达诉求和解决矛盾的，这应该是矛盾双方都欢迎的一种方式。公民通过启动民事公益诉讼程序而获得公正的判决，从而使得矛盾得以妥善解决，社会公平正义得以实现。即使公民作为原告在民事公益诉讼中败诉，允许公民提起民事公益诉讼来进行司法救济本身也具有独立的价值和意义，可以在一定程度上缓解社会张力，减轻对抗，吸收不满，起到减压阀的作用，从而促进社会和谐。

三、公民提起民事诉讼有利于落实宪法规定的公民基本权利和义务

我国《宪法》规定，国家的一切权力属于人民。主权在民，通过各种方式参与国家事务的管理既是公民的权利，也是公民的义务。公益诉讼实际上就是公民参与国家事务、社会生活管理的一种法律途径。赋予公民提起民事公益诉讼的诉权是宪法权利和责任的落实，是人民主权的体现，也契合了公益诉讼起源之初所追求的价值：当国家机关以及相关的职能部门没有履行职责切实保护好社会公共利益时，公民个人就可以依法行使诉权，以原告身份起诉，从而直接参与到国家管理、公共利益保护中来，逐渐形成一种制度化的参与机制。

综上分析，公民提起民事公益诉讼在保护社会公共利益、化解社会矛盾以及保障公民基本权利等方面具有重要的意义和价值。国外民事公益诉讼制度发展成熟的国家的立法和司法实践也证明了这一点。美国是现代公益诉讼的起源地，通过公益诉讼律师以及相关团体的努力，反种族歧视从激烈的街头运动变成了法庭政治。其“公益诉讼制度一个突出的特点就是广泛赋予个人以公益执法权”［6］，如1863年颁布的《反欺骗政府法》中规定的公私共分罚款之诉，1890年通过的《谢尔曼法》中规定的私人检察官制度等。印度作为亚洲第一个引入公益诉讼制度的国家，也非常重视公民个人提起民事公益诉讼的权利，在公民提起公益诉讼时，法院不要求公民个人证明其与诉讼存在直接利害关系，甚至创立了“书信管辖权制度”，“即法院可以根据任何人或社会组织写来的一封信、一张明信片或提交上来的新闻报道行使公益诉讼的管辖权”［7］，印度的民事公益诉讼立法和实践极大地促进了本国的社会变革和公共利益的保护。

我国的民事公益诉讼制度在设立之初，立法者采取了相对审慎的态度，一方面仅允许针对环境污染以及消费者权益侵害行为提起公益诉讼。另一方面将公民个人排除在启动主体之外。但纵观我国的司法实践，公民参与公共利益保护的热情却非常高涨，已有多起以公民个人名义提起的民事公益诉讼案件，然而，由于立法上的缺失，这些诉讼案件多以失败告终。但尽管如此，这些公民个人的公益诉讼实践的意义和价值不可低估。通过媒体对这些案件的广泛报道和讨论，对民众普及了公益诉讼的知识，提高了民众的参政意识和权利意识。而且这些公民个人的公益诉讼实践在一定程度上也成功地推动了社会的变革和进步，实现了对社会公共利益的维护。

因此，在我国，赋予公民个体提起民事公益诉讼的主体资格有其重要价值和现实可能性，我们应对此给予重视并在适当的时候在立法上进行设置。当然，正如某些学者所担忧的，允许公民个人提起民事公益诉讼可能会导致滥诉，使得大量的公益诉讼案件涌向法院，法院不堪重负。

但笔者认为，在我国目前民事公益诉讼立法和实践起步之初，我们所面临的首要问题不是公益诉讼案件数量的急剧增加，而是如何普及公益诉讼知识，激发和保护民众的公益诉讼热情，提高公民的权利意识、参与意识的问题。导致法院案件积压的原因有很多，也是各国共同面临的问题，案件积压的问题完全可以尝试用其他方式来加以缓解。如增加司法资源，通过发展替代性纠纷解决机制（ADR）来分流案件，通过设置简化程序来提高民事诉讼的效率（如民事小额诉讼程序的设置），不可因担心案件数量的增加而关闭公民个人提起民事公益诉讼的大门。最近几年的民事公益诉讼的司法实践也积累了一定的诉讼经验，而且通过民事公益诉讼制度的合理设置，也可以在一定程度上避免滥诉的发生，如法院事前审查制度等，因篇幅所限，这里不再赘述。